1999年中国法学会宪法学研究会学术研讨会综述
一、 九九年宪法修正案的意义
1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，此次修宪是对1982年现行宪法的第三次修正。与会者一致认为，此次修宪意义重大。正如田纪云副委员长所讲的那样：这次修宪总的指导思想是，根据党的十五大精神和实践发展，只对需要修改并已成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改。虽然只有六条，但意义十分重大。一是确立了邓小平理论在国家生活中的指导思想地位。二是确立了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，肯定了个体、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。 三是把依法治国建设社会主义法治国家载入了宪法。除以上三点外，这次修改宪法，将农村集体组织的经营体制肯定下来，这对农村、农业与农民的稳定有重大意义。将国家镇压"反革命的活动"改为国家镇压"危害国家安全的犯罪活动"等，也很重要。
与会者在充分肯定此次修宪所具有的重大的实践意义的基础上，还结合此次修宪的提出、程序、技术以及如何以科学的修宪理论为指导来修改宪法发表了许多有益的见解。
关于修改宪法动议的产生，一些与会者指出，现行宪法颁布以来，已经过了三次修改。目前修改宪法的动力主要来自于法律与政策的适应关系。1988年修宪、1993年修宪和1999年修宪分别集中了体现了党的十三大、十四大和十五大报告的基本精神。修宪的政策性特征较为明显。这种修宪的动力模式在实践中有可能会引起对宪法修改的一些不必要的误解，也就是说，修宪的动机可以从政策的变化中推导出来。为了避免将政策与法律之间关系予以简单化的释义现象的产生，必须在宪法学理论上研究宪法对政策的适应性。宪法在实施过程中应该具有一定的解释空间，只有当宪法的规定明显地落后于社会现实、阻碍社会进步时，才有必要修宪。一些与会者还指出，法律作为社会的上层建筑，其产生、存在和发展由社会的经济基础决定，但是，马克思主义法学观认为，法律对经济基础也具有反作用。建国以来，我国修改宪法的活动比较频繁，说明宪法作为社会上层建筑，对经济基础的反作用力量还体现得不充分。当前尤其是要注重研究"党在宪法和法律所规定的范围内活动"这一宪法原则在实践中的规范性。
关于修改宪法的程序，一些与会者认为，修宪程序是修改宪法活动的重要组成部分，程序不仅保障了修改宪法活动的合法性，也保障了修改宪法活动的科学性。修宪程序具有过滤作用，它将符合统治阶级根本利益的修宪动议纳入宪法修改的范围之内，而将不符合统治阶级利益要求的修宪要求合法地阻隔于宪法修改的范围之外，从而最大限度地保证修宪活动反映宪法制定者的意志和利益。有的与会者主张，修宪程序也具有两种功能，即形式功能和实质功能。形式功能就是宪法修正案必须有宪法修改主体占绝对多数的同意，而实质功能就是修宪程序给修改宪法的活动加以合法地限制。如果对修宪程序，仅仅关注其形式功能，而忽视起实质功能，结果可能会导致修宪比普通法律的修改更加容易。
关于修改宪法的技术，与会者一致认为，建国以来历次修改宪法的活动，对修改宪法的技术总的来说是重视不够的，尤其是对修改宪法技术的重要性认识不足。修宪技术不是可有可无的。首先，宪法修正案是通过语言逻辑形式表达出来的，而宪法条文和宪法规范的表述除了应当符合语言逻辑规律之外，还应当符合宪法原理，忽视宪法条文和宪法规范背后所蕴藏的宪法理论背景，宪法条文和宪法规范就无法在实践中得到有效地实施。所以，修宪是一项技术要求很高的法律活动。其次，宪法的规定要获得有效地实施，关键在于宪法条文和宪法规范能否简明扼要地为人们提供行为指引，尤其是宪法修正案，更加应当注意其与宪法正文之间的法律联系。那种一旦宪法被修改，就无法判定如何适用宪法修正案和处理宪法修正案与宪法正文、宪法修正案与宪法修正案之间法律联系的宪法修改活动不仅无法达到通过修改宪法来使宪法及时地适应社会现实变化的要求的目的，相反会加剧实施宪法活动的混乱。有的与会者指出，此次修改宪法，对修改宪法的技术研究不够，虽然修宪的内容意义重大，但一些修改宪法的技术手段的运用还需要加以斟酌。如此次修宪将宪法序言所规定的"我国正处于社会主义初级阶段"修改为"我国将长期处于社会主义初级阶段"。此处修改虽一字之差，即将"正"修改为"将"，但却反映了一个重要的宪法理论问题，也就是说，宪法能否包涵对未来的情势具有某种预测性质的判断和认识。大多数与会者赞同，宪法作为根本法在表述事实时应当立足于"已然"状态，而不应当追求"未然"状态。当然，这并不排斥宪法对未来目标的期待。再如，宪法修正案第16条将宪法第11条修改为两款，即第1款为"在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分"。第2款为"国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理"。很显然，经宪法修正案第16条修改后的宪法第11条第1款和第2款关于"非公有制经济"的规定在逻辑上存在缺陷。根据修改后的宪法第11条第1款，"非公有制经济"应当包括个体经济、私营经济以及其他形式的经济，并且受到宪法和法律的保护，具有同等的宪法和法律上的地位。但修改后的宪法第11条第2款却只对个体经济、私营经济加以保护，而忽略了第1款所规定的由"等"所表达的其他非公有制经济是否受到与个体经济、私营经济一样的法律保护。由于第2款缺少一个"等"字，使得宪法第16条修正案的宗旨变得有些模糊。这个问题不能不引起重视。关于目前宪法修正案表述形式的科学性问题，一些与会者提出了中肯的建议，认为虽然自1988年修改宪法以来，采取了宪法修正案的形式，但对宪法修正案与宪法正文的关系以及宪法修正案与宪法修正案之间的关系并没有加以认真地研究，以致目前即便在宪法学者之间就如何适用宪法修正案的问题也产生了激烈的争论，这个问题不能不引起有关领导和部门的注意。
关于如何以科学的修宪理论来指导修改宪法，与会者提出了许多中肯的建议。一些与会者认为，目前在修改宪法问题上存在着两个滞后现象，一是对修宪必要性的理论研究滞后于修宪动议的出台；二是宪法学界对修改宪法的研究滞后于社会其他各界。而最突出的问题是，目前的宪法理论研究还不具有指导修改宪法实践的作用，一方面表现为宪法专家不能直接进入修改宪法动议的操作过程，另一方面表现为宪法专家从宪法理论角度提出的修宪建议还不能直接影响修宪的内容。这反映了我国宪法学理论研究与修改宪法的实践活动尚未找到一个很好的结合点。修改宪法的实用性大于技术性。这是加强我国社会主义宪政建设所面临的重要课题。还有的与会者指出，修改宪法要具有科学性，关键是应当建立不同的宪法演进模式，其中宪法修改、宪法解释和宪法变迁是完善宪法科学性既有联系又具有不同功能的宪法演进模式，必须注意这些不同宪法演进模式之间的整体互动关系。
二、 宪法在依法治国中的地位与作用
宪法在依法治国中处于核心的地位，具有不可替代的重要作用。与会者一致认为，此次修宪尤其是了强化了宪法作为我国根本大法的法律权威。正如江泽民同志在征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士对修改宪法部分内容的意见座谈会上指出的那样：宪法是国家的根本大法，在国家生活中具有极其重要的作用。1982年制定的我国现行宪法，规定了我们国家的根本制度和根本任务，确定了四项基本原则和改革开放的基本方针，是新时期治国安邦的总章程。宪法具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法是法律体系的核心和基础，是依法治国的根本依据。我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，首先是依据宪法治理国家、建设国家。改革开放以来，我国经济建设和各项事业的发展，都离不开宪法的保证和推动。 我国社会主义民主法制建设取得的重大进展和成就，也无不闪耀着宪法精神的光辉。这些年来的实践表明，现行宪法，对于加强我国社会主义民主法制建设，维护国家的安定团结， 保障改革开放和现代化建设的顺利进行，起了十分重要的作用，是一部符合我国国情的好宪法。
一些与会者指出，宪法在依法治国中的地位和作用决定了依法治国的实质是"依宪治国"。当前，强调"依宪治国"意义十分重大。李鹏同志先后两次在人民大会堂主持召开修改宪法征求意见座谈会，分别听取法律界和经济界的专家、学者对修改宪法的意见。并指出，宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。依法治国，首先是依宪治国。通过这次对宪法部分内容的修改，不仅要使广大干部、群众进一步深刻领会和认真贯彻落实十五大精神，而且要在全社会更加牢固地树立起宪法的权威，切实做到以宪法为根本的活动准则，维护宪法的尊严，保证宪法的实施。有的与会者对"依宪治国"与"依法治国"的意义作了区分，认为"依法治国"所强调的是单向约束，即政府依照法律、法规约束公民；而"依宪治国"则强调双向约束，即既包括政府依照法律、法规约束公民，也包涵了人民依照宪法、法律约束政府。"依宪治国"反映了宪法的自启动性特征，完全摆脱了人治因素的影响。所以说，"依法治国"的关键是在于让人们养成良好的宪法意识，为宪政的运作提供必要的社会条件。从"依宪治国"所具有的上述特征来看，很显然，只有强调"依宪治国"，才是我们今天重申"依法治国"的意义所在。有的与会者还对"依宪治国"的操作规程和原则提出了自己的见解，认为"依宪治国"至少应当包括四个方面的实践：宪法至上、更新宪法观念、推动宪法变迁和加强宪法监督。有的与会者还提出，"依法治国"（法治）与"依宪治国"（宪治）是共通的，它们的核心内容就是强调法律是保证社会公正的最后屏障，其主要的内涵包括：民主立法、宪法和法律的充分实现、人权保护、依法行政、权力的监督和制约以及司法独立和完备的司法制度。不过，多数与会者不同意将"依法治国"简单地等同于法治的提法。
一些与会者认为，宪法在依法治国中的地位和作用是由宪法的本质决定的，宪法归根到底是统治阶级意志的集中体现，自人类历史出现第一部成文宪法和产生第一部不成文宪法以来古今中外的各种宪法概无例外。宪法不可能超越于宪法所赖以存在的社会经济条件来抽象地确立自己与社会现实的对应关系，宪法的产生、实施都受到社会上既存的利益机制的制约，因此，在修改宪法、解释宪法和适用宪法的过程中，必须关注社会经济利益关系对宪法价值的影响。强调宪法的科学性和规范性绝不能忽视宪法所具有的服务功能。也有的与会者不同意上述看法，认为宪法的价值具有普遍性的意义。有的与会者还对研究宪法本质的方法提出了自己的独特的看法，指出，在研究宪法的本质问题上，应当克服两种倾向，一种是否定宪法本质的存在，二是混淆宪法的本质与宪法的功能，正确的研究态度是应当将宪法放到一个国家法律体系的逻辑框架中来全面认识宪法的意义。还有的与会者指出，目前在宪法学上探讨宪法的意义的学术观点存在着研究方法上的巨大缺陷，就是研究者不自觉地给宪法预设各种主观性很强的意义。意义实际上属于"效果"的逻辑范畴，它会随着意义评价者的评价目的和评价方式的不同而有所差异。所以，在评价宪法在依法治国中的地位和作用时，不能将宪法的意义简单化。
关于如何进一步提高宪法的法律权威，大多数与会者认为，宪法要在法制建设的实践中真正地处于核心地位，首先还在于两个"用"字，即"有用"与"被使用"。所谓"有用"，就是宪法在现实的生活中要真正地成为人们的行为准则，各种"权大于法"、"以言代法"或者"以人立法"的现象如果不从制度上加以杜绝，宪法的根本法作用就无法得到发挥。当前，最重要的仍然是如何进一步正确地处理党政关系，理顺政策与法律之间的界限。另外，宪法要"有用"，宪法与国际法、国内部门法的关系也要在理论上弄清楚，在现阶段的法制实践中，由于宪法与国际法、国内部门法之间的具体的法律逻辑关系不清晰，也造成了宪法事实上地遭到搁浅。对宪法权威性的忽视首先不是来自于大众，而是来自于掌握一定的法律知识、但却不懂得如何发挥宪法作用的法律职业工作者。因为法律专家如果对宪法的作用作错误的注解，就无法让一个作用模糊的宪法在现实中有效地发挥作用。所谓"被使用"，也就是说，"法律的生命在于实践"。宪法到底在依法治国中具有何种地位和作用，不是靠主观可以推测出来的，而是通过实施宪法遇到问题来发现的。只要宪法被具体地适用到某个法律事实，就必然会产生宪法规范与法律事实之间的对应关系。围绕着解决宪法规范与法律事实之间的冲突与矛盾，宪法的作用自然而然地就产生了。所以，在贯彻"依法治国，建设社会主义法治国家"治国方略的过程中，要充分发挥宪法作为根本法的权威作用，关键就是看是否有效地实施宪法，并对实施宪法的活动进行有效地监督。
三、 如何进一步保证宪法实施
关于如何进一步保证宪法实施问题，一些与会者提出，要在这个问题上有所作为，关键一点，应当对我国目前宪法实施的状况、存在的问题、保障宪法实施的手段提出一些具有可操作性的建议。
就我国目前宪法实施的状况而言，有的与会者认为，目前我国的宪法处于搁置状态，宪法实施是一个新问题，没有经验教训可资参考，必须进行系统设计。大多数与会者不同意上述看法，认为我国宪法的规定在实践中绝大部分是得到实施的，尤其是基于宪法关于人民代表大会制度的规定，建立了我国自下而上的国家政权机关和国家权力体系。拒绝按照宪法的规定来设置我国国家政权制度的现象并不存在。在宪法实施中主要的问题是，目前的宪法实施只完成了组织国家政权的任务，而宪法在保障公民权利以及宪法在维护法制统一方面基本上没有发挥作用，既缺少理论上的论证，也缺少必要的实施经验。有的与会者指出，在研究宪法实施问题，应当区分宪法实施与保障宪法实施之间所具有的不同意义。宪法实施的意义主要是法治角度的，也就是说宪法实施主要解决"依法办事"；保障宪法实施着重强调宪法的权威性。从逻辑上来看，宪法如果得不到实施，当然也就谈不上什么权威性。因此，对于强化宪法的权威作用来说，宪法实施是一个基础性的必要条件。但相对于"依宪治国"的目标而言，仅仅强调宪法实施是远远不够的，关键还在于宪法实施的稳定性、科学性，也就是说，以宪法实施为核心的宪政建设。没有与宪政原则相适应的宪法实施环境和条件，纵然纸上的宪法在实践中得到了表面化的反映，而实施宪法的后果并不能实现宪政的目标。也就是说，在坚持"依宪治国"原则时，实质法治是最重要的。
对于宪法实施中存在的问题，一些与会者指出，目前主要的问题是：超越宪法的规定行使职权；规避宪法的规定行使职权；无宪法授权式的立法；不考虑宪法所规定的程序要求；随意解释宪法；不懂得用宪法保障公民权利；随意将宪法适用于民事和刑事案件；将宪法规范的性质等同于普通法律的性质等等。而最大的问题还在于缺少宪法实施的意识，尽管目前国家政权制度基本上是按照宪法的规定设计的，但是，国家政权机关在寻求宪法论证自身的合法性上并不自觉。不公开违反宪法的规定主要出于社会舆论的压力，而不是制度上的约束。
对于如何进一步加强宪法实施，与会者提出了诸多有益的建议。主要的意见集中在两个方面：一是要加强宪法学基础理论的研究，运用宪法原理来指导宪法实施的实践；二是建立违宪审查制度。多数与会者认为，宪法实施不同于普通法律的实施，它是一个国家社会生活的全面展开过程，因此，宪法实施的过程也就是各种社会价值的组合过程，宪法实施是归纳逻辑和演绎逻辑的统一，而普通法律的实施主要是采用演绎逻辑的思路。所以，相对于普通法律实施而言，宪法实施具有更高的技术要求，并不是简单的法律技术就可以操作的。宪法实施必须与宪法理论紧密地结合在一起，宪法实施的过程往往就是宪法理论的创造过程，而普通法律的实施则必须严格地限制在合宪的范围内进行，法律实施的自主性不如宪法实施明显。对于保障宪法实施，主动地监督虽然在逻辑上更有利于保障宪法实施的目的的实现，但在具体的操作实践中却往往缺少活力。因为真正的宪法存在于现实的生活中和现实的社会利益冲突之中，而不是宪法规定在字面上的逻辑组合。所以，由宪法争议所产生的对宪法实施的监督更符合宪法实施的初衷，也就是说，通过宪法实施来不断地调整由宪法所反映出来的阶级力量对比关系或者是社会不同利益力量对比关系的变化。有的与会者以民主党派对违宪审查机构的设计为例指出，在保障宪法实施的过程中，首先要解决的问题是我们现在在哪儿，然后是确定怎样走。在建立违宪审查制度问题上，试图一步到位的想法不太符合中国的国情，不能以成熟的法治社会的违宪审查理念来要求正处于从人治向法治过渡中的社会公民必须具备较高的宪政素质。我国目前正处于一个秩序重建的社会变革时期，在此阶段，宪法学者更应当担负起历史的重任，通过理性化的制度设计来将中华文明逐渐有序地融入到世界宪政文明的大潮之中。
文章来源：明德公法网 发布时间：2007/12/24