[内容提要]：国家安全法治化实践过程，有别于普通部门法领域的法治建设与实践，普通部门法领域的法治基本原则不能全然套搬进于国家安全法治建设领域，用以直接指导“国家安全法治”实践过程。鉴于国家安全工作的高度特殊性和国家安全法治的法理特别性，我们认为用以指导国家安全法制建设全过程的国家安全法治基本原则应包括“国家安全高于一切”、“政治领导和政策指导”与“公开与保密相结合”三项法治基本原则。

  关键词：国家安全  国家安全法治  基本原则  国家利益

一、引言

自1993年《中华人民共和国国家安全法》颁布实施以来，我国国家安全领域的法制化建设被提上议事日程，但缘于国家安全法律立法体制的高度特殊性，也缘于国家安全法制实践的特殊复杂性以及国家安全法学理论研究的相对滞后性、新生性。迄今为止，国内法学界特别是“国家安全法学界”，有关国家安全法治基本原则进行专门理论研究的成果尚告阙如。这种现象，无可避免地增加了我国国家安全领域专门立法、职能执法和司法实践迈向科学化、深刻化之难度。缺少明确的法学专业理论基本原则的指导，相对盲目的部门法立法活动、执法活动以及司法过程，都难免出现诸多难以克服的矛盾和困局；又由于现今国家立法体系日益庞杂，法律与法律之间、不同位阶的法律规范之间的法律冲突在所难免；再加上各职能执法部门和不同层级、不同地方司法机关及其工作人员法治意识、法律文化水平的参差不齐。这样的结果就难免影响及国家安全法制实践之全局，导致难以一时建立起一个良好、积极、科学、合理的国家安全法制环境，为国家安全机关依法全面、充分、积极地履行宪法和法律赋予其的国家特殊专门职能，也因此无可避免地要影响及在进入全球化时代、高度激烈地国际竞争背景下，我国国家安全职能机关对我国“国家安全”和“国家利益”的有效维护和有效保障。为此，适时提出并开展对“国家安全法治基本原则”的专门法理探索和理论研究，就不仅是至为必要的，而且也是为现实所急切所需与至为重要的。

二、国家安全法治基本原则的定义与功用

在每一部门法领域都必然存在着相对明确而且肯定的用以指导部门法立法、执法、司法诸环节科学实践的法学领域内的法理基本原则，这种基本原则，构成了每一部门法体系有效实践的法理基准和法学原则基础。国家安全法体系作为现代法的一个特殊部门和法制体系中的一个特定子系统，必然一如刑事法、商事法等部门法一样，有其自身特殊的部门法治基本原则架构与法理基础，如果没有这一基本原则法理基础的科学构设，则国家安全法作为一个特殊的法律部门的立法、执法、司法诸环节的实践与实施就难免是盲目的、不成熟的，也因而可能是欠科学的和被动的。法律学家们都明白，现代成文法以及不成文法在实际操作层面上都是由相应性的各个部门法领域的“法律规则”（即法律规范）和相关的“法律原则”所有机构成并有效发生法的实在功用的和实然作用的。对此，美国当代著名法理学家沃德金在其《认真对待权利》一书中不无深刻地明确指出：“我们只有承认法律既包括法律规则，也包括法律原则，（在法理上），才能解释我们对于法律的特别尊重。”他所言及的此一“法律原则”，我们认为也正是我们所要特别强调和高度重视的诸部门法及部门法学领域的法律科学意义上的“法治基本原则”。切入本文主题，则自然应对之概括为“国家安全法治之基本原则”。我们作这样的引申和解读，应该说在法理上是能够成立的，也是合乎法理逻辑的，国家安全法治基本原则的确立与构设，不仅对于建构科学合理的我国《国家安全法学》理论体系具有无可替代的重要意义，而且前已叙及它对于《国家安全法》的积极有效实施和适用，对于国家安全法制建设全局和全过程具有无可取代的重要法理指导功用和价值理性层面的法理规范功用。那么什么是我们所谋求的“国家安全法治基本原则”呢？它应当由哪些基本性的部门法学特有原则所构成的呢？对此，有必要对关注此一部门法学领域的读者作一认真的理论检讨和详细交代。

1、国家安全法治基本原则的定义

国家安全法治基本原则，我们认为，它即是指用以指导国家安全法制建设和法制实践――包括国家安全立法、职能执法和专业司法诸环节的具有深刻法理范式和部门法理基本特性的专业法学基本原则，或专门适用与此一部门法领域的法治基本原则和法律科学基本价值原则。它应当是对“国家安全法”――此一现代高度特殊的“部门法”法学基本原理的深刻揭示，是对此种原理的科学表述与法学表达。人们不能离开某一部门法所调整的对象性社会关系域，而想当然地或随意地确立一部门法中的法治基本原则，正象“商事行为”和商品交易关系天然地要求并决定了在商事法中的“诚实信用”、“平等互利”、“等价有偿”等商业法治和商事法律基本原则一样，国家安全法治基本原则确立和产生，也应当是由“国家安全职能行为”与“国家安全实在关系”过程和进程所客观要求和确立的。将国家安全法治基本原则混同于普通行政法，刑事法或其他诸部门的法治基本原则，注定是短视的、盲目的和不科学的。众所周知，现代国家之“国家安全行为”和现今国家置身于全球化背景下的“国家安全关系”非常复杂而高度特殊，没有任何一种普通部门法的立法精神、执法过程和司法方式能比“国家安全”立法、执法、司法过程更为特殊且复杂，这并不是立法者或现代法学家们要人为的将此一部门法律划归“特别法”的范畴，而是因为当代复杂国际关系背景下国家之间剧烈的政治、经济利益竞争、科技竞争以及文化竞争特征和态势，客观上使作为一个全球化背景下的“主权国家”和国际法主体，为其本国生存、发展的安全和利益的需要，每个主权国家的政治行为、立法模式、执法方式和手段以及司法模式都不得不高度灵活、复杂而高度特殊化。这就是为什么《国家安全法》的立法内容、立法模式、执法方式以及司法模式（如证据适用与取证方式时）有别于其他一切普通部门法作用、地位和形式的深刻法理机缘之所在与所出。由此，国家安全法治的基本原则的构成亦合规律地决定了它不能混同或简单套用诸普通部门法领域现成的且行之有效的诸部门法治基本原则，而应当也必须是其自身领域专门适用的特别性法治基本原则和法理科学原则。

2.确立国家安全法治基本原则的科学依据

（1）国家安全法治基本原则应在整个国家安全法制体系具有法理上的系统涵盖性。凡属广义范畴的有关国家安全的法律、法规及其法律规范，都应受其法理上的统一指导和摄受与摄制，并以此作为国家安全法治的最高法理指导原则和准则。

（2）国家安全法治的基本原则具有符合国家安全工作规律和维护、保障国家主权利益的法学特征和法理特殊性。它应属《国家安全法》及其国家安全法治现实所独需与专有，不能为国家安全法以外之普通部门法所共有与通用。

（3）国家安全法治基本原则应具有法理上的科学性和稳定性。它应相对肯定而稳定，不能随意变更，对国家安全法治和法制建设具有全局的和永久的指导意义，以确保国家安全法治的统一尊严与国家安全长期战略利益实现之持久需要。

3、国家安全法治基本原则的实在作用

（1）国家安全法治基本原则是对国家安全法和国家安全法制实践的法理抽象和规律总结，是国家安全法治基本原理的原则体现，也是对整个国家安全职能工作法定价值和功能的系统抽象，因而，它对国家安全法制建设的日渐深化具有法理性的指导作用和未来引领和导向作用，它对国家安全法制的符合规律的发展具有实践上的引领、导向和指导作用。

（2）国家安全法治基本原则对指导国家安全法的制定、修改与完善具有法理上的指导作用，也对于具体的国家安全法律规范在立法上的废、立、改具有法理指导作用。由于国家安全环境的高度复杂性和变动不居，国家安全立法和法律政策上的变更、修改和重新立法解释经常在所难免，如何科学完善、修改、修正一国的国家安全立法、执法及司法政策，如何使国家安全法制能更充分地适应国际、国内国家安全环境变化和变迁的需要，以使之尽最大可能地合乎国家安全法制现实进程之实在需要，国家安全法治基本原则对之具有法理上的经常性、恒久性之积极指导作用。离开国家安全法治基本原则对此的指导作用，则国家安全立法和法律政策、法律规范的废、立、改便难免失去统一的法理基准和法理原则依据，

（3）弥补一国国家安全法制实践中一时性的法律规范空缺和缺失。众所周知，国家安全法制环境，有别于普通法的适用环境，经常变动不居，情势变迁，形势复杂，在这种情况下，一国国家安全立法规范上的滞后在所难免，国家安全职能执法部门和司法部门在此情况下，便一时可能因“法律规范”的缺失，而不知所措，无计可施，难以应对，而在此种情形下，有科学、明确、合理的国家安全法治基本原则的指导，则可以为有关职能部门、执法人员和司法机关提供法理上明确的指导作用，以便在不违反《国家安全法》基本原则和法定程序的前提下，适应环境复杂性和个案特性的需要创造性地科学执法，履行法定职能，积极司法，以充分、积极、主动、适时、合理、合法地维护和保障我国的国家重大利益并全面有力维护我国的国家主权，国家利益和国家安全！

总之，国家安全法治基本原则，为国家安全现代法制实践所必须，是现代国家安全法学以及国家安全学所不能不予以高度重视的法学和理论命题，具有无可替代的重要法理价值和部门法应用功能，是以应当引起国家安全学界、法学界、以及国家安全职能部门、执法部门及司法职能机关的统一高度重视、研究与思考与运用。

三、国家安全法治基本原则

基于前述分析和理由，我们认为国家安全法治之基本原则应由下述三个原则有机结合而构成：

（一）国家安全高于一切原则

国家安全职能，是一个现代主权国家利益的最高之体现，是现代民族国家在复杂的国际社会背景下为谋求和维护一国的政治、经济、文化、外交、国防以及现代技术利益而由国家宪法和国家安全法律依法设定的专门国家职能。国家安全机关依法专门履行维护和保障国家安全的特殊行政职责和国家专门职能。履行此一职能的国家安全机关即是国家护法机关、警察机关，同时也是专门负责《国家安全法》实施的职能执法机构，在反间防谍职能以及防止国内外、境内外敌对势力威胁和破坏方面，国家安全机关同时也是重要的国家护宪机关，其肩负着无可比拟的重要政府特殊职能。因此，国家安全，国家利益，国家人格高于一切，是世界各国宪法明确、重要的规定，亦是载入我国《中华人民共和国宪法》的重要规定，同时也是《中华人民共和国国家安全法》的一项最重要、最根本的立法原则，它指导着我国国家安全机关、公安机关、外事机关、保密机关以及军队政治保卫机构等的一切职能性执法活动，也构成了国家安全职能执法和职能司法、职能检察活动的统一最高法定原则和部门法治之统一最高基本原则。在我国，依现行宪法和国家安全法的规定，国内一切政党、团体、企事业组织以及公民个人都负有“维护国家安全”和“国家利益”以及“国家秘密”、“国家荣誉”和“国家人格”的基本宪法义务和法律义务，因此，当国家安全法制实践中出现政党、团体、单位、公民个人利益与“国家利益”和“国家安全”不一致之情形时，国家职能执法、护法、护宪机关以及国家司法机关，都应该依照《宪法》和《国家安全法》的规定，依此法理原则，优先捍卫、维护和保障我国的国家利益与国家安全，任何组织和个人在涉及国家安全事项和义务时都没有超越此一原则，“超越宪法和法律的特权！”此既是宪法原则，同时也构成了国家安全法治之统一最高基本原则。

（二）政治领导与政策指导原则

国家，是国际社会政治主权单位，是民族国家政治共同体和现代国际公法之基本主体。政治国家之国体、政体均由宪法规定，立法机关、政府及其职能工作部门、军事机关以及司法机关均是一国依宪法确立的国家机构，承担着国家的政治统治和行政管理的政治任务，因此，在涉及事关国家安全和国家重大利益时，无论是国家安全立法、国家安全执法以及国家安全职能司法时，都毫无疑问的应该受到执政党和中央政府的政治决策领导，亦应受到各级人民政府及其国家安全部政策方针的具体指导，不能允许借口在国家安全执法、司法重大问题时，因“法无明文”或与国内普通法律的规定不一致或者相冲突，而拒以依此原则履行法定职能，妨害或妨碍维护和保障我国的国家利益与国家安全！在我国执政党是“中国共产党”，“党必须在宪法和法律范围内活动”，这既是《宪法》原则，亦是写进《中国共产党章程》的明文规定，但同时，执政党作为政治领导集体，又负有领导全国各族人民和社会各界以及国家机关“实施宪法和法律的重要职责”。因此，国家安全法制建设和职能执法活动，都毫无例外的应受我国执政党中央、中央人民政府的政治决策领导，同时应受国务院及其中华人民共和国国家安全部及公安部等相关政府职能部门的专门政策的具体指导和依法监督与领导。

国家安全法治坚持“政治领导与政策指导”原则，这并非是我国社会所特有之原则。事实上，德国著名的比较法学家茨格威特·克茨在其《比较法总论》一书中早就指出：“现在西方国家，每一项法律规则也都具有或者明确或者模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都是在有意地寻求推进重建（一国）社会生活的某些经济的或社会的政策”。至于在国家安全法治领域，无论是标榜法治典型的英国或者美国，众所周知，自“9.11恐怖事件”以来，在国内情报机关、反间谍侦察方面，均已以其国家政治、外交、国防安全利益优先原则，依其中央政府（总统）、内阁政治政策之规定突破了传统上的“法定界线”，而赋予了该国职能机关极大的自由施权、自由活动空间。因此，实行“法治”，在国家安全法治领域便必然地要受到一国中央政府以及执政党政治领导集团的政治领导和特殊政策指导！在当今的我国社会，历时20余年法制建设进程，国家立法日益繁多且复杂，这样的法律环境和法制背景下，如果在涉及国家安全法治问题时，不坚持政治领导和政策统一规制、指导原则，则势必会出现古代法家代表人物商鞅所指出的：“不时观俗，不察国本，则其法立（愈多）而民乱，事剧而功寡”的局面；亦会出现清人龚自珍先生所指出的：法立弥繁而民无适，“官吏操法”而任性滥权，及至于上对抗中央政策，下出卖民族国家利益，损害国家安全的复杂局面。所以，国家安全高于一切，坚持在事关国家安全法治领域的重大问题上统一接受中央政府和执政党中央的政治领导和依据《宪法》和《国家安全法》的统一政策指导，是一条无可疑义的重要部门法治基本原则，而这一原则，在全球化背景下的今天，对于我国保障和维护国家安全，切实全面积极实施《中华人民共和国国家安全法》又显得尤为迫切、必需和重要！从国家法学角度透视，国家安全职能工作事实上担负的是维护一国宪政制度的基本安全，捍卫本国宪法和宪政秩序与国家主权的最高职能。而法治视野下的现代“国家安全”实际也就是指现代国家之最高“宪法秩序”和“法律秩序”不被国内外、境内外敌对势力、敌对分子和国际、国内犯罪集团所任意侵害、侵犯和破坏。基此，国家安全法治领域之“国家安全法制建设”和国家安全职能执法与司法活动就不能不在宪法、宪政与政策、政治相统一的基点上切实坚持并贯彻“中央政治领导”、“政策指导”的基本法治原则。在这里，国家安全法治领域的此一原则实现了宪法、宪政、政治、政策在国家安全法学、法理上的高度统一与科学同一。

（三）公开与保密相结合原则

民主、法治、公开原则，在国内法制常规性行政执法以及普通司法实践中是纯然必须信守的现代执法原则和司法原则，但是，在现代法理学、法哲学层面上，“公开”和“保密”历来是一对“对立统一”的矛盾范畴，比如“侦察秘密”、“国家安全工作秘密”、“科学秘密”等既受《保密法》、《国家安全法》的保护和规制，同时又因涉及公民在宪法上的“知情权”，因而亦始终处在对立统一关系之中，在国家安全法治领域这一对矛盾显得尤为典型而突出，在国家利益与国家安全高于一切的原则前提下，当出现“公民、机关、单位、团体利益”与“国家利益”与“国家安全”相冲突情形时，“保密”问题便具有尤先的重要性，公开性便被适然地限制在政治政策和法律许可的范围之内，不能因为普通法实践中的“司法民主”、“公开、公正、公平”以及公民“知情权”原则，而在事关国家安全的重大执法和司法实践上而舍弃或放弃“保密”原则。正如公民“个人隐私权”在民法上受到高度保护一样，“国家安全保密”原则是国家安全法制实践中所必须一以贯之坚持的重要部门法治基本原则。这其中的法哲学问题是“国安则民安，国之不安，则民权、民利何以保之？！”是故，为了民族国家的整体重大安全利益和生存利益，在国家安全法治领域和国家安全法制实践中，坚决依照《宪法》、《国家安全法》和《保密法》之规定，据此法理原则，应当坚持“国家安全利益”与“国家安全工作保密”优先保护和保障原则，“公开性”必须适时限定在宪法和法律许可的限度和范围以内。依法坚持、保护和维护“国家秘密”和“国家安全工作秘密” ，应当是现国家安全法治和国家安全法制实践所始终信守的一条重要的基本法理原则和法治原则。在国际社会的相关立法实践中，早在1983年澳大利亚制定的《情报自由法》、1991年日本国颁布的《行政信息公开标准》以及1999年通过的《关于行政机关保有的情报公开法》等相关性立法中，均对有关涉及国家安全、情报等方面的保密标准与可公开标准作了明确具体的专门规定；而在美国，其“国家安全法”立法规范中早已对有关“国家安全”的保密问题提到了政府行政职能的最高的和至上的位置。尽管美国是现代世界上较为典型性的“民主国家”，“自由”和“人权”是该国的基本宪法原则，尽管美国早在20世纪早期1974年制定有《联邦隐私权法》、1976年制定有极高盛誉的《阳光下的政府法》（under the sunshine  law of the government）以及1988年通过的《电脑设备和隐私权保护法》等相关专门立法，但当“国家安全”和“国家利益”与“个人隐私”问题发生矛盾、冲突时，无论是在“互联网”，电话、电波“世界”亦或是在日常性的执法、司法实践中，都毫无疑问地坚持“国家安全利益绝对优先”的原则，“技术侦听”，“电子侦察”，“秘密跟踪”以及必要时反“人权”的密谋“暗杀”在中情局和联邦调查局的职能执法实践中无所不用其极，这样为“保密”而无所不用其极、为“国家安全利益”而在其国法定职权与授权范围内的“秘密执法活动”随处可见。尽管国际社会和善良的人们对之此多有贬辞，然而，“国家利益”与“国家安全”高于一切，美国如此，英国、前苏联、意大利以及德国、法国、以色列等国的安全情机构亦皆照此原则行事、执行职能活动和从事职能执法，因此“公开和保密相结合”，在“国家安全和国家利益”受到危害、威胁时，为追求和谋求“国家”之重大利益，“保密性原则”便天然地优先于普通法实践上的一般性“公开”原则，这是现代世界各国国家安全领域法制实践中的通理和公用原则。 便在“代议制”政体内，比如美国、英国等国的议会内均设有高度特殊的“情报委员会”，其国之中央政府又设有由一国首脑所直接领导下的“国家安全委员会”；现今的俄罗斯、印度、泰国等国亦都设有相应性的由“党、政、军、情、司法部门”重要领导直接组成的“国家安全委员会”类似组织，其根本的政治工作便是讨论、决定“国家的重大安全事项”与国家安全“保密”政策，所以，国家安全法治坚持“保密与公开”相统一，必要时依据国家安全职能工作之需要坚决贯彻“保密第一”或“保密优位”的原则，实在是现代国家安全法制实践上必须切实优先贯彻和落实的一条重要的法治特殊原则与基本原则。

国家安全法制坚持此一特殊性基本法理原则和部门法治基本原则，并不悖反一国社会内部依据《宪法》、《民法》和现代人权法关于保障其国公民“基本人权”和“知情权”的原则，依法理学中“特别法优于普通法”的法理精神，我们所指出并强调的是并且仅仅是在涉及“国家安全职能活动”和“职能执法、司法工作过程中”应当并坚持贯彻落实此――特别的部门法治原则，这绝不意味着说在“国家安全”立法、执法和司法实践上丝毫可以不尊重“公民”所应享有的“知情权”、基本“人权”以及公民在宪法上所应享有的其它“基本权利”，落实这一原则，站在国家安全立场，核心目的最终也仍然是为了维护一国人民全体和本国公民整体性的“现代人权”、“国民利益”和捍卫国家“宪政秩序”和国家安全！

  结语：

 “依法治国”、“建设社会主义法治国家”是我国宪法确立的最高法治原则，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”以及“公民在法律面前一律平等”原则也是载入《宪法》总纲的宪法基本原则，但同时中华人民共和国公民、各政党、各社会团体、军事机关，各组织均负有“维护国家安全”和“国家利益”与“国家荣誉”的义务，这既是《中华人民共和国宪法》的明确规定，同时也是我国现行的《中华人民共和国国家安全法》的基本规定和立法要求，因而，在国家安全法制建设和职能执法、司法以及专门性立法实践上贯彻、落实上列有关国家安全法治的三项基本原则，既是时代之所需，现实之必要，法理上之本然和应然，中央政府及其国家安全职能部门在制定国家安全立法政策、统领指导国家工作实践和落实国家安全司法职能时，我们认为应始终重视并贯彻国家安全法治领域之三项特别法理原则和精神主旨！！