“电摩国标”缘何尴尬“出场”
12月16日，国家标准化管理委员会发出通知,暂缓实施引发激烈争议的“电摩国标”。然而,因“电摩国标”引发的路权之争并未因此画上句号,它仍将在较长的时间里困扰众多消费者和商家,也为政府部门提出了公共交通管理的新课题。此前，本网记者就新政缘何尴尬出场对中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会副会长、北京市法学会行政法学研究会副会长杨建顺进行了专访。
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主持人：日前，国家标准委发布《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》一文规范电动摩托车的标准，标准的核心是40公斤以上、时速20公里以上的电动车划入机动车范畴。按此标准，目前我国市场上大多数电动自行车将自动“升格”为机动车。此标准一出台就引起社会各界广泛争议。
主持人：请问杨教授，一种产品的生产标准，属于公共政策的范围，国家标准管理委员会出台电动摩托车标准应该经过哪些程序才是合法或者是正当的，比如是不是该有听证、公示、复议？
杨建顺：标准是某个领域或者产品的坐标，参照物，基准。标准更多的时候称为“规则”，是对相关领域或者产品的一种约束和制约，是需要普遍遵循的行为准则。既然是需要人们普遍遵循的行为准则，就需要强调标准本身的科学性和民主性。我一直强调“参与型行政”，强调在普遍性行为规范的制定阶段充分反应各阶层、各领域和各方面的利益诉求。“参与型行政”重视让各阶层、各领域和各方面乃至每一个人将其所要主张的具体规则和所要实现的目标讲清楚，在综合各方意见或者建议的基础上制定为人们所普遍遵循的规范。一旦形成了规范，就需要各方普遍遵循，而不能因为自己曾经持不同观点或者依然持不同的观点而不遵循既定的规范。当然，标准等规范在具体执行过程中需要不断地加以完善，这就需要建构相应的评价机制，根据实践中发现的问题和新情况、新问题，对既有的标准等规范不断加以完善。但是，在相关标准等规范正式修订、颁布施行前，人们依然要坚持、遵守既有的标准。只有这样，才能够形成良性的循环，使得各项标准、各项规则或者规范不断地优化，及充分体现民意，又具有切实可行性；即反映既得利益者的诉求，又有助于推进相关领域、行业或者产品的发展。
杨建顺：为了保障标准在实践中的这种行为规范作用，仅有广泛意义上的参与还远远不够，还需要特别强调专家论证的重要性。只有一般的参与和专家的参与相结合，才能够制定出既有民主性亦具科学性的标准等规范。专家的作用主要体现在科学论证，以科学为基础，以技术指标和技术规范为参照，以对客观现实的全面而准确的把握为背景，建构既具有可操作性又具有前瞻性和发展性的标准等规范。当然，这里需要强调的是，所谓的“专家”，一定要确保让真正在该领域、该方面具有专长的人作为“专家”参与其中，并且，在相关法规范的制定过程中，一般应吸收相关法律专家参与，以确保在充分发挥专家理性的同时，注意与国家既有法规范和相关制度的协调运作。
杨建顺：国家标准管理委员会制定颁布电动摩托车标准，“是经国家发改委、公安交管等部门同意，根据国家标准制修订程序，在全国汽车标委会摩托车分会广泛征求意见的基础上，相关科研单位和专家多年反复论证制定的”。在这层意义上，可以说其制定程序是合法的。并且，据报道，国家标准委曾在其官方网站对此标准进行过公示。虽然有人依然主张：“即使国家标准委事先在其网站上发出过消息，这种公示也属于无效告知，因为并不能保证让大多数人都知晓。”我对这样的观点不能苟同。我认为，这样的话，其在程序上也就具有了正当性。对于“网站发布属于无效告知”的论断，我是无法理解这种非理性的主张是以什么为论据的。
杨建顺：当然，其征求意见的具体情况似乎不很清楚，这在一定程度上会使得其程序正当性受到质疑。并且，仅在全国汽车标委会摩托车分会广泛征求意见，而没有在与该标准的制定具有密切利害关系的全国自行车标委会等领域征求意见，其程序的正当性受到人们的质疑，也是可以理解的。
杨建顺：既然该标准是“相关科研单位和专家多年反复论证制定的”，就应当公布相关的论证过程和相关数据支撑，充分履行说明理由的责任。当然，如果能够组织听证，设置公示期，允许持不同见解者充分发表意见或者建议，并建立和完善对相关意见或者建议的反馈机制，其程序正当性就会得到最大限度的保障。
杨建顺：需要强调的是，设置主张不同意见的机制，并不等于每一种意见或者建议都能够被采纳。只要经过了充分的专家论证，只要相关论证对不同的观点和价值追求予以必要而充分的考虑，那么，即使某些观点没有被反映于公共政策之中，也应当尊重并遵循经合法程序而制定的标准等规范。这是由现代国家之间接民主体制所决定的。只是需要进一步强调的是，相关部门应当对不予采纳的理由作出说明，对相关论证过程和数据支撑予以公布。
杨建顺：制定了标准等规范，是要人们普遍遵循和贯彻执行的。从标准等规范的可行性或者可接受性的角度看，事前将相关标准等规范予以公示，让人们广而知之，给人们以对相关标准等规范的可预期性，这是现代行政程序法治原理的内在要求。既要在制定标准等规范的过程中广开言路，又要在执行标准的过程中注意发现和汇集各方面的反映，及时地根据情势的变化对标准等规范进行必要的修订、协调，使其处于一种开放的状态和发展的状态。这些都是非常重要的。
主持人：为什么消费者、生产企业，甚至公共管理部门都不看好的政策会得以出台，并且实施在即？
杨建顺：标准等规范的制定需要设定一种或者多种规则，比如通过前述广泛的参与型行政理念的贯彻和专家论证机制的活用，以实现制定兼具民主性和科学性的标准等规范，就可以在很大程度上避免相关标准不具有可接受性因而难以很好地贯彻执行的尴尬局面。
杨建顺：如果消费者、生产企业甚至公共部门真的都不看好的某种标准依然会制定施行，那说明我们的公共决策制度或者机制出问题了。不过，所谓消费者、生产企业甚至公共部门都不看好，有些时候也难免是对民意的一种误读。公共政策决策者对民意误读的情况下，会推出各方面都不看好的政策；由于决策者没有充分履行其说明责任，在广而知之方面做的不够，也会招致各方面对其决策的不了解、不理解和不支持；由于各种主客观原因，某些方面对某项公共政策持不同意见，借助现代媒体的宣传，也可能被误解为全体人民的主张。
杨建顺：制定标准等规范，要在民主性和科学性上下功夫。当人们普遍对某项公共政策提出质疑时，制定标准等规范的相关部门就应当很好地履行说明责任，对相关规范进行全面、系统、客观而准确的阐述，以消除人们的误解、误读；如果证实其所制定的标准等规范存在瑕疵，则应适时修订，尽可能地予以完善；如果经过对相关不同意见或者建议继续深入分析和充分考虑，证实其所制定的标准是经得起考验的，是需要全力推行的，那么，也要在社会普遍转换观念和认识的基础上加以推进，应当设定相应的缓冲期，进一步展开相应的说明理由等工作，通过广泛而扎实的宣传，设置合理的缓冲期限，将推行该标准等规范所可能带来的负面效应降到最小。
主持人：新国标出台，意味着2010年1月1日起，众多车主必须经过考驾照、上牌、买保险等一系列冗长手续才能合法地骑电动车。而现在据记者掌握的情况各地对此还没有“动作”，如果1月1日仍旧骑着没有办理任何手续的“电动车”上路，这种行为是否违反法律法规。这似乎也给公共管理部门出了一道难题，对此交管部门对未办理相关手续就上路的电动车又该如何处理？
杨建顺：我认为，这里存在一种误解。
杨建顺：现在距将施行新国标的2010年1月1日，还剩下半个月，而各地对此还没有“动作”，“围绕这一标准的争论还在持续升温当中”，这说明施行该标准的缓冲期显然过短了，它将不利于新国标的切实推行。所以，呼吁国家标准化管理委员会暂缓实施电摩标准并对其进行修订的主张是有一定道理的。
杨建顺：但是，施行新国标，并不意味着所有车主必须经过考驾照、上牌、买保险等手续才能合法地骑电动车。对所谓“电动车变为摩托车后，电动车的拥有者――普通老百姓是最受伤害的”的判断，我不敢苟同。
杨建顺：“1999年发布实施的《电动自行车通用技术条件》国家标准，规定了电动自行车最高设计时速不超过20公里，整车质量（重量）不大于40公斤，一次充电后的续行里程不小于25公里，有骑行功能。《道路交通安全法》规定，电动自行车在非机动车道路内行使时，最高时速不得超过15公里。目前消费者购买使用的，符合标准规定的电动自行车属于非机动车，车主不存在需要考驾照、上机动车牌照等问题。”（《关于电动摩托车标准有关情况的说明》）可见，2010年1月1日以后仍旧骑着没有办理任何手续的“符合标准规定的电动自行车属于非机动车”上路，这种行为是不存在违法问题的。
杨建顺：不过，这里说的是“符合标准规定的电动自行车属于非机动车”。而那些不“符合标准规定的电动自行车属于非机动车”，的确给公共管理部门出了一道难题。这道难题是我国目前诸多领域如“小产权房”等领域普遍存在的两难抉择的困境之反映。小产权房是违法的，可是，大量“小产权房”遍地开花，应当依法予以惩处；可是，只要作出惩处，就会被人指责“普通老百姓是最受伤害的”。在电动车领域也是一样，不符合1999年标准的电动自行车是不应被生产也是不应上路的，而不符合该标准的电动自行车大量存在，而应当依法惩处者在此却转换成为“最受伤害的”。
杨建顺：新国标本来应当是针对生产者的，对目前按照1999年标准生产的电动自行车的使用者应当没有任何“伤害”。而对于不符合该标准的电动自行车，对其生产者应当依法予以惩处，而对于该类电动自行车的使用者，则不宜苛求其承担被惩处的不利后果。交管部门发现此类情形，应当进行指导，使其按照新的规定办理相关手续。作为该类电动自行车的使用者，应当承担自觉办理相关手续的义务；因不知情等原因而依然骑车上路的，在接受相关指导后，应当及时办理相关手续。
主持人：认真执行该标准，全国的电动车生产企业是否会成为无证生产的非法企业？
杨建顺：这里需要明确电动轻便摩托车与电动自行车的区别标准。根据《关于电动摩托车标准有关情况的说明》，我们有充分的理由认为，认真执行新标准，对于按照1999年标准从事生产的生产企业来说，并不会使其沦为无证生产的非法企业。“新批准发布的4项“电动摩托车标准”与“电动自行车标准”界限明确，各成体系，产品概念和技术要求清晰，便于分清种类和规范管理，既对生产企业发展给予了充分的空间，又使产品在安全、环保和节能等方面符合法律法规及标准的要求；既维护了企业和消费者的利益，又有利于我国电动车产业的健康发展。新标准的出台更加注重了保护人力自行车和行人的安全，也进一步规范和引导我国电动车行业的生产、销售和使用。”对于现实中生产不符合1999年标准的电动车的企业来说，则应在承担相应的法律后果的基础上，及时补正相关手续，及早走上依法生产之路。
主持人：新国标出台，受影响最大的是骑车人、生产企业，我们对于一个大多数人都不看好的新标准是否可以说“不”，并且通过什么途径来修改这个标准。
杨建顺：这个问题牵涉到公共政策的形成和执行等诸多问题。在现代法治国家，对于违法的、不合理的标准等规范，需要通过法定的制度或者机制，经法定程序予以纠正。在行政法上承认行政行为的公定力，意味着行政行为一经作出，只要没有被有权机关（行政机关或者法院）予以变更或者撤销，即使认为其违法，该行政行为也依然被推定为有效，无论是行政机关、行政相对人还是其他个人或者组织，都要受其拘束。一般说来，只有在该行政行为的违法程度重大且明显时，才可以适用行政行为无效理论，径直否定其效力。并且，在我国目前的制度下，这种说“不”的权利，需要有明确的法律规定予以支撑。
杨建顺：对于“大多数人都不看好的新标准”，要予以修订，需要建构相应的规范。无论在其施行前还是在其施行后，都可采取提出意见或者建议的方式，有关部门应当对相关意见或者建议予以充分考虑，在认真研究和全面衡量各方利益的基础上作出回应。不过，一旦该标准付诸施行，尽管依然可采取提出意见或者建议的方式，但该标准已发生拘束力，任何人都要受其拘束（约束），所以，对该标准的修订，只能期待依法启动新的修订程序。
主持人：您个人认为这个标准合理吗，应该怎么改您有什么好的建议？
杨建顺：关于这个标准是否合理的问题，我认为应当听取有关方面专家――我是指相关领域的技术专家――的意见。我是研究行政法的，并且，我一贯注重标准的确立和完善问题，强调标准在现代行政领域中的地位和作用，但是，我对相关技术标准的具体内容并不具备“专家”的判断能力。我只能从标准的制定、公布和解释适用等层面，运用行政法的知识及行政过程论的视角，对该标准的合法性和合理性进行相应的分析，提出对策建议。
主持人：您认为政府和相关部门怎样才能出台被大多数人拥护的新政，并且具有可操作性？
杨建顺：这个问题我在前面已经有所阐述。
杨建顺：标准既然是要求人们普遍遵循的行为规范，在其制定过程中就应当注重广泛的参与性，以增强其民主性和可接受性，同时也是对所制定标准进行宣传和普及的过程。在注重参与型行政的同时，需要特别强调专家论证的作用，强调各项配套机制的完善。该标准之所以引起热议，除了在广而知之方面的不足外，非常重要的原因之一是相关配套机制没有及时跟进。比如说，将电摩划归摩托车类进行管理，相关行车标识、标志等需要及时跟进；相关注册、牌照等机制需要跟进；相关监督管理的机制需要跟进；等等。
杨建顺：标准既然是要求人们普遍遵循的行为规范，在其制定过程中就应当全面征求相关利害关系者的意见，在充分听取各方意见的基础上，进行全面而深入的利益衡量，作出新的修订，并认真履行说明责任，注重让技术指标和技术规范说话，注重以专家论证作为支撑，注重对不同意见和建议的反馈，注重对受益者和受损者之间利益的协调，注重预设相当长的、足够人们完成遵循新标准从事生产、经营和生活的缓冲期，等等。
杨建顺：既然是国标，就应当强调对国内相关行业标准、企业标准的尊重，应当对各相关行业标准具有规范和指导作用，因而，在制定国标的过程中，特别值得强调的是对各相关行业标准的全面、客观和准确的把握。虽然，从长远来看，新国标反映了该行业发展的趋势，也是产业调整和规范化的需要，但是，在没有充分听取相关行业的意见，没有充分给足缓冲期的情况下，即使是好的新标准，也会在实施中遭遇诸多困难。
杨建顺：此外，任何新标准的推行，都会或多或少地损害部分利害关系者的利益，这是社会和产业发展所难以避免的。这个道理，需要在制定标准的过程中以及制定、颁布乃至施行新标准之后相当长时期内，由标准制定部门肩负起说明、宣传等责任。充分、及时且诚心地履行政府说明理由的责任，将是相关标准等规范获得民主性和科学性支撑的重要保障。
杨建顺：新标准的实施将淘汰一部分落后的生产企业，但淘汰企业不应是新标准施行的目的。施行新标准的目的，应当是推动相关行业的结构调整和优化组合，促进相关企业提高其竞争优势，以利于在未来有更好的发展。因此，在新标准制定的过程中，应当注意依法设置相应的补偿、补贴或者资助机制。
杨建顺：正如我国《标准化法》第1条所规定，该法的制定目的在于“为了发展社会主义商品经济，促进技术进步，改进产品质量，提高社会经济效益，维护国家和人民的利益，使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要”。所以，相关部门要制定并推行为广大人民群众所拥护的新标准乃至推行新政，使其具有充分的可接受性和实效性，必须始终坚持这种价值追求，认真研究新问题、新情况，不懈地追求行政决策的民主化和科学化，扎实地确立和不断地完善相关制度、机制、程序和标准等规范。
正义网直播2009-12-15 15:00:00http://live.jcrb.com/html/2009/381.htm
附：
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检察日报讯(记者关仕新)近日，国家标准委发布《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》，规定40公斤以上、时速20公里以上的电动车划入机动车范畴。该标准预计2010年1月1日实施。按此标准，目前我国市场上大多数电动自行车将自动“升格”为机动车。 12月10日，正义网发起一项关于“对电动摩托车新国标看法”的网络调查，截至12月16日，已有376人参与。从网友们对4个选项的多选投票结果看，接受调查的网友中，仅有51人次投票明确表示支持新国标，一位网友留言说:“既然定义为自行车，即便是电动的，也要控制在自行车的时速10到15公里每小时范围内。” 多达282人次的网友投票(约占接受调查的网友总人数的75%)认为，新国标会增加消费者负担，一位网友表示:“不能把上限设得太低，30至40公里每小时是符合消费习惯的。”“按照新标准，我就再也不能骑电动车上班了。”一位河北的网友留言说。 对新国标的前景，有125人次投票预测，新标准实施后，电动车与汽车争道将会增加交通事故;仅有54人次投票认为，新国标实施能够间接起到提高驾驶员守法意识和解决交通事故赔偿难的作用。 据悉，12月16日，国家标准委发文通知《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等4项国家标准中涉及电动轻便摩托车内容暂缓实施，《电动自行车通用技术标准》国家标准将加快修订。
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