从开始研习行政法，马怀德至今已在这一领域耕耘了二十余年。他认为，法律实施难的根本原因在于缺少推行法治的动力。必须从实际出发，把法治引入政府官员的政绩考核体系，即法治GDP，使法治的推行由被动转为主动

法治周末特约撰稿人 赵鹏

　　北京北三环蓟门桥下、小月河畔，中国政法大学研究生院内有一座刻有“法治天下”四个大字的石碑。石碑反映了法大人的心声―――促法制之昌明，求天下之治平。

　　法治天下的宏伟抱负需要大量具体行动的支撑，而在当下中国，法治政府理论的完善与推广当然是其中极其关键的一个环节。中国政法大学副校长兼法治政府研究院院长马怀德教授正是这一领域的一位大家。

　　推动行政法多个领域研究

　　敏锐的问题意识和强烈的现实关怀是马怀德治学的特点，他的研究注重当下现象，挖掘其隐含趋势，并作出有前瞻性的回应

　　马怀德出生于青海西宁，青年时负笈北京，1988年北京大学法律系本科毕业后考上中国政法大学硕士研究生，专攻行政法学。

　　当时，依法行政观念的变革尚处于破冰阶段，强调个体权利与政府权力相互界分的行政法学是否有本土资源的支持，能否得到政治环境的认可，尚不得而知。马怀德毅然选择这一领域作为主要研究方向，这既源于经纶济世的情怀，也源于对国家政治昌明的信心。

　　1993年，马怀德完成了国家赔偿法领域的论文，成为全国第一位行政诉讼法学博士。当时，国家赔偿法草创未就，无论是框架体系，还是具体制度都迫切需要研究，马怀德的大量创见影响着立法。国家赔偿法颁布后，他又奔波宣讲、著书立言，为国家赔偿法的实行鼓与呼。

　　近20年来，马怀德致力于国家赔偿制度完善的热情始终不渝。这种情感，或熔铸于文章言说，或化身为代理案件的行动。

　　敏锐的问题意识和强烈的现实关怀是马怀德教授治学的特点，他的研究非常注意观察当下的现象，挖掘其隐含的趋势，并作出有前瞻性的回应。

　　早在1990年初，他就意识到，政府广泛运用事前许可的方式管理社会、经济生活与市场运行，与行政改革目标存在巨大的矛盾。为此，他对行政许可制度进行了原创性的研究，分析了行政许可设定权限不明、范围失控、程序混乱等现象，并提出制定统一的行政许可法，整饬行政许可活动的立法构想。统一的行政许可立法在国际上并无先例，缺乏普适性的经验以资借鉴，他提出这样的理论，正是对中国实践面临的特殊困惑，及结合我国行政法治发展所积累的独特经验进行深入思考的结果。

　　这样的思考也得到了历史的回应。为革除滥用行政许可导致的权力寻租空间大、管理成本高、市场分割普遍等弊病，我国于20世纪90年代中期启动行政审批体制改革的地方试点，21世纪初在全国推广，并在制度层面凝结为统一的行政许可法。这部框定行政许可权力行使规则、调适政府权力边界的重要法律，马怀德从提起动议，到参与起草，均做出了很大贡献。

　　凭借敏锐的学术洞察力，马怀德开拓、推动了行政法多个领域的研究。如今，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法等法律已经颁布，行政强制法等纳入立法议程，《国务院全面推进依法行政实施纲要》也已实施，法治政府的基业已经奠立。这固然是波澜壮阔的改革开放进程大势所趋和要求法治文明的人心所向，但也包括马怀德在内的行政法学术团体在知识上的贡献。

　　把法治引入政绩考核

　　马怀德认为，法律实施难的根本原因在于缺少推行法治的动力。必须从实际出发，以全新的政绩观为突破口

　　徒法不足以自行。中国法治建设长期面临的难题是法律实施不尽如人意，法律的承诺往往难以兑现，某些法律甚至成为不易施行的画饼。

　　因此，马怀德近年来非常关注法律的实施与保障，为促使法律文本落实提出了不少创见。

　　他认为，法律实施难的根本原因在于缺少推行法治的动力。当下，仅凭公众日益高涨的维权热情尚不足以形成足够的动力，必须从实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系(简称“法治GDP”)，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。

　　“法治GDP”的思路，契合了政治压力对工作开展作用巨大这一中国经验，一经提出即引起社会的热烈反响和一些地方政府的响应，北京市政府就委托马怀德协助制定了本市依法行政评价指标体系。

　　为推动法治建设，马怀德还积极宣传法治政府的理念。他曾于2005年12月20日为中央政治局第27次集体学习讲授行政管理体制改革和经济法律制度。他经常通过多种渠道宣传行政法治。

　　尽管公务缠身，马怀德仍然坚持笔耕不辍，经常在人民日报、法制日报、检察日报、人民法院报等报刊上发表文章，针砭时弊，释明法律疑义，议论改革方案。他还经常免费代理一些有重要意义的案件。其中，“田永诉北京科技大学”行政诉讼案作为经典案例载入了《中华人民共和国最高人民法院公报》，为高校管理法治化提供了范例。

　　应急管理专家组惟一的法学家

　　调查是艰苦的。马怀德怕热，气温稍高便汗流不止，可在汶川地震灾区调研期间，他在烈日下一站就是好几个小时，仔细地考察、询问

　　在研究法律规范、约束政府权力的原理之外，马怀德近年也非常关注如何发挥法律的引导、督促功能，推动政府良好的行政，纠正社会、经济生活中的弊病，构建和谐、安全、繁荣的社会秩序。

　　近年各类突发事件频繁发生，促使马怀德思考应急法制的问题，探寻既能规范紧急权力运行，又能保障、提高政府危机应对能力的路径。“非典”之后，他主持撰写了《应急反应的法学思考》一文，提出了构建国家应急法律体系的设想和思路；之后，又被国务院聘请为应急管理专家组成员，是成员中惟一的法学家，他还主持了国家社科基金重大项目“法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究”。

　　为客观评价政府管理水平，马怀德关注政府绩效评估问题，研究如何从制度层面完善政府绩效考核，提升政府的公共管理能力和服务水平。他还研究政府官员问责制度，探究用法治化的手段将政府官员置于健康的政治和民意压力之下，促使政府官员勤勉尽职。

　　在思考、研究这些问题的时候，他非常注意实际的调研，准确了解来自公众的思考、诉求和建议。在2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川地震后，他都亲赴灾区调研；在研究政府绩效评估制度时，他也组织课题组前往北京、山东、湖南、福建等地实际调查。

　　这样的调查是艰苦的。马怀德怕热，气温稍高便汗流不止，可在汶川地震灾区调研期间，他在烈日下一站就是好几个小时，仔细地考察、询问。

　　通过大量细致、艰苦的调查，马怀德的研究还原了行政管理的真实状况，准确归纳行政实践经验，展现政策的平衡作用，因此，他提出的对策建议能切中要害，有效地回答实践中的问题，从而为决策者所采纳。2009年，他带领课题组撰写了修改完善突发事件应对法的建议，呈报中央领导，获得了高度的重视。

　　尚在壮年已桃李天下

　　“老师”是马怀德最为珍重的称呼，他常说：“我就是一个法学教员。”自执教以来，听过他授课的人不下数十万，课堂从中南海到乡下田间，及庙堂之高，播江湖之远

　　马怀德33岁时即被聘为教授，35岁已是博导，多年来，直接指导硕士研究生60余名、博士研究生27名。他们中相当一部分已经成为享誉学界的青年才俊或实务部门的业务骨干。尚在壮年已桃李满天下，这是他最为骄傲的事情。

　　“君子怀德”，就像他出自论语的名字一样，马老师非常注重自身的修养，并以此来影响学生。马老师礼让同事，爱戴学生，谦谦君子之风是全校闻名的。

　　几名学生进入师门后第一次同他一起吃饭，他便说：“你们以后会遇到很多人，有些人能力出众，你们要学习；还有些人虽然平凡，但为人善良，你们也要学习。”言之切切，让人难忘。

　　马怀德担任着学校领导，工作十分繁忙。他既要投入大量精力管理学校事务，又要完成重要的教学科研任务，为此不得不牺牲大量休息时间。

　　他给学生发邮件，时间大多在深夜；一名学生居住的公寓离马怀德的办公场所很近，每天清晨他一起床就会看见老师马怀德已到办公室；只要有时间，马怀德一定会来他的研究室，处理事务，翻阅资料，撰写文章；午餐休息时间也只是要份盒饭，草草吃完，便又开始工作。

　　马怀德对学生提交的论文，从题目选定、篇章架构、观点斟酌、论证过程及至具体的文字表达，都会仔细的审阅，提出修改意见。他对学生要求严格。学生提交的作业，他的评价大多是“还可以，但还需要修改”；偶尔被认为“还不错”，已是十分难得。

　　要求虽严，但马怀德从不厉声责备学生，而是耐心地帮助其完善；即使学生出现错误，也不苛责。他总是温和地指正，细心勉励，谆谆善诱，学生既知道了自身的不足，又保留了进步的信心。

        原载于《法制周末》2010年2月25日第十七版

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/2/27