【摘要】《监督法》的大部分内容并非创新性规定，主要是把以往法律的内容加以集中规定并加以具体细化，但是仍然有专项工作报告、对司法解释的违法审查、监督公开等三个方面的创新。该法还具有明显的中国特色，同时又在制定程序、监督的主体与对象、违宪审查程序、未借鉴议会行政监察专员制度等方面存在缺憾。
【关键词】监督法；创新；缺憾;监督程序;监督主体

    《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）终于出台了，“二十年磨一剑”，《监督法》承载了太多的社会期望，然而，《监督法》的诞生是如此的平淡，它的“剑锋”已被磨去，并没有闪耀太多光芒。也许我们应当驱除情绪因素的影响，冷静地审视、客观地研究、理性地评价《监督法》：它到底有多少创新，又有多少缺憾。
    一、《监督法》的创新
    《监督法》的大部分内容并非创新性规定，主要是把《宪法》、《立法法》及几部组织法中关于人大常委会对“一府两院”的监督权加以集中规定并加以具体细化。它的最大价值正在于将宪法和法律的现有规定系统化、具体化、更具操作性。但是仔细分析，《监督法》在宪法和法律已有的基础上还是有所创新，包括制度创新和程序创新。现仅择其要者分述之。
创新之一：专项工作报告
    现行宪法和有关组织法只规定各级人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家或地方的预算和预算执行情况的报告；国务院或县级地方政府向全国或本级人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，向本级人大常委会负责并报告工作。这些规定中的报告工作一般限于总体性工作报告，并没有涉及专项工作报告。虽然宪法及组织法规定各级人大常委会监督本级政府、法院、检察院的工作，但是在监督形式中并未规定专项工作报告。《监督法》关于专项工作报告的规定是全新的规定。专项工作报告与部分地方人大常委会实践中的述职评议不同，述职评议是地方人大常委会选举的干部向选举他们的地方人大常委会述职，报告自己的工作及其他情况，接受人大常委会的评议。虽然某些述职报告可能涉及某些专项工作，但是述职评议主要是对人而不是不对事。《监督法》规定各级人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的六类重大问题，安排听取和审议专项工作报告，政府、法院、检察院也可以主动要求报告专项工作，同时规定了相关程序。与整体性工作报告不同，专项工作报告制度更具有针对性、主动性和实效性，如能认真实施，将大大增强人大常委会监督工作的力度，更加有利于保障公民的权利，更加有利于提高被监督机关工作的公正性、合法性和效率，也更加有利于解决群众与国家机关的纠纷，促进社会和谐。
    创新之二：对司法解释的违法审查
    我国现行法律解释的体制是由1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》确定的，其中规定：凡属于审判工作和检察工作中具体应用法律问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释。两院解释如由原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定。实践中确实出现两院对有关法律的解释发生分歧的情况，如关于挪用公款罪和黑社会组织罪的解释，也确实出现司法解释与法律规定本身相冲突的情况，并且招致实务界和学术界的批评。这次《监督法》的有关规定是对1981年决议的发展，提供了解决目前司法解释中出现的问题的有效途径。首先，《监督法》扩大了提出对司法解释审查要求、建议的主体，原1981年决议中主体仅限于“两院”，而现在扩大到“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”以及“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”，前者可以提出“要求”，后者可以提出“建议”。对于“要求”，由全国人大常委会有关专门委员会进行审查，而对于“建议”，则由工作机构研究之后，认为“必要时”，才交送有关专门委员会审查。其次，《监督法》规定了对司法解释进行违法审查的程序，值得注意的是对司法解释审查的程序不同于《立法法》中规定对行政法规、地方性法规、和单行条例的审查程序。对司法解释的审查实际操作仅由专门委员会进行，如果“两院”拒绝修改、废止专门委员会认为违法的司法解释，专门委员会“可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”也就是说全国人大常委会可以直接以自己的法律解释替代、取消司法解释。
    创新之三：监督公开
    公开可以促进公正，公开是公众参与的前提条件，公开才能满足公众的知情权，同时公开也能提高监督的效率。人大本来就是民意代表机关，人大常委会民意机关的常设机构，人大监督是间接的人民监督，如果人大监督不让民众了解，没有民众参与，就无法实现人大作为民意机关的宗旨。《监督法》顺应时势，明确规定了监督公开原则，并且在具体的监督程序中也有所体现。这是《监督法》的一大创新。该法第7条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督情权的情况，向社会公开。”第8条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，……向社会公布。”第14条规定：“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”《监督法》第20条、第27条等也都规定了公开的要求。监督公开完善了监督程序，不仅公可以让群众了解常委会的监督工作成效，而且使群众得以了解“一府两院”的执法、司法状况，这样可以使民意机关与民众的力量结合起来，必定增强监督的效力。同时，监督公开也给监督者带来压力和动力，刺激和提高监督者的积极性。监督公开还可以改变人们长期以来认为人大不过是“橡皮图章”的看法，提高人大机关在人们心中的地位，促进我国的民主建设。
    在监督程序方面还有很多细微却很重要的进步，如在撤职案中，被提出撤职的人员有权提出申辩意见，明确规定撤职案以无记名投票的方式表决等，满足了正当程序的要求，有利于促进程序公正和程序民主。
    二、《监督法》的缺憾
    如果说《监督法》是“带刺的玫瑰”，其花色并不鲜艳，其刺则不很锋利，也就是说《监督法》确实存在很多缺憾，尽管其缺憾在当今中国具有某种程度的必然性。
    缺憾之一：《监督法》本身的制定程序
    《监督法》从功能上说是监督法，从内容上说，是组织法。从地位上说，《监督法》则属于宪法性法律，因为它是对宪法所规定的有关内容的重述和延伸或者说具体化，无论是各级人大还是其常委会的权力本来就是宪法所规定的内容，但是由于宪法是根本法，只能做抽象的、原则的基本规定，因此才需要《监督法》予以细化。《监督法》至少属于基本法律，《宪法》第62条规定：全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”第67条规定：全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律。”《立法法》第7条也有类似规定。虽然“基本法律”和“其他法律”目前还没有特别明确的标准，但是《监督法》是规定各级人大常委会监督权及其行使程序的法，当然可以归于“国家机构”的“基本法律”。也就是说无论从《监督法》的性质还是根据《宪法》、《立法法》，《监督法》都应当由全国人民代表大会制定。从以往的惯例看，几部组织法全部由全国人大制定，只有《全国人民代表大会常务委员会议事规则》是由全国人大常委会自己制定的。从法理上说，任何国家机构的权力都来自人民，任何机构都不能自己给自己授权。在我国，人民行使其权力的机构是人民代表大会，也就是说人民（选民）通过选举人民代表将权力授予各级人民代表大会，人民授权的方式和证明是宪法，由于我国的制宪机构和立法机构是重合的，所以这个问题容易引起混淆、误识和忽视。人大常委会虽然是人大的常设机构，但是其权力来自宪法的授予，直观地说，来源于全国人大的授予，其实质来源于人民。总之，人大常委会尤其是全国人大常委会的权力只能来源于宪法或者由全国人民代表大会授予，《监督法》由全国人大常委会制定属于自己给自己授权（虽然该法所规定的各级人大常委会的权力在宪法、组织法中大部分已有规定，但是毕竟有新的授权和扩充授权），因此违反法理，违反宪政与法治的原则，难脱违宪的嫌疑。虽然按照中国的现实，即使由全国人大讨论后《监督法》也一样会通过，但是，但是从依法立法的角度上来说，由谁制定《监督法》却是一个非常严肃的问题。
    《监督法》之所以千呼万唤始出来，之所以存在诸多缺憾，与其制定程序息息相关，那就是没有走“群众路线”，缺乏公众参与。无论监督法的起草还是讨论都仅限于上层，限于国家机构之间的博弈，而掌握国家权力的机构最忌讳的就是被监督，总是希望权力越大越好，监督越少越好。与被监督者就“监督”讨价还价，毫无疑问会是异常的艰难。人大常委会的人民代表大会的常设机构，代表的是人民，《监督法》要更多地代表人民的意志，就应当让人民参与其中。如果《监督法》的制定过程有公众参与，借助于公众的力量，其诞生无疑会更早，其内容无疑会更好。
    缺憾之二：违宪审查程序没有进步
    人们对《监督法》之所以寄予厚望，热切期望其早日出台，在很大程度上在于期盼我国违宪审查制度的进步，可是《监督法》关于违宪审查并没有丝毫进步，仅在第28条作了这样的规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。”某些法学界人士之所以对《监督法》大失所望，原因也正在于此。建立违宪审查制度的建议，早在1982年宪法制定时就已经有学者提出，因各种原因而未能实现。其后学界对这一问题的进行了长期的讨论甚至争论不休。2000年《立法法》确立了被认为符合我国国情的违宪审查体制――由全国人大常委会进行违宪审查，自此，关于违宪审查的主体之争至少在立法上已经平息。但是，由于《立法法》缺乏关于专门的违宪审查机构和可操作性程序的规定，一出台就遭到批评，几年来的实践也证明该法所规定体制没有太大实效，关于违宪审查的建议几乎都石沉大海、杳无音信。因此人们才对《监督法》寄予厚望。而《监督法》却没有创立专门的宪法审查机构和更具操作性的程序。事实证明，没有违宪审查就没有宪政，因为对违宪行为缺乏权威的认定和制裁，宪法就只能是一张纸；如果没有有效的违宪审查，宪法就难以真正成为“活法”。而缺乏有效的违宪审查已经成为我国宪政与法治建设的瓶颈。因此，应当着力推进违宪审查制度的建设。
    缺憾之三：主体与对象
    关于《监督法》为何是“小监督法”，官方及学者都做了很多解释，其中确实存在很多现实的原因，如人民代表大会一年只开一次会，会期很短，人大代表属于兼职，缺乏时间、精力等等。但是，人大常委会的成员有限，全国人大常委会一百多人，省、自治区、直辖市35人至65人，最多不超过85人；设区的市、自治州13人至35人，最多不超过45人；县级常委会11人至23人，最多不超过29人（《地方组织法》第41条）。一方面，人数太少缺乏代表性，不足以代表人民进行监督；另一方面，人数太少同样没有足够的精力实施监督。在县级人大常委会，甚至出现一个人组成一个委员会的局面，而人大常委会除了监督之外，还有其他任务，所以现实中监督工作必然存在困难。人大常委会的成员很大部分来自从第一线退下来的官员，年龄偏大，与被监督单位有千丝万缕的联系，精力也不够，这些必然影响监督的实效。人民代表大会虽然会期很短，但是人大代表的工作并不限于开人代会期间。普通人大代表更接近群众，更了解群众的心声；监督的形式可以多种多样，并且事实上地方很多人大代表、政协委员被聘为监督员，已经在进行监督的实践。因此，《监督法》之成为“小监督法”并非必然的选择，也非最优的选择。另外一个问题是，谁来监督监督者？根据宪法和有关组织法，各级人大常委会是人大的常设机关，各级人大可以改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定，也就是说，各级人大对其常委会有监督权，任何权力都应当受监督，人大常委会的权力也一样。《监督法》对人大的监督权包括对其常委会的监督权不做规定，使各级人大的监督权难以落到实处。
    《监督法》的监督对象也存在缺漏。现行宪法第67条规定全国人大常委会的监督对象包括中央军事委员会，而《监督法》第5条规定各级人大常委会的监督对象却没有中央军事委员会，虽然依照宪法，地方人大常委会没有监督军委的权力，但是“各级人大常委会”包括全国人大常委会在内。这样的规定，且不说是否与《宪法》规定相冲突，至少也有使《宪法》的有关规定落空的危险，因为《监督法》的立法目的本来就是落实《宪法》规定的监督权。即使是中央军委的工作具有特殊性，保密的程度高，对中央军委的监督不同于对“一府两院”的监督，但是任何权力都必须被监督，《宪法》规定中央军事委员会受全国人大常委会监督的原因正在于此。《监督法》还有一处明显的缺漏，就是撤职的对象不包括中央机关领导人。该法第44条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。”如果按照逻辑继续推论，全国人大常委会可以决定撤销国家级行政领导人的副职、国务院组成人员、“两高”相关领导人及审委会委员、检委会委员、审判员、检察员的职务，但是，《监督法》并没有作出这样的规定。根据《宪法》第63条，全国人大有权罢免国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长、军事委员会主席及其他军委组成人员、最高法院院长、最高人民检察院检察长。而根据《宪法》第67条，全国人大常委会有权决定部长、主任、审计长、秘书长、军委主席以外其他军委成员、“两高”副院长、审委会委员、检委会委员、审判员、军事法院院长、副检察长、检察员、检委会委员和军事检察院检察长。也就是说国家副主席、国务院副总理、国务委员不是全国人大常委会任免的对象。因此，根据《宪法》的精神，全国人大常委会应当具有相应职务的撤销权。《监督法》对于中央机关有关人员的撤销权的缺漏，有违平等原则，这种有意的遗漏显然与法治和宪政的精神相悖。“王子犯法与庶民同罪”，古人尚能如此，今人不及古人乎？
    《监督法》的监督对象不包括党的机关，中国共产党是中国的执政党，宪法对党的地位有明确的规定，但是，宪法同样规定党必须在宪法和法律范围内活动，因此，党的权力也应当受监督。但是现实中很多党委一把手兼任人大常委会主任，这种做法一方面加强了党对人大的领导，另一方面也可以说为人大监督党提供了一个途径。执政党与宪法、法律以及监督的关系是我国法治建设的关键，这个问题解决不好，宪政与法治难以真正实现。
    缺憾之四：公开不够、参与不足
    如前所述，《监督法》明确监督公开原则，是其一大进步，但是，该法所规定的公开对象多限于监督结果，而少有监督过程的公开，仍然存在明显欠缺。除该法第8条规定“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划”“向社会公布”属于事前公开以外，大都是将监督之后的“报告”之类事后加以公布。程序公开是公众参与的前提，公开不够导致公众参与不足。例如《监督法》第42条规定：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”可能是出于调查的材料中可能含有保密的成分或者调查结果尚未确定而不宜公开的考虑，所以作出这样的规定。但是，这种规定致使整个调查过程都处于不公开状态之中。虽然在西方议会调查中，议会除非有执行职务的正当理由，不能揭露个人的私事，但是议会调查可以采取听证会、调查会和准司法程序。美国国会对于重大事件的调查一般采取听证会的形式，而听证会一般又采取公开的形式，并通过新闻媒体广泛地报道，以取得公众对调查的关注和支持。
    《监督法》第42条第1款规定：“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”这条规定来源于《宪法》第71条：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”两者之间似乎只有一词之差。但是，《监督法》规定的是各级人大常委会的权力，而《宪法》规定的是全国人大和其常委会的权力，所以实际上《监督法》扩大了地方各级人大常委会的权力。《宪法》的规定本来就存在忽视公民程序权利的缺陷，而《监督法》又扩大这种后果。在美国，国会两院均有权将拒绝作证的证人处以侮辱国会罪，科以罚金和拘禁，但拘禁的期限不得超过国会的会期。同时，国会也应尊重个人的宪法权利，不得强迫证人对其本身不利的事情作证言或提出证据，并且如果国会的调查超出其法定的范围，证人可拒绝作证。《宪法》和《监督法》虽然均适用“必要”一词限定国家机关、社会团体和公民有义务提供的材料的范围，但没有明确排除“对自身不利的材料”，并且没有将国家机关与其他主体包括公民区别对待，不利于实现“任何人不得被迫自证其罪”的原则，不利于保护公民的权利。
    缺憾之五：没有引进行政监察专员制度
    议会行政监察专员（ombudsman）制度起源于1809年的瑞典，1919年芬兰引进这一制度，上个世纪60年代以后传播到世界各地，特别是英语国家和地区，目前世界上约有60个国家设有与瑞典监察专员职能相似的职位。 议会监察专员通常由议会选举产生，一般由熟谙法律和行政管理的知名人士担任，每届任期4-5年，可连选连任。除非违法，不得随意罢免，可享有议员的豁免权。尽管每年要向议会报告工作，但职能独立，不受任何人的影响。监察专员除对行政机关的违法行为进行监督外，还对“不良行政”(maladministration，即不公平、不合理、不负责的行政行为)进行监督。公民可以将“冤情”直接向监察专员申诉或者通过议员转交，监察专员可以多种方式进行调查。监察专员通常没有直接处分行政机关或其工作人员的权力，但是可以提出变更行政行为、改进工作方式以及处分有关人员的建议，对这些建议行政机关一般都得执行，因为行政监察专员可以公诸舆论、向议会提交报告，在很多国家还可以发动纪律处分机构处分或者进行刑事追诉。特别是公开监察报告是监察专员的一个杀手锏，在奥地利和阿根廷监察专员还可以每周一次在电视台公开曝光，举行新闻发布会等，利用社会舆论的力量，对有关机构和官员形成压力。很多国家还有多层次的地方监察专员。国外的实践证明，议会行政监察专员制度是一项非常有效的监督制度，对促进依法行政、提高行政效能、促进行政公平、防治腐败都具有良好的作用。我国的根本制度是人民代表大会制度，建立人大监察专员制度在理论上不存在障碍。或许有人会担心，我国已经设有专门的监察机关，没有必要设置监察专员或者会造成职能交叉。其实这种担心完全没有必要，因为在很多设立议会行政监察专员的国家，行政系统同时设有监察机构系统，两者并行不悖。何况行政机关的监察具有内部性，根本不可能代替行政系统以外的监督或达到监察专员的工作效果。我国目前的监察机关接受双重领导，即上级监察机关和本级人民政府的领导，缺乏独立性，不可能对本级人民政府及其部门进行有效的监察。因此，在我国完全有必要和可能建立人大监察专员制度。可惜这次《监督法》没有吸纳学术界的建议，引进监察专员制度。但是，这并不妨碍在适当的时候制定专门的《人大行政监察专员法》，从而建立中国的监察专员制度。英国就是是通过1967年《议会行政监察专员法》(PCAA)创设了议会行政监察专员(PCA)，后来又通过其他法律设立了各种专业和地方监察专员。 瑞典的议会监察专员首先是通过宪法设立的，但同时又有《议会监察专员法》。
    《监督法》以及其实施的效果都与我国的政治体制密不可分，它的出台也会在一定程度上促进我国的政治体制改革。相信随着政治体制的进步，《监督法》的内容一定会得到完善。

参考文献:

  韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第319页。
  关保英主编：《行政法制史教程》，中国政法大学出版社2006年版，第605页。也有学者认为有55个国家建立了监察专员制度，参见张泽涛：《个案监督亟须澄清的三个误识》，载于《法商研究》2005年第2期，第100页。一说有近70个国家，参见孔祥仁：《行政监察专员制度――各国行政监察机构设置模式之三》，载于《中国监察》1999年第7期，第46页。
  孔祥仁：《行政监察专员制度――各国行政监察机构设置模式之三》，载于《中国监察》1999年第7期，第47页。
  Andrew Beale:Essential Constitutional Law(影印本),武汉大学出版社2004年版，第26页。
  [瑞典] Claes Eklundh著：《瑞典议会监察专员对法院的监督》，刘小楠译，载于《华东政法学院学报》2004年第1期，第88页。

作者单位：江南大学法政学院，江苏 无锡  214122

（原载《学习与探索》2008年第5期，发表时有删节和文字变动，这里发布的是原稿） 文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/10/8