专访 | 王满传 国家行政学院培训部副主任、教授

　　　　　  范剑平 国家信息中心首席经济师

　　财新《中国改革》记者 | 杜珂

　　今年5月，国务院公布了一批取消和下放的审批项目目录。现在，距离目录公布已经两月有余，社会反响如何？如何将这些取消的审批项目落到实处？如何避免出现“一放就乱、一乱就收”的情况？如何建立一个防止或者控制随意新增审批项目的机制？下一步还有哪些审批项目要取消和下放？ 就这些问题，财新《中国改革》记者采访了国家行政学院培训部副主任、教授王满传和国家信息中心首席经济师范剑平。

规范与取消

　　财新《中国改革》：今年5月，国务院取消和下放了133项审批项目。目前，已经公布的目录涉及到下放管理层级行政审批项目20项，取消评比达标表彰项目10项，取消行政事业性收费项目3项；取消或下放管理层级的机关内部事项和涉密事项13项。公布至今已经有两个来月了。从你们了解的情况看，社会反响如何？

　　王满传：在这么短的时间，取消和下放这么多项目，力度是很大的。现行审批制度的问题有两个方面。我到一些地方调研，很多企业家说，审批项目多是一个方面，另一方面的问题是程序不规范，标准不明确，批给谁不批给谁，什么时候能批，企业不知道。有些事项，企业也不知道该归哪个部门管，去找这个部门，这个部门说这个事情不属我们管，去找那个部门，那个部门说不归我们管。各级政府和不同部门之间审批权的划分很不规范，企业不知道该找哪级政府部门。为了获得批准，企业要使出浑身解数，动用各种关系，有时候甚至是跑错了部门，费钱又费时间。现在公布了取消的项目，企业能够投资的空间增大了，也知道哪些项目不用审批了，或者需要去找哪级政府了。李克强总理也强调过这个问题，就是不仅要减少行政审批，还要规范行政审批行为。

　　范剑平：这次已经公布的下放名目，有取消的，有下放的，也有从原来的审批调整为核准的。改革的方向很明确，就是要把越位的手退回来，把缺位的手补上去。

　　从与广东、福建等地企业家接触的情况看，一方面叫好，另外一个方面还有点不太相信。因为经过了过去多年的改革，他们担心取消几项，过两天又会变相回来了，反正批准权还在政府手里。“新官上任三把火”，这个火烧过一段，风头一过，改革也就会过去了。从这个层面来说，最重要的是形成一种权力制衡，不能政府自己批准自己审批，自己批准自己操纵。而且，在取消或者下放这些审批权力的时候，要看到过去的历史经验教训。行政审批改革，从中央下放到地方，再从地方上收到中央，再从中央下放到地方，已经折腾过很多很多次了。我有点担心，历史上出现过的“一放就乱、一乱就收”的情况又会重演。我的观点是，尽量多取消而不是往地方下放审批权力。

产能过剩

　　财新《中国改革》：产能过剩是行政审批的一个副产品吗？

　　范剑平：这一次可能还是针对制造业，关键是要解决产能过剩的问题。但是我认为，用目前这种取消或者下放审批权限的办法解决不了产能过剩的问题。

　　我们现在认识问题仍然带有很多的计划经济的痕迹，在很多项目投资上，政府去替企业作决策。从产能过剩不过剩这个角度去把投资关，这是不合适的。判定产品到底过剩不过剩，市场说了才算。一些产业从国内需求来看是过剩的，但是，如果有国际竞争力，能把产能释放到国际上，它可能就是不过剩的。如果地方政府不在里面搅和，完全由企业作主，企业自然会根据市场需求来判断。政府作为公共利益的代表，真正需要做的是类似于环保、劳动保护、安全、卫生这样的问题，哪怕不过剩，国内很急需，但如果不符合环保条件，损害公共利益，也不能够上马。

　　今天的产能过剩是旧体制在经济结构上的一个投影。过去有那么多的审批，还会批出一个这么严重的产能过剩出来，就在于地方政府竞争，很多投资表面上是企业决策，实际上背后都是地方政府的行为。要解决产能过剩的问题，必须从规范政府行为来解决。

　　王满传：如果由市场主体由企业来做投资决策，企业自担风险，也没有问题。关键问题是政府在投资，我们的宏观调控往往不是调企业，而是调地方政府。产能过剩，与我国的投资体制，与地方财政的制约不完善都有关系。原来通过审批来卡一道，效果并不好，有的地方不经过审批也照样上马。而且，有些事项由中央政府统一审批也有弊端，因为离得比较远，各地情况不一样，采用“一刀切”往往很难适应各地方的差别需求。当然，一放开，谁来制约地方政府的投资冲动？说实话，一些人很担心，审批权力取消下放后，一些地方岂不是会更加乱来，或者乱投资，过剩问题更严重？所以，地方政府的财政怎么制约是一个问题。财政体制不改革的话，将来还会出现一些问题。

　　从某种程度上讲，我国是一个循环责任机制，乡级政府对县级政府负责，县级对市级，市级对省级，省级对中央，似乎主要由中央政府对老百姓负责。靠中央政府来制约地方政府，靠上级政府来制约下级政府，这种制约是单向的，由于相关制度不完善，有时效果不理想。

　　由当地民众通过合法的参与来制约，是一个很好的渠道。但是，目前这种机制还不是很完善。因而还要依靠中央，通过干部考核、政绩考核来制约。为加强民众对当地政府的制约，就需要将公众对施政的满意度作为重要考核指标，此外，公众听证等一系列的制度也要完善。

　　范剑平：其实，中国只是传统制造业产能过剩比较明显，服务业并不过剩，还有大量的领域可以投资，关键就是打破垄断，放松管制，落实审批权限的下放和取消。

　　基础设施发展很快，但是停留于为生产和出口服务，而且主要集中在东部地区，中西部地区即使是为生产、出口服务的基础实施，与东部地区相比还有很大差距。至于为民生、为消费、为生活服务的基础设施，根本不过剩，甚至还有很大的历史欠账。从东部地区来看，城镇化成为热点，老百姓轿车进家庭，我们并没有做好基础设施的准备。

　　2008年金融危机一来，急急忙忙用住宅和汽车刺激消费，结果，2009年和2010年的汽车年销量增幅超过50%，年增幅超过40%，停车难、交通拥堵、空气质量的问题就都出来了。从汽车保有量来说，北京比东京等很多国际大都市差远了，可交通拥堵状况却甚于那些城市，问题就出在基础实施供给不足上。如果我们每一个地铁站下都配有四五层的停车场，车开到地铁站然后再坐轨道交通进城，私家车和公共交通形成一个有机的生态系统，很多交通流量完全可以不发生。而在我们这里，轨道交通就是孤零零的一个车站。再如住宅小区，各种公共设施、停车位的设计，都没有为汽车社会做好准备，地下空间被浪费掉，车被赶到外面的马路上，马路成了停车场。所以，从这个角度来讲，为生活服务的基础设施的发展空间还很大。

　　从长远看，卫生和服务基础设施的大力投入肯定是有必要的。下一步，如果能够将自来水质量大力提升，变成跟发达国家接轨的直饮水，这又是一个巨大的基础设施投资。这种为消费服务的投资所形成的能力，就是为刺激消费升级打下的良好基础，是消费和投资良性循环的一个很好的结合点。消费以升级为主要特征来扩大的时候，必须要有基础设施做支撑，因此有时为了扩大消费要先去扩大投资。

预防新机制

　　财新《中国改革》：李克强总理还说到，切实防止审批事项边减边增、明减暗增，制定一个预防随意新增审批的机制，禁止变相设置行政审批。那么，这个新机制如何建立？

　　王满传：行政审批现在是两大类，一类叫行政许可，一类是非许可类行政审批。行政许可针对的是政府之外的市场主体，如企业、市场、社会，政府许可企业干什么，许可公民干什么。非许可类的行政审批针对的是政府内部的，是上级政府对下级政府的许可，这个就不需要通过行政许可法了，不需要经过行政许可法规定的程序和审查机制。

　　目前，国务院各部门的1500多项行政审批事项中，约有600多项为非许可类行政审批事项。这些非许可类行政审批还可以进一步细分，有些针对企业的审批，应属于行政许可，当然可能是国有企业，但既然是市场主体，就要对所有企业一视同仁。这些项目被列为非许可类行政审批，就不受《行政许可法》的制约，就更加随意了。所以，应当设置一个机制，对这些非行政许可项目实施梳理审查。

　　对新设审批项目要建立一种程序和机制来评估和审查。一是按照行政许可法的规定来设置审批，但是，目前有些规定的内容模棱两可，并没有明确一套相应的机制来落实;二是要有一套人力和组织的保证。首先要在国务院层面成立一个专家队伍，由中编办的行政审批制度改革办公室来牵头推动，对新增审批项目要通过专家论证。这主要是针对边减边增的现象，以及搞数字游戏，将原来的项目合并归类，其实一项都没减，或者只是将原来一个大项里面的七八个小项减掉。

　　其实，就各部门审批事项的清理思路，我们曾经提过一个倒抽屉式的清理方法，就是把现有审批项目全倒出来，哪些审批项目是必需的，就保留。当然，这是一种清理思路，在实际操作中肯定不能这么做，否则，政府的管理就都乱了。但是，可以按照哪些东西必须要有的思路来清理。就是由各个部门来申报哪些审批事项是必需的，报完之后，组织专家评审。当然，实际的操作过程很复杂，因为部门工作的专业性以及信息的不透明，外部专家发挥的作用会有限。另外，不光要公开已决定下放和取消的目录，现有的审批事项目录也应该公开，除非设密的。再配以监督检查和评估机制的逐步健全，这些问题会逐步得到解决。新增的话，也要走这样一个程序。

　　范剑平：最好的预防机制，就是把立法权和执法权分离，形成制衡。如果人大和政府能形成更好的权力制衡，无疑将是中国政治制度很大的一个进步。

　　政府的职能定位就是执法机构，政府的审批权力尤其是很多收费权力，都应该由立法机关即人大来审核和批准。现在实行的部门立法是改革之初遗留下来的问题。政府自己立法，自己执法，政府的权力就无限大，这在政治制度设计上是不合理的，也产生了很多问题。以地方的不合理收费为例，国家发改委颁布了规范收费管理的有关规章制度，年年也都在查地方的不合理收费。但是，这么多年下来，效果并不是很好，原因就在于审批权力还在政府手里，被取消的项目明天就可以换一名目继续收费。因此，只是运动式的取消和下放审批权，而不是改变机制，形成立法机构和执法机构的制衡。我担心的是现在的这种下放和取消能走多远。

　　我认为，取消和下放的三分之一的这部分审批项目，甚至保留下来的三分之二的审批项目，应该全部交由人大做一次全面的梳理。否则，难保那些取消和下放的审批权力将来又会再改头换面重新出现。

　　希望十八届三中全会在做顶层设计时，能够把立法和执法相分离，把人大的作用发挥出来。改革之初，人大把部分立法权转移给政府是一个无奈之举，因为要从当时的百废待兴的混乱局面赶紧走出来。

　　30多年过去了，从顶层制度设计上来讲，应该做些安排了，包括人大委员会或者常委会应该由真正懂法律、懂经济的人来担任专职常委会委员，工作人员中的专职成员的力量也要加强。现在很危险的一个问题就是，部门立法导致的权力碎片化，权力部门化，再加上中央和地方的事权不清，各个城市也可以立法，才出现了中央政府和地方政府这么大的博弈。

放而不乱

　　财新《中国改革》：如何避免“一放就乱”的现象？

　　王满传：取消审批权就是把相关权力还给了社会和市场，下放审批权就是把权力下放给了地方政府。说实话，大方向大家都很赞成，应该放。但是，放的速度是什么样的，也有一些不同的看法。现阶段，民间、社会组织发育还不是很健全，政府放下去之后能不能接得起来，政府怎么去监管和规范都是问题。大家很担心会出现“一放就乱”的问题。比如一些资质审批，放到行业协会和商会，政府怎么监管它？他们的信誉度不如政府。

　　有人提到，公开透明能有效地规范乱来的行为。但是，公开透明不是一步到位的事情，很多信息公开了，怎么来核实，谁来核实？公开透明真正做到位，首先要加强政府的监督力量；其次是财务等相关的制度要建立起来。

　　国务院现在公布的取消和下放目录，具体的实施是在地方政府。对地方政府落实行政审批改革的督办，需要有一个监督检查机制，进行评估、检查。现在，国务院把取消和下放的事项全部公开了，实质上是启动了社会监督。

　　总之，将源头性的一次性管理变成一个过程性的监管，涉及的环节会很多，工作量会很大，难度会很大。这个方面可借鉴国外成熟的经验。包括建立一些制度，如企业信用制度，发挥舆论监督的力量。由事前审批转向事中事后监管，对政府的管理理念、管理方式、管理作风都是很大的挑战。

下一步取消的事项

　　财新《中国改革》：下一步可能会取消和下放哪些审批事项？

　　范剑平：就是打破垄断，降低服务领域的准入门槛。现在讲的这些审批事项，更多涉及正规企业，还有大量非正规的经济活动，政府如何提供更好的服务，是下一步审批制度改革必须要考虑的问题。

　　王满传：这一次主要还是针对投资审批权，发改委取消和下放的这类事项占的比例比较大，本来就不到50项的审批权，这方面取消和下放了共26项，过了半数。其他部门不是那么突出。

　　我们曾经梳理过各个部委的审批事项，个别部门的审批事项超过100项。但这次才取消了几项，进一步下放的空间还很大。这一次食品药品监督管理总局没有涉及下放和取消的项目。他们原有的审批项目比国家发改委多，但属于要加强管理的部门。财政部主要是涉及认证这种方式，大量的是非行政许可，有七八十项，下一步可能会下放一些。总体而言，各部委非行政许可类审批的下放空间还很大。下一步，首先是需要分类，将明显针对企业、社会的事项转到行政许可类，然后按照行政许可法的要求，该放的放，该取消的取消。

　　财新《中国改革》：这一次改革零星涉及社会放权，一是在评比项目上；一是在资质资格认定上。

　　王满传：对于资质资格的认定，将来肯定要更多的下放给行业协会，下放给社会组织。当然，如果没有一个有效的监管监督体制，行业协会难免也会发生管理不善、出现混乱的情况。

　　财新《中国改革》：就经济问题来说，放宽个人创业遇到的门槛，下一步会有所涉及吗？

　　王满传：现在，广东已经开始做了一些改革探索，比如，放松对个人的办公地点、注册资本的要求，实缴改为认缴。这些涉及为个人创业创造体制环境的改革，不是审批制度方面的，主要涉及工商登记制度改革。这次的改革方案里这方面也说了两条，一条是下放和取消投资审批事项、取消和下放企业生产经营审批事项；另外一条就是改革工商登记制度。此外，要鼓励社会和企业创业创新，还要多从维护公平竞争、打破垄断的角度深化改革。

文章来源：财新《中国改革》2013年第8期。 发布时间：2013/8/20