比较行政法研究中的“部门”视野

――为《日本食品安全法研究》作序

杨建顺※

 

贵 松 博士的新著《日本食品安全法研究》就要付梓了！

这是我所期盼的一本书。

我一直强调，中国行政法学需要在部门行政法上有所突破，年轻人要努力寻找属于自己的行政法部门领域。中国行政法学发展到今天已经具备了一定的水准，但要继续深入发展，还需要下大的气力，特别是要在部门行政法上有所拓展。贵 松 博士的这部新著便是其在这方面努力的尝试。该书并非泛泛介绍制度现状，而是在介绍日本食品安全法制的同时，也较多地关注了学术界的相关研究，注重从法的层面展开剖析，这有助于把握制度的得失，并推进理论研究向纵深发展。

在日本，虽然也曾发生过诸如森永砒霜奶中毒事件、水俣病公害事件、米糠油事件、雪印乳制食品公司低脂鲜奶中毒事件、疯牛病事件等食品安全问题，但是，更多的日本人、更多的时候，对其本国的食品是比较放心的。这里当然有诸多原因，而其中最为主要的原因在于人们基于长期的经验已经形成了对本国产食品品质的信赖，这种信赖的形成和长期存续，在很大程度上则依存于日本一系列法规范体系的支撑。换言之，日本人的这种放心或者说安心，得益于日本食品安全法制的发达。说其法制发达，不仅体现在其历史悠久，而且还体现在其体系健全。在一百多年的发展过程中，日本食品安全法制形成了以宪法为指导、以《食品安全基本法》为基础、以《食品卫生法》为主干的包括法律、政令、省令等法令在内的完整体系。日本在明治时期便形成了一法十令的食品规制体系，经过食品卫生法时期、食品安全基本法时期，逐步建构起全面系统而富有成效的食品安全法制体系――以国民健康至上、过程化的规制以及科学与民意并用为基本理念，以法治原则、各负其责原则、公开与参与原则以及预防原则等为基本原则，以合理配置相关部门的职能、协调统合有效规制为特色的食品安全管理机构，以危害分析与关键控制点（HACCP）的承认制度、农业生产工程管理手法或曰良好农业规范（GAP）的倡导制度以及各类安全标准的设定、认定、检查与责任追究制度为支撑的食品安全规制系统。贵 松 博士的新著在对食品、食品安全、食品安全规制和食品安全法等基本问题进行梳理的基础上，分设了日本食品安全法的历史演进、日本食品安全法的基本原理、日本食品安全法的管理机构和日本食品安全法的保障制度共五章，运用大量的一手资料，为读者展示了全面系统的日本食品安全法制体系，并且，一系列图、表的恰当使用，更有助于我们清晰地把握相关问题的要旨。

“民以食为天”。作为人类生存和发展的最基本的物质，食品本来应当是安全的，从农场到餐桌，生产、加工、储藏、运输、销售、烹饪和食用等，每一个环节都应当是安全的。提供安全的食品，是食品生产和经营者应当具有的最起码的“良心”；购买和食用安全的食品，是消费者最基本的选择标准。基于“市民社会”和“有限政府”的理念，食品安全问题似乎可以作为市场自律和消费者自主选择的问题来把握。然而，随着经济的不断发展，人们的生活水平不断提高，对食品的追求也不断翻新，这一方面促进了食品领域对高新技术的引进和普及利用，繁荣了食品市场，丰富了人们的饮食生活，另一方面也为影响食品安全的因素提供了潜在的可能――食品营养指标不够；食品中使用了非食品原料；食品中加入了有毒有害物质；超范围、超剂量使用食品添加剂；微生物导致食品腐败变质而继续出售；等等。食品生产和经营者追求最低成本而置其他要求于不顾等主观方面的原因，加之人类认识客观世界的水平存在局限性等客观方面的原因，使得食品安全问题的解决更需要食品安全行政规制。正如贵 松 博士在该书中所指出：“经验证明，在生产、销售、消费行为存在外部性不经济（如食品公害等）、交易双方存在信息不对称的时候，市场的作用会大打折扣，需要行政等外力的介入，才能获得实质的公平和效率。”法律规制、经营者自律和消费者觉醒被称为现代消费者权益保护的三大法宝。在现代国家，这三者分别发挥其作用并互为补充、不断完善，是解决食品安全问题的重要保障。不过，在经营者自律和消费者觉醒尚不充分的情况下，强调法律规制的作用便是责任政府理念的重要体现了。该书在通篇展示完善的日本食品安全法制体系的同时，还根据各领域的规律性，突出强调了整顿相关行政规制、充实各种对策措施等确保食品安全的政府责任，并设专章介绍了日本食品安全行政的救济，包括诉的利益、不行使食品规制权限的违法性判断以及食品安全行政不作为的国家赔偿。该部分对于我国在食品安全领域建构和完善体现责任政府理念的制度尤其具有重要的借鉴意义。

重视相关配套法制的建设和完善，是日本食品安全法制建设动态发展的结果，也是其法治发达的重要体现。2003年，日本在制定《食品安全基本法》时，对整个食品安全法制进行了全面整顿完善，对相关的法律进行了较多的修改，同时在机构上也作出较大的调整，使得食品安全法的体系更趋完善。该书对日本食品安全法制改革动态的把握很到位，将相关内容分别融于整体框架的相关部分，在保持逻辑严密性和结构系统完整性的同时，勾勒出面向食品安全的机构改革、标准完善以及保障制度的发展等动态画面。该书关于日本食品安全法的经验与课题部分的论述略显淡薄，但其归纳总结无疑是十分到位的――改革的民主性，消费者优先的理念，风险分析的引入，风险评估与风险管理的分离，管理部门之间的合作，管理的过程化，科学知识和审议会的运用，以及“食育”的重视。这些经验都是值得我们去认真研究和借鉴的。该书提出的“未竟课题”，也是我国食品安全领域应当参考研究的课题。

近年来，我在参加有关食品、药品问题的立法或者案件论证中，已深切地认识到借鉴发达国家尤其是日本对食品、药品等进行规制的制度经验和理论成果的必要性。去年1月下旬，我受中国人民大学法学院委托，主持完成了提交全国人大常委会法工委的《关于<中华人民共和国食品安全法（草案）>的修改建议》。在完成这项工作的过程中，更使我体会到日本该领域的法规范体系建构对我国具有极高的借鉴和参考价值。贵 松 博士也参加了这项工作，并提出了有益的对策建议。记得当 时贵松 博士已表现出对日本食品安全法的浓厚的研究兴趣，开始了相关资料的准备工作。我一直在期待着贵 松 博士早日完成相关问题的研究。转瞬间一载逝去，贵 松 博士的新著书稿摆在了我的书桌上。我为贵 松 博士的勤奋而感动，我为自己寻得一本好书而欣喜，虽尚不及“若狂”的地步，却也深切地体会到该书之对于我国比较行政法学研究的意义。比较行政法学研究的基本前提是存在两个以上的国家或者地区的相关可供比较的素材。该书为我们提供了日本食品安全法方面的制度经验和理论研究成果，还以附录的形式提供了主要的日本食品安全法规范的中译本，这些都是贵 松 博士辛勤耕耘的成果，也将是该领域中比较法研究的珍贵资料。我国在立法上完成了从“食品卫生”到“食品安全”的观念转换和制度基础的建构，特别是在食品安全问题频频发生的今天，如何保障食品安全的问题成为人们广泛关注的热点话题和难点问题。热点话题往往也是一个难点问题，而贵 松 博士出色地完成了对日本食品安全法的系统研究，新著就要付梓了！

该书以法学的路径对食品安全问题展开分析，以日本的食品安全立法为基础，结合国会的审议、法院的判例和现实的操作，梳理食品安全法制的发展脉络，把握食品安全法的基本原理，深入探讨了各种食品安全保障制度，全面展示了食品安全行政的基本制度及其运用中的问题，述论结合，资料翔实，注释规范，论证合理。贵 松 博士还以其一贯的风格，在研究行政法时也关注其中包含的宪法问题，对食品安全规制的宪法界限以及宪法在解释食品卫生法中的作用进行了相应探讨。该书所具有的重要意义是毋庸置疑的――不仅可以为我国《食品安全法》的施行和相关配置法制的完善提供诸多可资借鉴的制度经验，而且对于我国食品安全法制理论的研究也具有重要的助推意义，对于中日两国食品安全等领域的比较法研究也必将产生相应的助推作用。

基于上述对该书的期待和对其意义的理解，加之对贵 松 博士严谨的治学态度的欣赏，我在为自己寻得一本好书而高兴的同时，也希望更多的朋友了解这本书、喜欢这本书，并能够和我一起来分享这种寻得好书的欣喜。所以，我非常高兴能为该书作序，尽管我知道自己不是此任的最佳人选。

在我国，《食品安全法》刚刚制定，尚未付诸施行，一系列配套机制尚待建立和完善，相关理论研究尚未充分展开。为了让我国消费者在食品安全领域能够享受到更多的安心、放心，我期待贵 松 博士能够继续关注该领域，也期待有更多的年轻学者加入到该领域中来，借鉴国外的制度经验和理论成果，结合中国的现实展开深入的探讨，为我国食品安全法制体系的完善和理论研究的发展做出更大的贡献。

 

 

于中国人民大学明德法学楼研究室

2009年3月26日

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/5/27