宪法与社会主义新农村建设

―中国法学会宪法学研究会2006年年会综述

 

 

张震

（西南政法大学 行政法学院 400031 重庆）

 

2006年11月13――14日，由中国法学会宪法学研究会主办、广东商学院承办的中国法学会宪法学研究会2006年年会在美丽的“花城”广州隆重召开。本次大会有来自各高等院校、科研机构以及有关机关、新闻单位等的250余名学者专家参加，会议共收到主题论文140余篇。本次年会的主题是宪法与社会主义新农村建设，与会专家学者提交的论文紧紧围绕着该主题从多个角度展开了有意义的论证和探讨。现将本次年会提交的论文及研讨中的观点综述如下：

 

一、  城市化进程中的农民平等权保障

 

整体来说，我国的经济在快速发展，社会在全面进步。但是城乡发展不平衡是我国经济及社会全面发展中一大不和谐因素，“三农问题”已成为亟待解决的问题，甚至有人说农民已成为我国最大的弱势群体。宪法学上的平等权是一项原则性权利，平等的理念要求我们必须对弱势群体予以有效保护。

 

与会学者普遍认识到，我国的城市化进程在逐渐加快，但是在这一进程中，农民的宪法地位必须予以重视，农民的平等权必须加以保障，这不管是从宪法理念、宪法文本还是宪法实践的角度来看都是要认真对待的问题。学者们关于该问题的文章和观点大体可以体现在以下四个方面：

 

（一）农民概念的宪法文本分析及农民的宪法地位

 

有学者认为，从宪法上规定的农民宪法地位的分析入手，揭示不平等现象存在的社会原因，保障农民社会地位的宪法效力是学术界需要探讨的重要课题。从宪法本文上看，农民具有公民、职业、阶级以及作为多种经济成份构成体而存在的农民等多重含义。不管是从基本权利的政治意义、经济意义还是从基本权利的本源与终极意义来看，农民都有权报考国家公务员。限制农民报考国家公务员具有违宪性和违法性。农民宪法地位与社会现实的冲突暴露出了很多问题。回归宪法价值，是解决农民问题的基本途径。

 

有学者认为我国农民宪法地位具有双重属性，即政治性和法律性，且两重属性之间呈不对称状态。造成这一状况的规范因素是因为宪法兼具政治性和法律性决定了“人民”和“公民”两个宪法概念的不一致；事实原因是我国长期革命史和社会主义建设事业的客观需要。有必要通过解释赋予相关宪法概念以新的规范内涵，并通过完善公民基本权保障体系缓解紧张。

 

有学者认为，必须要明确农民在新农村建设中的主体性地位问题。新农村建设的先决条件是让农民成为公民。而有的学者从相反的角度提出，农民是一个多余的宪法文本概念。宪法文本中规定农民有可能使农民成为事实上的弱势群体，不再是“主人”，也有违人民主权理论。这种提法也为我们带来了新的思考。

 

（二）农民的平等权保障

 

有学者认为，改变传统观念，以“法治主义”对待和审视“农民”及“农民问题”，是寻求从整体上保障农民“平等权”得以有效实现的理论前提。增强农民的“主体”权利意识，是城市化进程中实现“农民平等权”的法治文化教育保障前提。

 

有学者认为，广大农民在城市化进程中，被置于权利义务失衡的地位。这种失衡，是由一系列针对进程农民的歧视性政策、法律、制度造成的。其突出的表现为农民在城市化进程中平等权利的缺失。必须建立起针对农民权利的法律保障机制。

 

有学者认为，在农民平等选举权问题上，不能简单地批评和抨击这种不平等，这种不平等并不完全是人为的产物，它是由中国农民所处的历史地位，特别是其代表的生产力水平所决定的。

 

有学者认为，农民经济平等权指农民在经济权益上的法律保护和实现。我国缺乏对农民经济平等权的关注和研究，农民的经济平等权的实现是实现农民的政治平等权、文化平等权及农民的其他权益的基础，也是我国实现和谐社会的基础。

 

有学者认为制度性歧视在我国大量存在，可以借鉴香港平等机会委员会的经验，来解决我国农民权利的平等保障问题。

 

有学者对农村土地制度上的农民平等权保障进行了专门的研究。有学者对农民工的就业歧视问题进行了专门的研究。还有学者提出要对城市化进程中农民平等的社会保障权、住房权以及医疗平等权等问题进行研究。

 

（三）农民的受教育权问题

 

有学者认为，随着城市化进程的加快，流动在城市之间的农民工子女越来越多，对这一特殊群体受教育平等权的保障已成为亟待解决的问题。理论界现有的几种主要保障措施各有其弊端，只有从农民人权入手，兼顾教育资源的物质保障和具有终极意义的司法救济，才有望实现流动儿童在受教育权方面的同城同权。

 

有学者对关闭不达标的打工子弟学校的事件从宪法学的角度进行了分析，认为政府有权关闭不合法定条件的打工子弟学校，父母必须为子女选择达标的打工子弟学校，城市公立学校无权拒绝农民工子女，而国家是最终的责任人。

 

有学者提出义务教育是一项被误读的义务教育原则。有学者从宪法文本和基本权利功能角度剖析了农村义务教育中国家义务的内容、结构及国家责任。希望能引起社会各界对国家在保障农村孩子受教育权实现的宪法上的“特别性义务”的高度重视，积极采取措施调整公共政策，促进农村义务教育的普及。

 

（四）农民的其他权利探讨

 

还有不少学者从平等保障的角度对农民的其他权利进行了较深入的探讨。如有的学者提出要重视农民社会保障权以及实现的路径；有的学者强调农民的政治权利对于农民权利以及解决农民问题的重要性；有学者强调农民的迁徙自由对于城市化进程的重要性；还有学者专门介绍了我国台湾农民权利的宪法保护及其经验借鉴等。

 

二、农用地的征用补偿与公共利益

 

土地的征用补偿以及公共利益问题也是近几年宪法学界的热点问题，在本次年会上学者们围绕这一问题作了卓有新意的探讨。

 

有学者认为，土地征用的公共利益目的，必须尽可能明确地给予解释，应当采取限制解释的原则，将其概括为“用于公共用途”。

 

有学者认为，现行的土地征收制度对农民参与其中是一种排斥。在尊重现有宪法和法律精神的前提下，最可行的途径是明确界定农民经营承包权的内涵，使农民在维护自身权益时具备谈判与协商的基础。同时也要注重程序方面的保障。

 

有学者认为，在行政征用中，要保护农民土地财产权，必须改革现行土地财产制度，明晰土地所有权主体。

 

有的学者另辟蹊径，以马克思的地租理论为分析工具，对土地管理法第47条的正当性进行了追问。提出我国国有土地管理法确定土地征用补偿价格时参考的主要指标是土地的产值，这是以劳动价值论为基础确定的土地征用补偿价格，并没有体现土地级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。

 

还有学者从国家法律与民间规约的冲突与调适的角度对农村妇女的土地权益进行了研究。

 

值得一提的是，有学者对一起土地权属争议案作了宪法的解读与实证分析，认为远离权利权力冲突现场的宪法是存在功能上的缺失的。

 

三、村民自治中的宪法问题

 

村民自治在宪法学上有特定的含义，社会主义新农村建设的提出对村民自治的实现有新的推动，学者们关于“村民自治中的宪法问题”的文章，大多从对其宪法解读、与新农村建设的关系、其中涉及的权利等角度展开。

 

（一）村民自治的宪法解读

 

有学者认为，村民自治是一种区别于主权自治和地方自治的乡村基层社会性自治，具有社会自治的宪政特性。村民的“自治”不是由外界授予的而是以“权利”形态出现的，是法治之下“固有权利”，因此，应当在宪法上明确村民自治的宪法地位与村民自治权的基本权利性质，明确村民自治权的行使主体。

 

有学者指出村民自治的两张面孔。政治意义上的村民自治体现为基层民主，法律意义上的村民自治是指人权保障层面的，体现为村民委员会的自治权及其与基层政权之间的关系。在村民自治改革发展的过程中，法律上的村民自治被政治上的村民自治所塑造。

 

有学者认为，经济体制转轨给农村社会带来的“权力真空”是实行村民自治的直接原因。在现实中国农村，要注意和规范家族势力、宗派势力作为一种传统利益群体对村民自治的现实影响。村民自治的实质是社会权力对国家权力的参与，即要实现社会民主；职能是提供公共服务，执行村民大会的公共意志；价值取向是保障公民的基本权利、实践法治原则以及自由的精神。

 

有学者对村民自治宪法制度的历史变迁进行了一番梳理，并对村民自治在宪法典和宪法学中的位置作了考察。

 

有学者对村民自治的直接法律依据即“村民委员会组织法”，进行了宪法上的规范分析。从基本法律和宪法性法律两个角度对“村民委员会组织法”的宪法地位予以解读，对基本法律和宪法性法律的概念提出了新的思考。并提出“村民委员会组织法”第12条与宪法第34条的关系需要认真思考。

 

（二）村民自治与新农村建设

 

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。“十一五”时期，必须抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。

 

有学者认为，宪政的价值追求与社会主义新农村建设的内核是契合的。但是，在社会主义新农村建设中，存在一定的宪政误区；应从公平正义、权利观念以及民主法治等层面对社会主义新农村建设的观念更新。

 

有学者强调了村民自治在新农村建设中的重要意义。有学者认为，完善的村民自治制度能够为社会主义新农村建设提供充足的内在动力，丰富的社会主义新农村制度也能够为村民自治创造一个良好的外部环境，社会主义新农村建设和村民自治作为当下农村发展的两大关键制度，它们之间是一种相对独立、相互促进，相得益彰的辨证关系。采取“多予少取放活”的思路，村民自治制度在社会主义新农村建设影响下将有新的发展。

 

（三）村民自治中的权利问题

 

有学者认为，随着人口流动的频繁化，诸如回乡居住的职工、外来务工人员、出嫁女、空挂户等情形大量存在，相关人员是否具有村民选举资格，无论理论还是各地选举和审判实践中设置了户籍、居住地、履行义务等诸多标准。该学者赞成以居住地标准认定村民选举资格，并且主张以一年的居住期限为居住地标准的组成部分。

 

有学者通过对两个村庄宪政实例的考察，提出所谓的农民的权利意识之淡薄，其要因不在于其在权利行使过程中缺乏利益体验，而是没有进入对利益的妥当体验模式，为此甚至产生具有病态特征的权利意识。借助外力“提高”农民权利意识不是问题解决的出路，因为作为权利主体的农民自身才是其权利意识增进的主体，而国家的恰当作用则在于对其权利意识的生长进行正确的利益诱导。

 

有学者认为，在经济全球化的现代社会背景下，没有组织的单个农民无法融入现代政治与经济生活中去。在具备正当的法理基础上，克服观念上的障碍，借鉴世界上主要国家和地区农民自治组织建设的经验，应当建立我国农民的自治组织农会。也有学者从社会主义新农村建设的角度谈了组建农会组织的必要性和框架性方案。

 

有学者强调村民自治权利的司法救济的重要意义，认为能够保障村民自治顺利进行、防止村民自治中权力的滥用、促进法制的完整和统一、提高村民的法律意识和养成法律习惯等。针对现有的司法救济的困境，提出必须构建我国村民自治中权利的司法救济制度，以保障村民自治中各项权利的实现和村民自治的健康发展。

 

有学者比较注重从现实的村委选举纠纷中，探讨村民自治的司法救济问题。还有学者借鉴香港经验，认为完善内地村民自治司法救济制度的重点不在于制定完备的法律，而在于重塑司法机关本身，应采用司法积极主义和司法现实主义相结合的司法进路与方法。

 

四、基层政权建设的宪法保障

 

宪法学上的基层政权包括两个层面，在城市是指不设区的市和市辖区，在农村是指乡和镇。基层政权建设一直是宪法学上较为重要的问题，本次年会，学者们围绕这一问题也进行了饶有价值的探讨。

 

有学者对“下级政府状告上级政府第一案”进行了分析，认为法治国家主要以法律机制解决争议，基层政权可能成为我国法治建设的突破口；民主国原则当然包括次级治理团体自治自主的意涵；上下级公法人间是内容确定的法律关系，公法人在特定情境中也是基本权之主体，通过违宪审查机制维护此种法律关系，是基层政权建设的必由之路。

 

有学者认为，新农村建设中，乡镇政府不能取消，相反，应该通过改造而强化其职能。在宏观体制上要理顺乡镇政权与上级政权的法律关系，市场化进程中乡镇政权组织的事权范围主要包括自主事权范围、法律法规授权乡镇政府管理的事务和乡镇政府委办的事物。按照“一级政府、一级预算、一级事权、一级财权”的现代政府组织原则，规范配置乡镇政府取得财政收入的必要权力和行为方式，逐渐使乡镇政府成为一级享有法定权利的独立公务法人。

 

还有学者从广义的角度，把村级组织建设作为基层政权建设的重要内容，论证了在社会主义新农村建设中加强基层政权建设的重要意义和具体思路。

 

五、其他论文的观点

 

本次年会还有学者提交的论文中，虽然与年会主题有些区别，但是还是为会议带来了不少角度新颖的、较有深度和价值的文章。

 

如有学者对宪法文本中“个别”的含义作了专门的研究，通过对全国人大代表和地方各级人大代表罢免表统计表的分析，认为几乎所有的被罢免代表都由各级人大常委会“个别”罢免，无疑是一种整体违法，行使罢免权的各级人大常委会整体违反了《宪法》第102、104条的条文和精神。

 

有学者对七五宪法的研究为大家带来了新的思路。通过具体条文的分析，认为七五宪法对现行宪法在本文上的影响涉及国体、党的领导、外交政策、自然资源、土地制度等十四个方面。应该认真对待七五宪法，对其利弊应作进一步理性分析。

 

有学者通过对我国历部宪法文本的考察和解读，认为自清末立宪至今日之修宪活动，中国在宪法制定和人权入宪问题上，始终都未摆脱在功利主义支配下的政治实用主义的纠缠，权利变成了权力的附庸和点缀与道具。当下，为了解决政治实用主义所带来的种种弊端，执政党要及时进行角色调整，要妥善处理政策与法律尤其是宪法与政策之间的关系。

 

有学者提出，西方发达国家先后经历了“自由法治国”和“福利法治国”两个时期，目前正在进行着福利国的反思与危机处理。福利法治国不仅使国家机构急剧膨胀和税权的非理性扩张，而且也导致了“议会行政化”和“行政的立法化”。我国虽然是“单位型”福利模式，远未达到西方“福利国”的社会形态，但却同样面临着税权的规范和控制问题亟待解决。为了消除城乡和区域差距，实现统筹发展，中国必须首先实现税权监督的法治化、民主化及程序化。

 

有学者通过考察我国宪法修改的现实情形，并经过法理分析，提出了我国宪法修改的一般原则。有学者提出了防止宪法泛政治化的路径。此外还有学者对公民择业自由、“准生证”的法学性质以及俄罗斯和独联体国家宪法文本的特征等问题进行了研究，带来了新的思考。

 

六、年会形式的新创新

 

05年年会的学术研讨进行了新的形式的尝试。原来大会型的研讨方式，虽然参与者多，氛围好，但是由于近年来参加宪法学会的学者专家越来越多，大会发言的机会毕竟有限，无疑减少了更多学术观点介绍、探讨、碰撞的机会。所以去年年会在形式上作了创新，即在保留大会发言的基础上，根据年会的主题和大家提交的论文开设了分论坛。经过一年的试验，大家普遍觉得效果较好。06年年会继续保留了分论坛的形式。而且考虑到分论坛是同时进行，学者们无法全面顾及，因此，为了让学者们了解到更多论文的观点和其他分论坛的情况，本次年会在去年年会形式创新的基础上，又作了进一步发展，即在大会闭幕式上由分别来自不同院校的三位博士或副教授分工负责，对三个分论坛进行了总结。通过总结，第一可以让学者们了解到更多的学术信息，第二可以让参加某个分论坛的学者对自己的分论坛情况有进一步的学术认识

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/1/6