“救灾条例”最终会以何种面貌出现
救灾条例征求意见火热进行 哪是亮点哪有不足备受瞩目 本报记者对话权威行政法专家
“救灾条例”最终会以何种面貌出现
对话人：中国人民大学法学院比较行政法研究所所长中国法学会行政法研究会副会长 杨建顺
本报记者 杜晓
对话动机：当突发事件、自然灾害、公共危机突然袭来时，措手不及还是从容应对，效果大不相同。自2003年SARS危机以来，我国应对紧急事件的能力，有了长足进步。但在救灾的管理体制、统一规范、准备机制和救灾款物的监督上，仍然有待加强。近日，国务院法制办公布了《中华人民共和国救灾条例(征求意见稿)》，在从4月9日起的1个月内，公开向社会各界征求意见。
这份征求意见稿有哪些亮点？有哪些不足？记者与我国行政法学界著名专家杨建顺的对话由此展开。
□对话
记者：据我所知，我国救灾方面不是没有法，像防震减灾法、突发事件应对法等等，在已经发生的灾难性事件中，都发挥了相当大的作用。在这种情况下，专门制定救灾条例的必要性有多大？
杨建顺：当然有必要了，出台救灾条例的积极意义非常大。尽管我国在救灾方面已经有了专门的法律法规，但是在整体的救灾法律体系架构中还是有所欠缺，从法律的完整性、系统性以及有效性角度来考量，的确需要一部专门的救灾法规。
集权式救灾体制建构得非常不错，但由民政部门承担减灾委的日常工作，很可能出现权责模糊问题
记者：征求意见稿特别受舆论关注。一种普遍的观点是，理顺救灾管理工作体制应当是这部条例的重中之重。征求意见稿是这样描述的：救灾工作实行行政首长负责制，并明确，在中央层面，由国家减灾委员会负责组织、协调全国的救灾工作；国务院民政部门负责全国救灾的指导、监督、管理工作，承担国家减灾委员会的具体工作。对此，您有何评价？
杨建顺：通常来说，在灾害发生的时候，无论是自然灾害还是突发事件，都需要有一个高度集中的权力源作为指挥中枢。如果权力源缺乏足够的权威，那么就无法应对救灾工作中瞬息万变的状况。即便已经建立一系列的应对机制，也会因为缺乏权力源的调度而失效。比如，有时会出现相关负责人因为“做不了主”需要“请示一下”，而延误了救灾的最佳时机。
征求意见稿为救灾工作设计了一种集权式的体制，反映了救灾工作本身所要求的规律性。我觉得这一救灾体制是针对救灾工作中存在的问题，比如权限不清，权责不明等提出的，建构得非常不错，使救灾工作的责任性和救灾体系的运转有了保障，符合救灾的特点和救灾工作自身的规律性。
但是，进一步分析便会发现，这恰恰也是征求意见稿需要完善的地方。比如，其中对行政首长负责制的规定过于笼统了，在后面的法律责任中也没有提及，这对此制度落到实处是不利的。没有相应的责任、程序机制和标准规范，就有可能导致首长负责制落于空泛。
记者：征求意见稿中特别提到，将由民政部门承担国家减灾委的日常工作，对此，舆论对于减灾委员会能否真正地发挥作用，能否调度和协调各个部门是存在疑问的。您是怎么看的？
杨建顺：如果按照征求意见稿中的规定，由民政部门来承担减灾委的日常工作，就有可能导致减灾救灾工作中一直存在的权责模糊问题出现。如果民政部门是负责具体工作的，那么权、责是归民政部门还是归减灾委呢？在后面的法律责任中同样没有规定。至少从立法层面来看，与权责一致原则不相符。
征求意见稿中对减灾委员会专门的职责、工作规范、章程准则等，都没有规定，甚至连基本的章程准则都没有。从工作流程来看，减灾委员会的组成成员部门也是一个未知数，这可能影响到减灾委员会应有的协调和统筹作用。
再则，从“救灾条例”这个名称来看，似乎叫“救灾委员会”更合乎逻辑，二者名称不一样，在相应的职能上也会有所区分。减灾和救灾工作有一定的关联性，由于缺乏具体规定，减灾委员会究竟如何运作也不明晰了。
记者：真有这么严重吗？
杨建顺：我看，这是一个非常大的需要完善的地方。一旦确立了减灾委员会的最高权威，那么减灾委就应该有一个实体的存在。这又有不同的架构方法，可以作为一个常设机构，也可以作为一个临时机构。鉴于临时机构虽然具有更强的针对性，但其在全面规划、应急预案合理化等防救结合方面，难以发挥应有的作用。所以，我认为减灾委更应该是一个常设机构，如果再遵循行政首长负责制，那么在中央和地方层面就能建立起具有高度权威的权力源，确保救灾工作联动机制的实行。如果是个临时机构，很可能发挥不了多大作用，倒不如将权力下放到民政部门。
加强对救灾款物的监管值得充分肯定，但法律责任规定得不够严格。两小时上报制度似乎与信息技术水平不太相符
记者：如果没记错的话，湖南冰冻灾害发生后，您曾说过，现有的救灾准备机制不健全，部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足，造成一些重大灾害发生后救灾工作不力。对于解决上述这些问题，征求意见稿中的相关规定，能在多大程度上发挥作用？
杨建顺：人类认识自然灾害需要一定的时间和实践积累。在以往救灾工作经验积累的基础上，救灾条例作了相关规定，比如储备库的建立等。这实际上是对以往实践中所反映问题的一个高度概括和回应。总的来看，征求意见稿对于以往暴露出的救灾准备机制方面的问题都有相关规定，这值得充分肯定。
这里存在的问题还是相关规定仍有些笼统。征求意见稿中未能详细规定，那么上述机制发挥作用还需要进一步的实施细则。从另一方面来看，有许多事项是条例不便于详细规定的，对于救灾准备工作创设一些授权到具体部门的规定，其效果或许更好些。
比如，在具体的物质采购上，只是规定了救灾准备时期和灾害过后重建恢复时期如何采购，对救灾过程中的物质储备则没有规定。再比如，关于信息共享的规定，只是说要“积极配合”，那么，如果不积极配合怎么办？这些问题都适宜通过授权规定加以解决。
记者：每次重大灾害发生后，国家都要拨款，企业和老百姓也会踊跃捐钱，这些钱加起来不是个小数目。人们一直关心，这些钱是不是用在刀刃上？会不会被滥用？征求意见稿中加强了对救灾款物的监督管理，还对不依法履行救灾工作职责、贪污挪用和骗取救灾款物、妨碍救灾工作等违法行为，规定了严格的法律责任。您觉得，目前的这些规定对于遏制可能发生的腐败行为，是不是够用了？
杨建顺：加强对救灾款物的监管是值得充分肯定的，但我不认为征求意见稿所设立的法律责任是严格的。在有关法律责任的规定中，笼统地提出了，行政机关及其工作人员违反本条例规定要受到的惩罚，但是“行政机关”和“工作人员”承担的责任应有所不同。
征求意见稿中提出的“玩忽职守、滥用职权、循私舞弊、挥霍浪费”等情况“依法给予处分”也显然太轻。
纵观征求意见稿，对于行政机关的法律责任的规定实在太少，而且还是高度概括、高度模糊。法律责任既不明确又不够严格。
记者：那您认为，法律责任如何规定要更合适些？
杨建顺：比较好的做法，应该是将法律责任分门别类，即根据前面规定的行政机关的职责，分别规定其应承担的法律责任。
比方说，救灾资金投入机制不到位怎么办？没有组织救灾预案演练怎么办？这都是很现实的问题，该承担什么样的责任，接受什么样的惩处都应予以明确规定。
我建议，征求意见稿中一些看上去不错的机制在执行时，最好能够有一个原则、程序、标准的规定，如果做不到，最起码也应有一个时限要求，这是确保相关制度或者机制得以切实贯彻施行的最基本的要求。
记者：我们都知道，突发事件发生后，国家管理机关获得的第一手资料越快越详实，就越有利于救援的展开。征求意见稿中将这一时间规定为“灾害发生后两小时内”。第一个“两小时内”是指，县民政部门向本级政府和上一级民政部门报告。第二个“两小时内”是指，对有严重损害的重大灾害，应当同时报告省级人民政府民政部门和国务院民政部门。国务院民政部门接到重、特大灾情报告后，也应当在两小时内向国务院报告。两小时的时限是否合适？
杨建顺：我总觉得，灾害发生后两小时内上报制度，似乎和现有的信息技术发展水平不太相符。
如果说向上级人民政府职能部门报告需要一定时间还可以理解的话，那么，向本级人民政府报告同样设定两个小时，时限未免长了些。这里最好分别规定层级处理机制的时限。
此外，为什么要局限于“严重损害的重大灾害”才报省级人民政府职能部门和国务院职能部门呢？一般的灾害为什么不报？在信息传播领域中仍然维持行政层级制度没有必要，应该在规定层级处理机制(以相应的责任作为保障)的同时，确立推进平台处理机制的义务，做到信息互联互通，全国一盘棋。
有关法律责任的规定没有很好地细化，又没有考虑特殊情况建立免责机制，因此变动应该是最大的
记者：您经常参加相关立法机关举行的立法研讨会，能不能预测一下，就您的了解，最终的救灾条例与征求意见稿相比，最有可能在哪些方面作出调整和改善。
杨建顺：这是一个很难预测的问题，因为立法过程中诸多因素交织发挥作用，存在很多不确定的情形。根据民主立法、科学立法的原则，经过广泛征求意见和分析论证，最终形成的救灾条例，必将在诸多方面得到更进一步完善。
我估计调整最大的将是关于法律责任的规定。前面很多条款都规定了政府的权力和职责，但是后面的法律责任规定得太简单了。此外，在责任明确的前提下，免责机制也要建立。比如，“未及时发布”、“迟报”、“未及时组织转移”等情形，都可能有不可抗力的因素在里面。灾害发生时会有很多预测不到的情况，因此需要有免责机制。
总的来看，一方面，有关法律责任的规定没有很好地细化，另一方面，又没有考虑特殊情况建立免责机制，因此，这些方面未来的变动应该是最大的。
在以后的修改中，最起码应当将行政机关的责任和工作人员的责任区分开来，将一般的责任和特殊的责任区分开来，将承担责任的情况和免除责任的情况区分开来。如果不宜在条例中展开，也应通过相应的授权办法由各部门具体制定责任细则。
记者：除以上外，其他可能的变动会是什么？
杨建顺：在监督检查制度方面，预计会进一步加强对钱和物的管理，完善相应的运作机制。此外，一些用词可能会进一步规范。比如，征求意见稿中有“农房”和“民房”两种说法，有待规范化处理。
法制日报2009年4月17日第八版