解读议事协调机构
任进：解读议事协调机构
十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构”。
关于议事协调机构如何精简和规范的相关问题，
问：
任进：议事协调机构，可分为中央和地方的。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，而地方政府的议事协调机构，承担跨本级政府机构的重要业务工作的组织协调任务。
过去，“议事协调机构”的名称不尽规范，有的叫“非常设机构”，有的叫“临时机构”。如
问：我看到一种说法：“如果需要办理的事项在一定时期后将办理完结，则称为临时机构，若办理的事项是一项经常性的工作，将持续很长的时期，则称为议事协调机构。”
任进：这种说法现在看来是不准确的。议事协调机构既可以承担常设性任务，也可以承担临时性任务。当然，也可以从学理上把议事协调机构分为两类，一种是常设性的，一种是临时性的。但按照现在的规定看，规范的说法不能叫“临时性议事协调机构”或者“国务院临时机构”。为什么要把临时机构的名称改掉，就是为了避免有的机构临时成立，为了完成一个涉及多个部门的临时任务就成立，不利于机构的精简，临时任务很多，就会不断地成立，也不符合机构改革的要求。
问：如果遇到一些涉及多部门的新的或临时的事情或突发的事件，需要设立一个新的或临时机构来协调处理，那怎么办呢？
任进：按照规定，可以交由现有机构承担职能的或由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。也就是说，议事协调机构日常事务能够依托现有部门或机构的，或者由它们协调就可以解决问题的，要利用已经有的机构。
有的涉及多部门的突发性事件也可以利用现有的议事协调机构。比如汶川等地的大地震或这次的青海玉树地震，国务院设有抗震救灾指挥部，它就是一个议事协调机构。再比如最近的西南地区旱灾，由国家防汛抗旱总指挥部总体负责。
按《突发事件应对法》，根据实际需要，国务院设立国家突发事件应急指挥机构负责突发事件应对工作。国务院在其办公厅设置应急办作为突发事件应对的办事机构。地方政府也一样。必要时，国务院可以派工作组指导有关工作。
另外，完成涉及多部门的相关任务也不一定非要设立议事协调机构不可，可以通过建立协调机制而不是设置议事协调机构来完成相关任务。如根据人民银行“三定规定”，人民银行在国务院领导下，会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，重大问题提交国务院决定。
当然，如遇到涉及多部门的新的任务有的就要考虑设立新的议事协调机构，如根据《食品安全法》的规定设立的国家食品安全委员会等。
如果为处理一定时期内某项特定工作设立了议事协调机构，这项特定工作完成后，就会撤销。因此，有的议事协调机构可以处理临时性的任务。这样就没有必要叫“国务院非常设机构”或“国务院临时机构”了。
问：经过国务院机构改革后，国务院设置了哪些机构？议事协调机构有什么特点呢？
任进：
议事协调机构是一个独立的类别，有的具有法定或规定的行政管理职能，并具有行政主体资格，但它与其他国务院行政机构不太一样。议事协调机构承担跨国务院机构的组织协调工作，所以议事和协调是它的主要功能。议事协调机构把相关的成员单位如交通运输部、铁道部、卫生部等部门的负责人召集在一起开会议事或协调。一般是由国务院一名副总理级领导人员任负责人，层次比较高，也有的是由一名部长级领导任议事协调机构的负责人，成员包括有关部委的负责人。议事协调机构下设办公室，负责办理日常工作。有的议事协调机构原来设有一些实体性的办事机构，但是根据机构改革的要求，现在议事协调机构原则上不设实体性的办事机构了。
问：您说议事协调机构主要任务是议事和协调，那么，议事协调机构议定和协调事务以后如何办理？
任进：议事协调机构议定和协调事务以后，形成议会纪要，由一个办事机构办理，会前也有其他日常具体事务由办事机构处理。按照要求，议事协调机构日常事务能够依托现有部门工作机构的，一般不应设实体性办事机构，如国家减灾委，具体工作由民政部承担。
问：什么是实体性办事机构？它和一般的办事机构有区别吗？今后如何改革？
任进：如果机构是单独设立的，有独立的预算，有经核定的编制、配备了专职的工作人员，这就是实体性办事机构。如国务院扶贫开发办，就是国务院扶贫开发工作领导小组的实体性办事机构。
绝大多数议事协调机构不设实体性办事机构，而是由国务院某一部门的工作机构承担日常工作。通常是放在国务院某一个部门下面，与部内的司或局“两块牌子”。比如说国务院学位委员会是议事协调机构，它的办公室与教育部的学位管理与研究生教育司，是“两块牌子，一个机构”。
按照要求，要撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构及其办事机构，任务交由职能部门承担，如逐步撤销西部开发办、振兴东北办，具体工作由国家发改委承担，如在国家发改委内设西部开发司，组织拟订推进西部大开发的战略、规划和重大政策，协调有关重大问题并协调实施。
临时性工作任务基本完成的议事协调机构，应当予以撤销，如国务院三峡办，工作任务完成后要撤销。还要进一步规范议事协调机构的工作任务和程序，将工作重点放在议大事、抓协调上，不代替职能部门工作。
问：议事协调机构设立、合并或撤销的依据是什么？
任进：议事协调机构主要由国务院部门的“三定规定”（即国务院某一部门的主要职责、内设机构和人员编制规定）确定或规范。“三定规定”有六个部分，其中就规定了议事协调机构的一些内容。如根据国家发改委“三定规定”，原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、原国务院西部地区开发领导小组办公室的职责划入国家发改委。
也有的议事协调机构是根据法律、法规规定设立的，如根据《反垄断法》，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。反垄断委员会的三个执法机构是商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局，而办事机构是商务部。
问：那议事协调机构设立、合并或撤销的程序是什么？
任进：由中编办提出方案，报国务院决定。中央机构编制委员会是一个议事协调机构。中编委和中编办是两个不同的概念，中编委的负责人是温家宝总理，中编办负责人由一个正部级的领导担任。中编办是中编委的常设办事机构，在中编委领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作，既是党中央的机构，又是国务院的机构。
按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》，设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应明确规定其撤销的条件或撤销的期限。
问：对议事协调机构规范和精简的情况怎样？
任进：国务院议事协调机构的设置，在《国务院行政机构设置和编制管理条例》实施以后，比过去好很多；特别是2008年国务院机构改革中和中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出议事协调机构改革的一些思路，现在按照这个思路在进行调整，要比以前规范多了。
我觉得现在可能是地方政府议事协调机构的问题多一些。地方政府的机构，现在大致有办公厅（市以上）或办公室（县级）、组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构、议事协调机构。另外，还有各级地方政府直属事业单位。地方承担的事务很多，遇到一个涉及多部门的任务就成立一个议事协调机构，所以有的地方政府的议事协调机构比较乱。但是，中央、国务院发布《关于地方政府机构改革的意见》以后，地方政府机构也正在改革，议事协调机构应该比过去更规范，遇到一个涉及多部门的任务就成立一个议事协调机构的情况，在逐步地减少。但改革的进度不平衡，有的地方议事协调机构过多或不规范的问题还是很严重。
问：那过去的这种情况，您有没有了解一些情况，进行一些调研或者知道一些事例？
任进：地方政府的议事协调机构，一般是在县级（包括县，县以下没有，乡镇主要是几个综合办公室和“七站八所”）以上地方政府中设置，承担本级地方政府机构的重要工作的组织协调任务。对于议事协调机构的设置，《地方组织法》本身没有规定。《地方组织法》对地方政府机构只规定了两种：一个是工作部门，还有一个就是县级以上地方各级政府的派出机关。但是在地方政府的机构设置上存在很多议事协调机构，比如说爱卫会、绿化委员会、防汛抗旱指挥部，有的还设置了常设性的办事机构，这些机构有的是设在某些政府部门，没有独立的核定的预算，有的是独立设置，核定了编制、配备了专职工作人员。地方政府的议事协调机构一般是由政府的一个副职当负责人，如副省长、副市长、副县长、副区长，或者说一个厅局长、主任来当它的负责人，有关部门是成员单位。
我在调研中，听到比较多的是，有些领导对于议事协调机构已经很厌烦了，希望把过多的机构撤销。另外，有的议事协调机构开会时与政府专题工作会议、办公会议没有太多区别。实际上，政府专题工作会议、领导办公会议也是于法无据的，国务院早在2003年就不再实行了。
前些年，我去东北的一个城市，了解到那里仅仅市一级政府的议事协调机构就有70多家，而国务院那时才30多家。这还不算是最多的，但有一定的代表性，所以提出要清理和规范地方政府议事协调机构。
2007年4月国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，规定地方各级政府设立议事协调机构，应严格控制；可以交由现有机构承担职能的或由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。还要求，为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应明确规定其撤销的条件和期限；议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。
问：您提到的东北那个市，它大概设置多少个议事协调机构比较合适？
任进：按照2008年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》，地方政府的机构、部门有一个限额，这个不能突破。省、自治区的政府机构限额是40个左右，规模较小的省是30个左右；直辖市是45个左右。大城市机构限额是40个左右，中等城市是30个左右，小城市是22个左右，县这一级根据不同发展情况，14个到22个左右。限额由本级政府报上一级政府来确定。
但是，我理解它这里说的数额是不包括议事协调机构的，这些机构指的是实体性的机构。按照要求，地方政府各类议事协调机构，该撤销的要坚决撤销；确需设立的，要严格按规定程序审批。所以我认为，根据任务和实际需要，地方政府议事协调机构一般设置15到20个左右比较合适。东北的这个市，最起码要砍掉一半以上。这就是为了解决机构臃肿、权责交叉、多头执法等问题。
问：《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十一条规定的“可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构”，判定标准会不会不明确？
任进：这是一个行政法规。它是这么规定的，可以交由现有机构承担职能的（如可以交由农业局承担职能的），或由现有机构进行协调可以解决问题的（如发改委可以协调解决问题），就不要设立议事协调机构了。不按照这个规定办事，如违法设置议事协调机构，可能会被通报批评，情节严重的，负责人还会被处分。
另外，2008年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》，规定了清理和规范议事协调机构的要求，该撤销要坚决撤销，确需设立的要严格按照规定程序审批，也就是由各级地方编办提出后报本级政府决定。
我们现在说的议事协调机构是政府的议事协调机构，还有很多是各级党委的议事协调机构。我认为，不规范党委的议事协调机构只规范政府的也不行。所以，2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》出台以后，中编办应询专门有一个答复，说经请示中编委同意，这个条例不仅适用于行政机关，地方各级党的机关，人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派，有关群众团体机关的机构编制管理工作参照条例执行。因此，这个条例对各级党委的议事协调机构，也是适用的。
问：通过这些条例或规定，多大程度上能改变地方议事协调机构过多和不规范的状况？
任进：我觉得有这样的法规和文件，对于议事协调机构过多的问题有一定的遏制作用。但是，现在要看各级地方党委、政府贯彻国务院的这个行政法规和中共中央、国务院意见的力度。现有的议事协调机构，如果不符合上述行政法规和中央、国务院文件精神的，就要坚决撤销和清理；保留下来的要规范，确实需要保留的，原来没有按照规定程序审批的，要补办审批，而且如果议事协调机构还设实体性办事机构的，按照中央文件的要求，要撤销。
当然，坚持一件事情原则上由一个部门负责，并不意味一件事情只能由一个部门负责管理。实际上，有的地方事务涉及到多个部门，但可以明确主管部门和分管部门、单位，分清主次责任，建立协调配合机制。这也可以避免设置过多的议事协调机构。
问：那这个过程会不会有什么阻力？怎么根本解决这个问题？
任进：会有一些。有的地方会认为工作还没有完成，有必要留下来，就会保留下来。另外，议事协调机构，在有些地方，这么多年下来已经习惯了，而且有很多事情要办理，也确实能解决一些问题，就保留下来。但像有50多个议事协调机构的地方政府，它的领导人的工作任务非常繁重，光开会就搞得筋疲力尽，所以他会觉得很辛苦。
为什么地方政府的副职很多，主要是忙不过来，要多设几个副职。《地方组织法》没有规定副省长、副市长、副区长、副县长要设几个。所以，解决这个问题，要从编制立法上控制，虽然现在还不具备条件制定一个统一的编制法，但可以通过修改《地方组织法》来限定，特别是关于领导职数的要求。以后修改《地方组织法》时，要规定地方政府的副职不能超过多少人，起码像《宪法》那样用“若干人”限定一下。我理解的“若干人”是指10人以下，而不能像现在有的地方那样“官满为患，取之于民、养之以官”。
目前具体规范地方政府机构设置的是各级政府机构的“三定规定”或“三定方案”，但它们缺乏法律上的约束，违反“三定规定”，承担什么责任，这个问题不明确。但是现在也在强调“三定规定”的效力：第一，把“三定方案”改成“三定规定”，让它像个法规；第二，说“三定规定”是“和行政法规具有同等效力的政策法规性文件”，其实这个严格来说不是很准确，目的可能是想强调它的权威性；第三，制定一系列的法规或文件，强化了“三定规定”的执行力；第四，除了法律约束，还建立了财政预算方面的约束机制，就是说如果编办不批，你就是设了这些机构包括议事协调机构，没有财政拨款，没有人员经费，机构也运转不起来。所以，要遏制议事协调机构过多的情况，除了贯彻中共中央、国务院的文件和国务院的行政法规以外，还要加强对议事协调机构的监督管理，包括建立编制和财政预算方面的约束机制。就是说，一些地方想设议事协调机构，但没有编制，也没钱，就很难运作，至少实体性的办事机构搞不起来。
非实体性办事机构设这么多，或许会和现有的机构职能重复。所以，这些问题的根本解决，要放在地方机构改革的大的环境下来考虑，不能单独就议事协调机构来谈议事协调机构的问题，要在整个地方政府机构的职能转变、效能建设和机构调整的大环境下，来统筹解决议事协调机构过多和不规范的问题。
问：也就是说，根本解决议事协调机构过多的问题，还要从转变政府职能、提高行政效能入手？
任进：对。议事协调机构设这么多，有一个原因就是政府的职能比较多。要转变政府职能，实行政企分开，政事分开，把政府不该管的事情转移出去。另外，深化行政审批体制改革，特别是2004年《行政许可法》实施后，行政审批和许可减少了，市场配置资源的基础性作用得到更好发挥，有些地方政府的事务在不断较少，地方政府更多的是对本地区的经济社会事务的统筹协调、公共服务和社会管理负总责，并强化执行和执法的职能。强调地方政府统筹协调和公共服务，就要加强地方政府的总体责任，就要加强执行和执法，有时就不是由议事协调机构具体去议事、决定，而要由地方政府常务会议甚至全体会议审议、讨论和决定地方政府工作中的重大事务，这样议事协调机构也要逐步减少。所以，从长远的观点来看，议事协调机构过多问题的解决，要通过转变政府职能、规范地方政府会议制度来实现。
大多数西方国家，地方政府部门比较少。我在德国考察，看到一个市政府也就十几个部门，部门职能比较综合，另外，很多事情通过市场解决，不用政府来管。而我们的地方政府管了很多事，部门分工细密，机构庞杂，权责交叉。将来，随着政府职能转变、实行大部门体制，会逐步解决地方政府议事协调机构设置过多的问题。
现在强调建立“决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，要提高行政效能，加强各级政府的执行力，我觉得应强化议事协调机构议事和协调的能力，不能说有的事情议而不决或是没完没了地协调。讨论的时候要充分发扬民主，但定下来的事情就要坚决执行，议事协调机构开会形成的会议纪要尽管不是规范性文件而是具有法定效力和规范体式的文书，也具有约束力和执行力，各成员单位要落实、执行。
另外，还要制定各级政府议事协调机构的工作规则，对议事协调机构的组成、机构设置、议事规则或程序、议定事项的执行等作明确规定。
问：中央和地方政府的议事协调机构是否存在沟通？国务院议事协调机构，会不会协调地方政府的议事协调机构进行一些工作？
任进：中央和地方政府的议事协调机构有沟通。但是，议事协调机构是本级政府的机构，主要是服从本级政府的领导。但是中央和地方政府的议事协调机构也有业务指导的关系。如国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，目前领导小组由国务院一名副总理兼任组长，成员包括国务院办公厅、国家计委、经贸委、财政部、人民银行、教育部、科技部、民委、民政部、劳动和社会保障部、商务部、国土资源部、交通部、水利部、农业部、卫生部、计生委、环保总局、统计局、林业局、农业银行、全国总工会、团中央、全国妇联、供销总社、中国残联等有关部门的负责人。领导小组下设办公室，负责办理日常工作。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。各级扶贫开发领导小组之间、各级扶贫开发领导小组办公室之间是领导关系，而上级扶贫开发领导小组办公室对下级扶贫开发领导小组是指导、协调关系。
问：《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定：“在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施”。这里的“特殊或者紧急情况”是什么情况？相关议事协调机构可以如何规定临时性的行政管理措施？
任进：这里的“特殊或者紧急的情况”主要是指非常态的突发事件。而突发事件主要包括四种：第一，社会安全事件，像乌鲁木齐暴力事件；第二是自然灾害，像玉树地震、汶川地震；第三是事故灾难，比如瓦斯爆炸、火车碰撞等；第四类是公共卫生方面的，如非典、甲流等。这些就是特殊或紧急的情况。
《突发事件应对法》里面规定了一般行政管理措施或强制措施。临时性的行政管理措施范围很广，比如说可以规定控制物价、封锁道路、关闭市场、征用交通工具或房屋，甚至不允许在某一个地方集聚或大规模流动，这些都属于临时性行政管理措施。有的行政管理措施，还涉及对财产的限制和对人身自由的限制。国务院议事协调机构规定临时性的行政管理措施，要经国务院同意。另外，地方政府的这个权限主要是由《突发事件应对法》规定的，是协调公安、交通等部门来进行的。议事协调机构更多的是合议性质和组织协调，而不是办事机关或执行机关。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/4/29