简仁山作

编者按：城市管理，是考验中国城市化的重要命题。从和谐城市管理之道的追问与探寻，到城市管理一线蹲点的调研与研究，再到城市管理样本观察的行走与思考，过去近一个月的时间里，南方日报城治系列策划持续聚焦城市管理问题，引起了不少政府官员、专家学者和市民网友的共鸣和思考。

我们究竟需要一条什么样的城市管理道路？从今日起，南方日报推出城市管理大家谈系列报道，汇聚多方面意见，共同探讨城市管理的未来出路，共寻城治良策。我们期望，这组访谈不仅仅带来观点的碰撞，更激发每一个人对城市管理的智慧和共识。敬请垂注。

《南京市城市治理条例》主要起草人、中国人民大学法学院莫于川教授长期关注城市管理。在对莫于川教授的专访中，他从城市管理的目标、方式、理念和效果等多个维度阐述了城市治理是一个系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。

莫于川也谈到解决城市管理困境的方法。从南京市城市治理的经验上，他认为，要建立人民群众参与到城市管理中机制，把千斤重担分给大家来承担，形成“大城管”的局面。

●南方日报记者李春江 实习生王姝童

总策划：莫高义 张东明 王垂林

策划统筹：姜玉龙 郑佳欣 黄少宏

城市管理应该接地气

南方日报：日前，广州小贩因与城管发生争执，最终小贩把城管告上法庭。与此同时，据了解，几乎平均每个星期就有三名城管队员受伤。在城管执法频繁引发冲突的情况下，应该如何理顺城市管理者与商贩之间的基本关系？

莫于川：被处罚的、认为自己受到不公正对待的小贩，把城管机关告上法庭，本身不是坏事，实际上是一种好事。因为可以这样理解，这些被处罚的流动商贩，能够拿起法律武器，走法律渠道来解决矛盾，比用其他方式解决要好一些。

小贩与城管之间矛盾频发，说明两者之间的目标不协调。城市管理者确定的管理目标，是自己或者上级决定的，如果目标很高、不接地气，就会与执法机关所管理的对象，即商贩的生存和发展目标有非常大的差距。

上述矛盾如果不能很好地协调，很多问题就很难解决。特别是对于处在一线的城管部门执法人员，该怎么做？很困难。因为一旦两方目标差距太大，矛盾冲突，无论怎么做都可能做不好。

其实，主要矛盾还是在城市管理部门，要把目标设置好，不能太超前。曾经，黑龙江某个县就提出过这样的目标：推倒所有的平房。在我看来，这个目标非常不接地气，会让第一线的执法人员很痛苦。到最后就只能实行强拆，然后又进行问责，让执法机关的官员也丢掉了乌纱帽。这样一来，党和政府的形象，以及政府和老百姓的关系都受到了极大损害，造成了各方都不讨好的结果，这种案例太多了。

所以，如果一个城市要按照领导想象的标准来建，比如街道都是整齐的，这就是不切实际的。广告牌一样宽、一样高，或者车站是一样宽、一样长，面对城市复杂的社会生活，不能有这样的目标，这会让第一线的执法人员没法管。

目标一定要协调、调整，否则根本性矛盾就解决不了。当然，小商贩自己的目标也要修正。比如，农民工进城不想打工了，想改做小生意，去摆摊设点。与农村不同，在城市里要注意到交通秩序、行人方便、城市环境卫生等问题，不能一人挣了钱，让环境变得糟糕，让全社会为你买单。这样只顾追求自己的目标，而不管他人的权利，显然违反法律和社会公德，所以小贩也要对自己的目标进行调整，既要留出生存的空间，也要保持良好的秩序。

城市管理要以人为本，同时也要从实际出发，要去追求一些既不脱离实际，又接地气的目标。最根本还是政府机关调整目标，既要加强服务，也要帮助商贩实现他们的合理目标，把两者对立变成同向前行，这样矛盾就会少很多。

把小商贩看作衣食父母

南方日报：广州市城市管理综合执法局相关处室负责人指出，小贩管理仅是广州城管321项执法事项中的一项。执法对象众多，城管应该怎么管？执法权力集于一身，城管应该怎么管好自己？

莫于川：其实，倘若思考“对象多怎么管？自己怎么管？怎么管对象乃至怎么管自己？”这些问题，不如换个角度，想一想为什么只提管理，为什么一定要管住对象，而不是提倡为人民服务呢？城管部门需要转换思路，这样来考虑问题：对方既是我的管理对象，同时也是服务对象。要树立一个服务性、以人为本的理念。

在这个理念之上，城管部门的管理方式自然就会有所调整，因为你已经把小商贩看作自己的衣食父母，所以就会更严格地去要求自己，也觉得必须去管、去服务，不能不作为，要积极地执法，柔性地执法，负责任地执法。

这就说明了一个道理：城管部门对待他人的态度要变，而对待自己的态度也要变。必须要理解到“此一时、彼一时”。其实现在很多时候城管部门做的服务工作，如果放在以前，都可以评为劳动模范了。而现在，人民却不满意，行风评议的时候所得评价也非常靠后，这就是“此一时、彼一时”的问题，所以要管理，更要强调服务。

321个事项的问题必须要解决，城管管得太宽了。这是一个新成立的部门，还在成长中，没资源，经验也不足，加上别人对它的理解不够。在与其他部门各种关系协调得不是很好、法律体系也不够充足的情况下，城管执法涉及很多“借法执法”。同时，很多地方也没有专项立法，导致它在执法依据不是特别充分的情况下，要管这么多的事项是很矛盾的。所以，必须提出这样一点，即一个城市管理的事项，街头执法的事项应该分为几大类，比如经济、文化、交通等，交由不同的部门共同管理。可以通过设立几个综合性执法部门来解决。

推动公众参与城市治理

南方日报：您曾说过，管理好城市治理需要“大城管”格局。“大城管”应该怎么体现出“大”？

莫于川：有一个关键的问题在于，城市管理职能事项不是城管部门一家的事情，应该分为几个层次。

所谓“大城管”，第一个大，城市管理应该是多个政府部门的共同职责。城管部门是主要管理部门，而管理事项也与其他部门有关，比如规划部门、建设部门，如果这些部门不相互配合，不为城市的管理多做考虑，就会很麻烦。因为规划这个环节是首先进行的，然后是建设部门，最后才是管理部门。如果规划没有考虑好，后面的城市管理部门就是再辛苦也不行。如果其他部门根本不考虑城管部门的难处，就会让城管的执法变得艰难。

第二个大，不只是多个部门的问题，因为多个部门如果互不协调，那也是不行的。城管部门在市政府的排位很靠后，所以这个大，是要依靠一级政府的职能。政府一旦出面，很多问题都能得到好的解决。这样一来，其他部门，都是为政府履行职能服务的。

第三个大，指的是，仅仅依靠政府也是不行的，而是全民参与。城市管理也是政府机关以外的所有组织机构、公民的共同责任，所以政府和民间要共同承担这个责任，来推动城市的管理。这也叫作城市共同体意识，要形成政民合作，共同承担责任的局面。

今年3月1日，《南京市城市治理条例》实施，这一条例就采用了“大城管”的治理思维。同时还运用了法治思维，地方立法，这是目前全国第一个这样来操作的城市，也是唯一一个。对于人民群众如何参与到管理中来，该条例提出了十几种机制。有个形象的比喻，就是把一个城管部门“一个人挑的千斤重担”，变为多个部门共同来承担；而再上升一个层次，就变为了一级政府来挑起这个重担，其次则是所有的社会成员，上百万的市民来分担这个重担。话是这么说，具体还需要落实到各个组织机构去，让市民有权利也有义务参加到这个管理工作中，所以立法和制度的建设要为他们创造这个平台和机制。把千斤重担分给大家来承担，可以化解很多的矛盾。

群众最不满意执法效果

南方日报：城管也是一举一动都被公众观察的群体，有人指责他们执法方式简单粗暴，有人甚至建议取消城管？广州市城管委主任称“城管被妖魔化”。城管被妖魔化，有何内外因？目前，城管面临着怎样的执法困境？

莫于川：这是最复杂的问题。暴力现象，一个是暴力执法，一个是暴力抗法。暴力现象层出不穷，除了前面谈到的原因之外，还有就是城管的管理体制问题。虽说在城市建设初期提倡“人民的城市人民建”，但我国城市却长期处于“人民的城市无人管”的状态中。

城管被“妖魔化”，原因在于大家对执法的要求越来越高。在过去，分散执法的时候老百姓要求并不高，遇到不公正的对待希望获得补偿就行了。

现在老百姓最不满意的是执法效果、执法水平，无论城管做好做坏都不满意。因为群众认为，这是自己纳税养起来的一个执法机关，自己有理由、有权利提出更高的要求。同时，目前中央政府又提出建设建服务型政府，这一点让老百姓认为城管服务性不够，强制性太多。

另外一个问题是，城管部门“无上体”，城市管理是地方事务，但它在中央没有一个“婆婆”来管，中央、省一级没有部门专管这一事项，只有城市自己来管理。于是，就造成一旦发生事情，城管在中央就没有这个“婆婆”出面协调。

网络舆论可形成管理合力

南方日报：目前舆论的开放程度不断提高，特别是网络舆论平台众多，是否会对城管的执法造成更大压力？在您看来，城管一方，或者社会哪些力量可以有所作为来平衡两者的关系？

莫于川：现在是自媒体时代，对于城管执法一定会造成一些压力，但我觉得这不是最主要的。大多数的人民群众都还是希望社会往好的方面发展。每个人生活在一个城市，他关心这个城市发展，他难道想要把这个城市搞坏吗？所以，社会方方面面的力量都可以利用，可以协调，形成一种管理合力。

随着开放程度的提高，自媒体时代已经形成了，对网络舆论不要有太多的顾虑，而是要积极地证明分析它的利弊得失，长处短处，更好地来依靠这个力量。遇到非平衡的力量，把它作为可以依靠的积极的力量来看待。这样处理好以后，我们所遇到的网络上那些分散的力量，就能汇聚成一股推动力量。

我们应该怀抱一种开放的心态，培养现代法治观以及民主观。要知道，这些监督力量是宪法和法律赋予公民的权利，挡也挡不住。

文章来源：《南方日报》2013年10月15日A05版 发布时间：2013/10/18