宪法学与财税法学的对话

――公共财政与宪政建设研讨会综述

朱孔武 戴激涛

（广东商学院 广东 广州，510320）

 

摘要: 财政是以公共权力进行的资源配置，它不仅是维系国家运转的经济基础，更是推进国家与公民关系和谐发展的政治基础。财税法学的成熟与宪法学的发展在当下的中国必须进行主动的交流对话，“公共财政与宪政建设研讨会”的召开即提供了这样的平台。学者们就财政宪法的范畴与方法及其相关议题达成了共识。

关键词:宪法学 财税法学 对话

 

“公共财政与宪政建设――宪法学与财税法学的对话”学术研讨会于 2008 年 5 月 24 日 在广州召开。研讨会由中国法学会宪法学研究会、北京大学财经法研究中心、广东商学院联合举办，由广东商学院法治与经济发展研究所承办。来自北京大学、中国人民大学、武汉大学、厦门大学、湖南大学、华东政法大学、台湾大学、台湾东海大学等20多所高校的50多位专家和学者，围绕公共财政与宪政建设问题展开了充分、深入的交流。研讨会共收到论文46篇，16位学者作主题报告，与会者进行了热烈讨论。本次会议特点是就公共财政与宪政建设主题展开跨学科和跨海峡的学术对话。目前，这种跨学科、跨海峡的学术对话在国内还不多见。现将研讨会主要内容综述如下。

一、范畴与方法问题

第一节讨论由中国人民大学法学院 韩大元 教授主持。

周刚志 博士认为，财政宪法学作为宪法学与财税法学的学科交集，为宪法释义学研究提供了范例。法律的“合宪性推定”是财政宪法学等部门宪法释义学展开的前提，法律的“合宪性解释”乃是财政宪法学等部门宪法释义学展开的具体路径。因此，财政宪法释义学当以“实质宪法观”为理论视角，以法律的“合宪性推定”为前提，依循“合宪性解释”的方法。

       范毅教授认为，财政立宪是现代国家宪政建设的重要内容，而财政立宪离不开宪法文本的研究。宪法文本立足于宪法规范，宪法概念就是宪法规范。“财政”概念群作为宪法文本中的规范群之一，不仅具有规范性的特征，而且具有社会整合性的现实意义。其社会整合包括两个方面的意义：一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。立足于宪法文本对“财政”、“预算”“纳税”三个概念进行统计分析，可以判断我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善。范教授以“财政”概念群对乡村债务这一现实问题的整合为例，从“财政”概念群这一角度分析了乡村债务的成因，探究“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。

刘志强 博士强调，只有建立宪政体制，才能有真正的公共财政。一个国家的公共财政并不是简单的经济问题，而与宪政制度有关。不在宪政制度没有建立的前提下谈公共财政是个假命题，根本无从谈起。公共财政具有公共性、非盈利性、法治性等基本特征，所以说公共财政从本质上来说是宪政制度上的范畴，而不是纯粹的经济技术范畴。

朱孔武 博士认为，财政权和财政自由体现了国家和个人的关系，公共财政是作为国家和个人关系媒介存在的。在西方传统理论中，如社会契约论、自由至上主义、政治自由主义、公民身份理论等都对公共财政有不同解释，均存在一定程度上的不足。法学逻辑是“权利”逻辑，这种“权利”是“法律权利”而不是“道德权利”。朱孔武探讨了以德国公法学者阿历克西的理论为依据来构造财政逻辑中的权利理论。政立宪主义将财政关系归结为“财政法律关系”研究，通过财政立宪主义原理研究来解释公共财政能更好地建立起公共财政的宪法思考体系。

朱最新 教授在评议中指出，财政宪法学如果成为部门宪法学的成功尝试还必须独特的范畴与方法。对于我国而言，在现有宪法框架下研究公共财政，从公共财政作为国家和个人关系的媒介入手，不仅可以从国家权力与人民权利的关系，还可以从国家机关和国家机关的关系入手研究公共财政。 熊伟 教授指出，政府与学界对“公共财政”的理解立足点不同，国务院及其部位是关注钱用在那些领域以及怎么用，这与学界的理解有区别。宪法中的“财政”概念则要关注两个问题，国有资本经营的预算是否是宪法意义上的预算，财政部对中石油和中石化等国有企业的预算补贴是否要纳入公共财政？现阶段我国政府组成部门的预算不需要经过人大的审批，我国的财政是否进入了宪政体制的范畴，宪法中是否有必要增加公共财政的内容等问题都需要认真讨论。

二、公共财政与权力制约

第二节讨论由北京大学法学院 刘剑文 教授主持。

马岭 教授首先对议会预算决议权的性质进行分析论证。她认为，立法权高于其他权力，议会的预算决议属于非规范性法律文件，因而预算决议权不是立法权，也要服从于《预算法》的规定。议会的预算决议权不也不同于监督权，而是一种决定权。通过对其性质分析可以明确如何落实我国人大预算决议权：应将我国《宪法》规定的人大预算决议权作为“监督权”加以落实，在此基础上再实现其“决定权”的功能。

戴激涛 博士认为，现代国家的预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行机制，而且是代议制机构控制国家财政的基本途径。作为宪政国家实现人民主权和法治原则的制度载体，预算审议是实现预算民主的关键环节，特别是在利益多元化和民主多元化的今天，如何确保立法机关预算审议程序的正当性，是预算民主的重要课题，因此对预算审议的程序控制研究具有重要的现实意义。晚近兴起的协商民主理论认为，决策的合法性来源于公民对重大问题决策前充分讨论的协商程序，近代西方国家的预算审议程序中均有协商设计。借鉴协商民主理论，在预算审议程序中引入协商机制发展参与制预算，将推动我国预算审议制度的理性化和民主化进程。具体而言，为使人大更好地审查政府地预算，必须提前编制预算报人大预算委，我国浙江温岭的新河镇在地方预算审议中提供了经验范本。

王鸿貌 教授分析了从“税收国家”到“预算国家”的概念转换。“税收国家”作为政治学中的概念，它主要是用来从税收的角度来描述或反映现代国家的某些特征。在税收国家中由于过分强调税收制度、税收活动、税收收入在国家或政府中的重要地位，因此它给国家或政府带来重大利益的同时，也带来了严重的负面影响，所以必须进行改革。随之而来的是“预算国家”概念的出现。“预算国家”概念的提出，把预算问题提高到了国家治理的高度和政治学的高度，它对于认识国家预算的本质，发挥预算的职能，促进政府职能的实现，具有重要的理论意义和现实意义。预算国家的出现是透明政府的重要标志，也是有限政府的一个重要内容和重要标志，标志着责任政府的出现。 宋槿篱 博士指出，审计作为对权力的制约机制，我国近几年出现的审计风暴加强了国家机关内部的权力制约。公开性是其前提和基础，独立性是其保证。完善审计制度，确立审计问责是关键。我国审计模式如何改革以更好地确保审计机关地独立性值得研究。

廖钦福 博士在评议中指出，有必要区分“预算”概念的层次。廖庆福结合台湾地区的预算法制事例，对于议会是否可以增加预算额度、如何防范部分议员滥用财政议决权等问题作了非常精彩的分析。“司法院”大法官对于公共财政与预算问题的释宪实务见解构成了“财政宪法的基本理解”，包括预算同一性原则，预算总额不包括追加预算及特别预算，不得增加预算支出之提议包括不得要求行政部门编列追加预算、不得行使预算科目调整权等。而预算可以成为公权力角力的重要手段，行政机关的废止可以在不修改法律的情况下通过预算来实现，如台湾“一元钱”预算案导致“国民大会”这一机构实际废止。 王世涛 教授认为，宪法学上的研究误区是只注重理论上和逻辑上的推导，而忽视了经济上的定量研究，而财税法学者的实证研究方法提供了一个思路。研究财税问题要有问题意识，要基于中国的现实问题。

三、公共财政与地方制度

第三节讨论由台湾大学法学院 蔡茂寅 教授主持。

徐阳光 博士指出，地方财政自主是我国中央与地方关系改革以及财政法治化建设进程中的重要问题。他对“地方分权自治”、“财政联邦主义”和“欧盟辅助原则”等财政自主的理论基础进行了分析，并重点了中国如何从制度上保障财政预算自主、收入自主和支出自主。武汉大学博士生张杰从现代国家民主体制的类型化分析着手，探讨了地方分权型民主体制下的地方财政及其民主化、中央集权型民主体制下的地方财政及其民主化，以及我国中央集权型民主体制下的地方财政体制改革和地方财政的民主化问题。

朱丘祥 博士认为，事权下移，财权有所上收，而财力则作不规则转移，这直接导致了基层县乡政府的财政困局。中央与地方之间，上级与下级政府之间，事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转移配置。而财政转移支付作为一项贯彻国家政策意图、实现社会公平的基本财政平衡制度，在我国由于其法律制规范化的程度过低，其实效尚难以充分发挥。因此，循序渐进，实现我国财政转移支付制度的法治化是一项紧迫的时代课题。 刘丽 博士从制度上分析了我国目前“二元”社会结构下的城乡差距或区域财富分布严重失衡，人们生活苦乐不均，社会公平成为极度稀缺资源，局部社会存在不同程度的动荡与不安的原因，认为此现象是由于我国长期实行的“城乡分治”和“城市偏向”的二元社会制度使然，并进而提出，在分税制改革中央和省级财政之间已取得明显成效，中央财力大大增强的背景下，应该将着眼点放在用税权的规范和控制上，完善我国的转移支付制度，实现工业对农业、城市对乡村的支援与反哺。

蔡茂寅 教授指出，中央与地方财政收支划分法在欧陆国家被称为“财政宪法”或“财政构成法”，其所规范之内容，不仅关系到各级政府之间的财政权限划分，也与全国税源之分配所直接冲击的全体国民福祉有关。 汪进元 教授在评议中指出，基于中国国情的特殊性，地方财政自主性的发展，依然是“任重而道远”。从汶川地震之后的赈灾情形来看，温家宝总理提出要“举全国之力进行灾后重建”，中央财政为此安排了数百亿的资金；这说明，在中国特殊的国情之下，保障中央政府的财政汲取能力，实施适度的财政集权依然是必要的。 陈少英 教授对此评论到，地方财政的民主化问题，是中外学者普遍关注的热门话题，也是各国政府体制改革的关键议题。然而，从体制层面上看，作为地方制度重要组成部分的地方财政及其民主化问题，首先是地方制度的民主化问题，而地方制度的民主化又仰赖于一国纵向的权力结构体制的民主化。涉及中央地方关系的法律的制定与修改应予地方表示意见的机会。

四、公共财政与人权保障

第四节讨论由广东商学院法学院 邓世豹 教授主持。

宋政佳 博士对纳税者基本权的建构问题作了深入分析，强调纳税者权利保障与纳税者基本权之保障不尽相同，前者强调保障纳税者宪法、法律上之权利，后者是从宪法上基本权建构作出发。张纳税者权利保护，着眼于纳税所造成纳税者各种权利侵害之防止，则纳税者基本权于法制度上如何建构其规范基础，寻求其规范价值与功能。以纳税义务作为人民权利无穷之枷锁，忽略了限制与剥夺之界线。以各国宪法规范或纳税者保护宪章之制订分析探讨，探讨了纳税者基本权建构的可能性。中国人民大学法学院博士生冯家亮对于我国宪法文本中的纳税义务条款作了深入的规范分析，宪法中的税是是一个综合性的概念，宪法中的纳税义务是普通法律中税的设定的根据。国家对公民征税的本质是对公民财产权的限制，判断这种限制的合宪性的关键因素是公共利益。公共利益既决定于宪法价值的认定，也需要通过民主立法予以法律化、具体化。因此，要通过提高立法层级、扩大立法参与及完善法规的备案审查，确保涉税法律的合宪性。

台湾大学法学院博士生蓝元骏对中国古代的《盐铁论》与奥地利著名经济学家熊彼特的《租税国危机》作了比较分析，以此反思课税的宪法界限。透过盐铁论的引介，能够使我们跳脱西方框架下界限论所带来外观式的思考，而直接探触纳税义务本身。盐铁论中所载对话内容论证了纳税义务正当性，由于中国传统上道德与法律二者概念上无法明确区分，出现了论证上之困难。蓝元骏指出，当国家课税之正当性和人民私有财产制之正当性二者两相冲突时，课税权之宪法界限，提供了一个限制国家课税权力极为有力的理由。 罗承宗 博士以“交通部诉中广板桥占地案”为例，从实质法治国的视角对国民党的党产问题作了深入分析。

林腾鹞 教授对比台湾地区保障受益人权的公共财政法制，对报告人的发言作了精彩点评。以免税、减税、缓课、停课、优惠税率等手段来保障人民之生存、经济、社会、文化、健康等受益权；以编列财政经费、提供贷款、公有土地、设施劳务、信息基础设施（如联外道路），塑造受益空间、环境及给予政府采购优惠等手段来保障人民之生存、经济、社会、文化、健康、休闲等种种之受益人权；无不说明公共财政的正当性在于人权保障。 张富强 教授指出，借鉴域外法制的经验教训，为中国未来宪政体制之发展完善提供理论支持，这就是理论研究的价值。

五、结语

以宪政为背景反思与重构公共财政制度，是财税法学者和宪法学者共同面对的时代课题。与会学者经过全天的热烈讨论，强烈感受到宪法学和财税法学的学科交流和碰撞结出累累硕果的兴奋。 林腾鹞 教授和 周刚志 博士分别作总结发言。 林腾鹞 教授指出，法学如同其它学科，总有一些基本而永恒的关键性问题，值得作持续性探讨，宪法学与财税法学就公共财政与宪政建设首次进行学科对话，对实践和理论都具有开创意义。 周刚志 博士则引用与会学者的感受，指出：“中国法学会宪法学研究会会长 韩大元 教授和中国财税法教育研究会会长 刘剑文 教授的参与，使得本次会议成为名符其实的宪法学与财税法学两大学科的高峰对话；而 蔡茂寅 教授、 林腾鹞 教授、 廖钦福 博士等台湾学者的参与，则使得本次会议成为海峡两岸学者在财政宪法研究领域之对话与交流的高层学术平台。”

 

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/6/29