加美韩新等国家和地区财产申报制度
加美韩新等国家和地区财产申报制度
及经验的借鉴与启示
曹贵宝，刘宏勋，刘书增
（邯郸学院，河北 邯郸 056005）
摘 要：20世纪60年代后期以来，由于社会经济的发展为政府工作人员提供了更多的贪污索贿的机会，对政府的良性运转和存在正当性造成了很大的威胁和否定性评价，因此激发催生了现代国家针对政府公职人员的各种立法形式的财产申报制度，尤其加美韩新等国家与地区公职人员财产申报公示制度及其实践经验颇为成功，而这些国家和地区的相关研究对于我国公职人员财产申报公示制度立法进程的加快具有重要借鉴意义。
关键词：政府公职人员；财产申报法案；反腐倡廉；借鉴；中国廉政建设
20世纪60年代后期以来，伴随着资本主义市场经济的高速增长和国家经济职能的空前扩大与强化，世界许多国家与地区的政府机构与公职人员的队伍日益膨胀起来。因为相关制度的不健全，政府公职公务人员中贪污索贿的腐败势力日益增加。追求政府存在的正当性和保持其公职人员的廉洁，并进而保证作为公权力的服务特性，激发催生了现代国家针对政府公职人员的各种立法形式的财产申报制度。相关国家的财产申报制度有：美国于1965年、1978年相继出台并逐渐实施的《行政官员道德纲要》、《政府道德法》；加拿大于1994年制定实施了《公职人员利益冲突与离职后行为法》；韩国1981年底的3520号法律颁布了《公职人员道德法》，并在1993年得到了彻底修订而加以完善；新加坡1960年推出了《反贪污法》，随后又颁布了《财产申报法》，《公务员法》，1988年还颁布了《没收非法所得法》，1990年发布了《共同价值观白皮书》；我国台湾地区1993年6月及8月分别通过发布了《公职人员财产申报法》、《公职人员财产申报法实施细则》和《公职人员财产申报资料审核及查阅办法》；2002年7月以来我国的香港特区政府开始实施了公职官员申报财产的制度，等等。
当代世界加美韩新等诸国与地区所实行的财产申报立法及其配套制度，在其相应的历史环境条件下，都产生了显著的反腐倡廉的作用，并形成了丰富的经验，这对于我国当前的廉政建设具有极其重要的借鉴意义和启迪，因而是我们中加廉政建设合作项目分解研究过程中将要深入考察的对象范围。
一、加美韩新等国家与地区公职人员财产申报制度的基本构成
财产申报制度由多方面的内容要素和环节构成的。
1. 财产申报的主体范围
作为财产申报制度的首要基本环节，就是历史地现实地依法确定一个国家或地区财产申报人员的范围，也就是明确应当按规定主动申报自己及亲属所拥有财产的是哪些人。关于财产申报的主体范围，不同的国家与地区具有不同的界定。需要申报财产的公职人员有不分级别职务限制的，有分级别职务限制的。俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等是不分级别职务的，只要是公职人员，统统要求财产申报。而加拿大、韩国、法国、美国、中国台湾等则是有级别职务上的若干区别。申报财产的主体范围，一般都出于反腐倡廉制度之必要地连带地包括了其直系的亲属以及部分非直系的联姻亲属。
2. 财产申报的客体范围及其内容项目、规格、指标
作为财产申报制度的第二个基本环节，就是合理确定必须申报的财产究竟包括哪些种类与项目等。在加美韩新等国家与地区，财产申报的内容项目一般都要包括：不动产的所有权、土地使用权和转卖权，诸如：房产、地产、飞机、船舶、汽车、机械设备，等等；动产、有价证券、债权、债务以及无形资产，诸如：一定限额以上的现金、支票、存款、股票、各种债券、债务凭证，价值在一定限额以上的黄金（及制品）、白金（及制品）、白银（及制品）、宝石、古董、艺术品，等等。按财产的收入形式来划分，需要申报的还有一定限额的演讲费、著述稿费、来自非亲属的礼品馈赠、免费的饮食住行招待服务，等等。所需申报的财产的形制编码情况也要一同加以申报，如，资产中的一定数额现金存放地点,存款的银行及储蓄所名称、存折号，股票、公债的发行者、序号等，房屋和建筑的种类、位置、获得使用权的时间及费用，飞机、船舶、车辆、机械设备等的型号、商标、厂家、注册号码、获得所有权的时间及购物费用，债务的数额、债权人的名称和地址、欠债日期，等等。
3. 财产申报受理机构
财产申报工作的有序具体实施，还需要设立有专职的受理机构。
财产申报受理机构，一般应专设，但也有的是挂靠于相关机构而兼理的，各国和地区的情况多有差别，所用的工作人员编制亦不同。财产申报受理机构，在美国是政府道德署，在韩国按公职人员所属系统为本系统有关行政处，在泰国主要是反贪污委员会，在新加坡是内阁廉政署，在墨西哥为联邦监察总署，在法国因申报主体的不同则受理的机构也呈现多样化(总统候选人为宪法委员会，议员为议院办公厅，大区区长等为专门设立的委员会等)。财产申报受理机构要负责登记和登报等事宜，有的国家和地区还另外设立有审查机构，如韩国为在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、各级政府分别设立的公职人员道德委员会，俄罗斯为相应国家机关的干部部门，埃及为非法收入局等。
4. 财产申报的时间规定
政府公职人员的财产申报，在世界各国与地区都有其各自的时间期限规定。赢得选举的到任，及其相随的任命或聘任的一定期限内，政府高级官员要对家庭财产进行初次就职申报，以及因任期结束而在一定期限内对家庭财产进行离职申报。更多的是日常定期性的财产申报，其时间期限规定在各国与各地区也不尽相同。就初次申报而言，在新加坡等国的政府公职人员，一经上任就职就得立刻申报；在韩国上任后一个月之内，必须申报完毕；在埃及与墨西哥上任后60天之内要申报完毕。就日常定期性的财产申报来说，在新加坡为每年的
5. 财产申报资料的审核保存与公开
政府公职人员的财产申报资料一旦审核形成，就要及时按一定程序进行公布或公示，这是财产申报制度的本质力量所在。在大多数情况下，只有通过这种公开透明的方式，才能实现对政府公职人员的社会监督，否则，就谈不上真正的社会监督。但在对申报资料进行公示的具体实施中，又涉及到申报人的人身财产安全及隐私权问题，处理不当总会引发不良后果。因此，不同的国家和地区对这一难题的处理方式不尽相同。韩国、法国和中国台湾地区等采取向公众公开的原则，所有公职人员财产申报材料均可依法查阅。特别是少数政府高级官员的财产申报材料会定期刊载于公开发行的公报上，民众及媒体经由公报而无须申请查阅，就可掌握这些重要公职人员的财产及变动情况。新加坡、泰国等采取保密原则，财产申报资料只由财产申报受理及审核保管机构掌握，不予公布，也不允许公众查阅。美国、加拿大、俄罗斯等采取有限制的公开原则，例如：财产申报资料的公开范围和细节等。
6. 财产申报的相应处罚条例
对不予申报和不如实申报的惩罚，包括任命的生效暂缓，没收未报或少报的财产，永久剥夺担任公职的资格，视情节的轻重给予行政处分和刑事处罚等。
7. 财产申报过程中的人身与财产安全的保障
在实施政府公职人员财产申报的过程中，难免会对财产申报人、财产申报资料保密管理人员的人身财产安全造成某种风险。“哥伦比亚的一位财政部长曾经说过：一位政治家公开他们的收入，无疑是引绑匪入家，并且为绑匪索要赎金提供了数额”。270这从一个方面可以理解为既得利益集团中的成员并不愿意接受公共监督，但不可否认的是确实存在人身财产安全的问题。因此，有关这方面的配套立法保障制度条例也必须同时切实制定，有效周密实行。
二、加美韩新等国家与地区公职人员财产申报公示法案所具有的重要效用
在加美韩新等世界许多国家和地区，财产申报制度作为反贪防腐的一种利器，确实强力推进维护了廉政建设。其一，通过申报及审核政府公职人员的家庭财产状况，可以及时发现并消除或抑制现实与潜在的公共利益和私人利益之间的种种冲突，有效预防政府公职人员滥用职权实行官商勾结、牟取暴利、贪赃枉法、腐化堕落。其二，财产申报制度的实施有助于对申报者的利益加以积极引导。通过财产申报，便于受理财产申报的机构确切掌握当事人的资产中是否存有资本性经营活动与公共利益相冲突的问题，在公职与个人资产的关系处理上做出妥善取舍的抉择。其三，财产申报制度的实施对可能的腐败能起到早期预警的作用。通过财产申报及审查核实，可以确认政府公职人员的生活消费质量与数量的水平是否与其正常合法的财产收入相符相称，如有异常情况得以反映，就可加以跟踪调查记录，并依法责令当事人做出相关的解释，等等。这预设着未来可能的起诉前提。其四，实施财产申报登记，往往会从小问题上发现觉察出大问题来，对腐败案件的侦破具有推论求证的线索作用。其五，实施财产申报公示的工作过程，始终都会对公行腐败势力产生巨大而持续的震慑作用。因为法定需要申报财产的公职人员总是要定期面对、限期完成如此多的财产申报内容项目的申报，于是就会形成一种内在的精神压力，对触犯法律所要付出的沉重代价会保持有经常性的恐惧意识，久而久之，不得不放弃涉嫌经济犯罪的动机。其六，由于财产申报公示工作是一项十分周密详尽的法网运作，使涉嫌经济犯罪的公职人员即使拥有巨额不法财产，既不便于轻易转移他处，也不敢轻易用于增殖性的经营活动，因而只好将赃物赃款严格固定地窝藏于某一隐蔽的地方，进而减小并困扰了其经济腐败活动的能量与范围。
对于上述财产申报公示法案的实施过程一般所具有的反腐倡廉的功效，我们可以找到许多相关的范例加以印证。
美国有关财产申报的法律制定得比较完善，有人知法犯法，自然法网难逃。里根总统执政时期，有一名内阁部长，当从一个公司获得过一笔优惠的贷款后，当年却未如期申报这一情况，事后被揭露而受到美国政府廉政署的追究。经过顺藤摸瓜的调查核实，终于查明该部长在得到这笔优惠贷款时，曾帮助该公司疏通了一笔在中东的生意，因涉嫌公私“利益冲突”犯法而不得不辞职。1989年，美国众议院议长詹姆士·赖特，因被有关部门发现曾经69次违反国会对议员财产收入的法规，还曾超规定赚取讲课费，以及他的妻子贝蒂则曾超额收取别人赠送的礼品等，不得不提出辞职。2006年，美国发生了两起政府官员对非法所得隐瞒或欺骗的案子，最终被送上法庭，甚至锒铛入狱。
在韩国，1993年高级公职人员的财产拥有状况的曝光，对立法、司法和政府各部门起到了一定程度的净化作用，以致那些拥有巨额私有财产且被社会舆论认为有腐败行为的高级公职人员，有的主动辞职，有的被解除职务。譬如，青瓦台治安秘书官朴鲁荣和女秘书官郑玉淳于财产公布的第2天提出辞呈；大法院院长金德柱于
在金泳三所发动的反腐倡廉运动中，被揭露出来的部长、副部长、国会议员、军队将军、大财团会长、银行行长等，达数百人之多。号称韩国政界“长青树”的国会议长林浚圭也被揭露从事不动产投机，并故意虚报其家庭财产总额，因此而黯然退出了韩国政治舞台。
原新加坡国家发展部部长郑章远，在历史上有过重大政绩，曾与李光耀一起争取独立创建共和国，与李光耀有着深厚的私交。但由于他涉嫌受贿而被贪污调查局调查追究，不得已而向李光耀求情，李光耀维护法制尊严，不徇私情。法制无情，郑章远只得以自杀身亡而了结，在留给李光耀的信里称自己是“用自杀来表达对法律的尊重”。原商业事务调查局局长格林奈，在1991年11月因向财政部申请一笔贷款，名义上说是用于购买新车，实则用于还一辆旧车的欠款，尽管如期归还了这笔贷款，但终因触犯《反贪污法》而被判为“用误导性文件诱骗贷款”，以致被监禁3个月，并被开除公职、没收30万元退休金。另有新加坡建屋发展局局长、驻马来西亚航空董事会代表陈家彦，因在航空公司购买波音客机中被指控受贿，虽经调查未能证实，但最终仍以其在购买客机事件中处事不当，罢免了其一切职务。前环境发展部政务部长因被发现接受了印尼商人赠送的7张机票而携带家人旅游，不仅被查办撤职，还被判刑4年。另有在监狱工作的一名狱警职员，仅因被查明帮犯人买香烟收受15元“好处费”而被判了3个月徒刑。
而在加拿大，每年每人都要填写所得税报告，作弊或撒谎是要受到巨大损失的。加拿大前总理默尔鲁尼（Molruny）受贿案件还在审理之中。
最后，需要提示的一点就是，世界各国及地区的财产申报公示法案及其实践，自20世纪80年代以来，已经随着国际国内形势的不断变化以及政府从政理念认识的改进提高而相应地都有了各自切实必要的调整、完善与发展。譬如：在1989―1990年，由老布什总统签署的12674号命令及12731号命令，美国政府制定并颁布了新的统一而适用于各行政部门公职人员的从政伦理行为准则，废止了1965―1986年的分别颁布的11222号和12565号两个行政命令。韩国曾于
三、加美韩新等国家与地区公职人员财产申报制度及经验之借鉴与启示
历数加美韩新等国家与地区公职人员财产申报制度及其实践经验，使我们不难见识其重要的借鉴意义而深有启示。加美韩新等国家与地区公职人员财产申报制度法案，之所以能够获得成功的确立与实践，其根本的原因在于：
1. 政府的强硬态度
在实施公职人员财产申报的过程中，政府的核心领导集团具有极其强硬的决不含糊妥协的反贪拒贿的廉政态度。“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产！”这是体现新加坡政府反腐倡廉强硬态度的掷地有声的口号。这就是说，一旦确立了反贪拒腐倡廉的大政目标，政府核心领导集团，就一定要义无返顾地走到底，即使是直系亲属、亲戚或好友涉嫌腐败犯案，也切记不姑息包庇、不为其故情所扰地惩治一切有害于廉政建设的社会腐败行为，要像李光耀那样，面对自己的昔日功臣现部下的畏罪哀求压案，厉声怒斥：“帮了你，我们的党就完了！”而后，既为老部下的因不幸受贿伏法自杀而扼腕叹息，又坚定不移地昭示天下“没有人可以超越法律”。继李光耀之后当选新加坡总理的吴作栋,曾重申政府反贪污反腐败的强硬态度,申明他将致力于维持新加坡共和国的高度诚实与正直,绝不让政府的清廉水平下降,指出“贪污调查局必须让人们知道,他们会用强硬的手段对付所有贪污者”。
2. 廉政的强力他律性
政府善于贴切本国腐败活动的实际表现情势，制定针锋相对的配套法规，形成廉政强力无比的他律法网。首先，就是组建具有独立自主行使反贪污反腐败、维护廉政之权力的工作机构，并受国家最高权力机关的直接领导与授权。其次，反腐倡廉建设真正达到了立法严密，定罪严厉，惩罚严重的法制强力威慑功能。最后，明细制定、严格奉行公职人员的从政规章规范，不断增强公职人员执行公务的效率与廉洁性，倡导修炼公职人员行政伦理的内圣自律与自强的精神。特别是要建立相关的信息公开制度，使权力的运行暴露在阳光之下，须知阳光是最好的防腐剂。透明的程序可以为民众提供更多的参与行政机会，减少黑箱操作的空间，防止和减少公职人员的被“俘获”过程，是为建立廉洁政府和服务政府的基础性制度。
3. 公职人员的廉洁自律性与民众的监督
政府高度关注进行广泛持久的反贪官反行贿反受贿的国民道德伦理教育，在整个社会弘扬及实现公民的廉洁自律。竭诚注意对全民进行廉政教育和正确价值观的培养，尤其重视对一般公职公务人员开展行政伦理道德品行教育和经常性的反贪污、反贿赂教育，让公众逐步形成反腐共识――贪污腐化、行贿受贿是人民与社会的公害，可以说，这是一个民族与国家廉政建设必需的社会伦理氛围。李光耀曾说：“最强有力的制止方法，就是对贪污者进行批判与谴责的大众舆论；换句话说，大众对贪赃枉法，持有不能接受的态度，使贪污罪行的耻辱不能因坐牢而被磨灭。”总之，人民大众同心协力的反腐倡廉共识与联动的历史情景出现之日，就是一个民族与国家社会廉政建设的真正开始。
四、我国财产申报暂行办法及其经验所存在的若干问题及对策建议
随着改革开放的深入发展，以及社会主义市场经济逐步确立与不断拓展，鉴于和社会经济飞速增长相伴生的国家公职公务干部人员涉嫌经济犯罪的腐败问题日益严重，出于反腐倡廉的治国需要，我党及政府也于20世纪80―90年代开始了中国财产申报制度的立法构想与实验。为此，首先，于1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。相继，于2001年，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》。这两个规定的具体实行，在一定程度上初步推动了我国党和政府的廉政建设，……但其收效并不显著。中国社会各界关心党和国家反腐倡廉建设的进步人士，都对这两个规定的缺憾提出了批评和补正。其总的意见就是认为，与当今世界各国及地区普遍通行的政府公职人员财产申报法案相比，我国党和政府暂行的上述规定，尚无立法保障，没有相应的处罚条例，没有周全的申报主体与客体范围，没有专职的受理监控机构，没有公开透明性，以及尚无其应有的强度预警、威慑、监督和净化政务的作用。因此，人们不断强烈呼吁我国的公职人员财产申报制度早日获得立法保障而出台通行。这些有关反腐倡廉的积极建言明志，是我们现行的课题研究务必高度重视并能动地加以拓展引伸开来的。(2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定县处级副职以上(含县处级副职)的领导干部、大中型国企领导每年须上报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况等。――编者注)
但是，我们又必须充分考虑到中国特殊的历史文化传统以及现行复杂性国情对实施财产申报制度的制约作用。在中国，自古以来朝野上下都认同遇事行礼受礼、索礼回礼的传统，且往往泛化蜕变出礼贿混同而滥用之弊，相比之下，缺乏严格健全的社会法制程序传统及国人法制训导教化，尤其每遇利害关系，多或明或暗地以呈送礼物礼品礼金的形式，纠缠干扰公务及法制规章程序的实施。而在中国的社会急剧转型时期，上述我国传统的那种礼贿混同而滥用的弊端，就获得了历史性的扩张，同下放权力失控而私利化的社会逆流相配合，演绎出种种借权谋私、权钱交易等劣迹来。中国改革开放以来在一些地方出现了社会腐败集体化结盟化现象，浏览时下某些权威的相关统计即可知晓：这样说绝不是危言耸听或调侃戏言（据反腐专家研究的统计估量或测度，改革开放以来的中国腐败案发状况呈现为波浪式上升、愈演愈烈之势）。 18-21正如邓小平1982年就严肃地指出的那样，“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’，‘五反’那个时候能比的。”他还告诫全党：“要足够估计到这样的形势，这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”402，403这委实使中国的社会公共财富的公益性与个人私有财产的合法正当性问题日益突显出来，并得到了社会各界有识正义之士的激情指点，尤其国人普遍在关注着当今中国源源涌流的社会财富，总是有折扣地秘而不义地流失于特权分子团伙钱袋的经济瘟疫何时能够得到根治。
然而，要真正解决这一复杂性问题，的确是非同小可之事。这就是要我们通过复杂性的周密思索分析，来科学地设计出攻之必克、战之必胜的利器，即建立适合中国国情的、行之有效的公职人员财产申报法律制度。
有鉴于我国历史传统的弊端及现实状况的有关复杂性，借鉴加美韩新等国家与地区公职人员财产申报制度及其经验，本课题研究就适应我国当前反腐倡廉建设急需的财产申报制度法案的设计问题，提出如下若干应当突出强调的要点：
党和国家高级领导人在财产申报及公示工作中的率先垂范、以身作则的核心引领作用及其具体要求、真诚体现的法令条目，应置于财产申报公示法案的首要地位，这样方能有力展示党和国家领导人强硬的决不含糊妥协的反贪拒贿的廉政态度。
财产申报主体的范围一般应定为县处级副职以上（含县处级副职）的公职人员。但在大、较大及中等城市郊区和重要交通干线附近的经济发达的乡村，因土地价格很高，官商勾结牟取暴利的腐败现象时有发生。为了切实增强防范，经省、市、自治区人代会决定，也可以把这些地区的乡科级正职和副职公务员，列入申报主体的范围。此外，国有企业（包括国有控股企业）中相当于县处级副职以上的公职人员，也应列入申报人的范围。
为了使财产申报公示工作顺利推行于整个国家上下，应依法设立受理财产申报及审核公示的廉政监察机构，廉政监察机构的权力行使应采取国家、省、市、县等由上至下的垂直从属领导，不受同级的其他权力的非法干预。各级廉政监察机构人员由各级人大常委会组织选拔任命，向各级人民代表大会负责并届时总结汇报工作。
财产申报公示工作应采取专职机构专门监督与人民群众主动自愿监督相结合的原则。因此，国家各级廉政监察机构应设立受理来自群众的反腐反贿赂的举报的专职部门及受理程序。另外，应当立法容许保障公众依法成立反贪反腐反行贿反受贿的社会政治民主团体，以配合党和政府反腐倡廉建设的严肃重任的顺利完成。
财产申报公示工作的顺利进行落实，还要有相应配套的法律法规给予支持和保护，诸如，就财产申报人、财产申报公示工作受理处理人、支持财产申报公示的举报人的人身财产安全问题，形成完备的法律保障条例。财产申报公示工作的成败，除了需要立法程序的强制保障，还需要深入持久、普及广泛的国民自觉维护国家廉政形象的道德教育及伦理教化。
总之，结合我国的历史与现实情况，参照上述加美韩新等国家与地区的财产申报法案及其实施经验，我们确实应抓紧时间形成我国特色的反贪官反行贿反受贿的财产申报法案，早日筑成我国维护社会主义廉政的法网与德纲。
参考文献：
[新西兰]杰瑞米·波普. 制约腐败――建构国家廉政体系[M]. 北京：中国方正出版社，2003.
倪星，王立京. 中国腐败现状的测量与腐败后果的估算[J]. 江汉论坛，2003，(10).
邓小平文选：第二卷[M]. 北京：人民出版社，1994.
作者简介：1.曹贵宝，河北魏县人，邯郸学院副院长，研究员。
2.刘宏勋，河北邯郸人，邯郸学院学报副主编、教授，北京大学哲学博士。
3.刘书增，山东冠县人，邯郸学院历史系讲师，南开大学历史学博士。
原文刊载于《邯郸学院学报》2008年第2期。本课题是邯郸学院中加廉政建设合作项目分解研究课题组的研究成果，本课题组是中国监察部行政监察研究所与加拿大国际开发署合作项目《公共服务伦理规范与廉政建设》课题分解研究的重要组成单位。