当下的行政改革创新应注重发挥地方的主动性、积极性和创造性

――莫于川教授在重庆土地新政专家研讨会上的发言要点

重庆刚刚被中央确定为统筹城乡综合配套改革试验区，就立即部署工作开始行动，各个方面都在推出一些改革举措来落实此项战略。工商行政管理系统推出的50条，尤其是引人关注的第16条“有关土地承包经营权可入股”的规定，就是在这样的背景下出台的。

这次重庆提出“土地承包经营权入股”，实际上有推动城乡统筹改革发展的考虑。统筹的意思就是一并加以考量和解决，现在解决农村土地问题特别是农民土地权利问题，必须同城市化以及城市进一步发展问题联系起来考量。重庆是典型的城乡二元体制，大城市与大农村并存，二元结构矛盾特别突出，怎么解决这样的矛盾？这就必须将城市和农村的发展需求加以统筹考虑。关键在于要按照科学发展观与构建和谐社会的要求并从实际出发解决好“三农”问题，才能实现城乡统筹改革发展的国家战略。而在土地问题上的现实是，农业现代化需要农村土地集约、规模经营，城市发展也急迫需要土地且只有农村能够提供土地，在这样的情况下，重庆提出土地流转新模式，是有现实需要和条件的。

统筹考虑的制度冲突和关键矛盾在于如何满足第二个方面的需求：城市建设发展需要土地的问题如何合法合理地加以解决。城市发展，第二、三产业发展，需要的土地哪里来？一般是由政府统一征地，将集体所有的土地变为国有土地，然后由政府出让。由农用改变为其他用途，就会产生巨额的土地价差，那么这个收益归谁呢？一般来说都归于政府。但是，简单一律地采用这种解决方式可能是非民主的，存在利益损害现象，违背实质法治主义。因为征地是很便宜的，农民却没有得到好处，如果政府再把征来的土地便宜地出让，结果是农民没有得到好处，国家损失也很多，势必加剧官民矛盾。对承包土地的使用权和收益权也即类似于用益物权的土地承包经营权，如果农民能自己作主安排，这就易于解决矛盾：农民可以自愿入股办实业，既满足了企业发展对土地的需求，也给了农民处置土地权益的选择机会，可减少征地过程中的冲突和矛盾，兼顾了城市发展和农民的权利保障。如果从这个角度加以理解，重庆这一做法给了农民更多的选择余地，体现了行政民主，是一个发展方向。

现在争议的关键在于农村集体土地的使用权、收益权问题。在很多时候，由于农村土地是集体所有，所以农民个人的土地权能受到限制。于是有人认为，不首先彻底解决土地所有权问题，土地集体所有不改变的情况下，其他的土地权益问题都无法得到解决，也没有探索解决的价值。我认为这个观点并不符合实际。在承包制的基础上，无论将集体所有的农村土地理解为共同共有还是按份共有，农民个人拥有的土地权利还是大致清楚的，能够依法加以实现和保护，这是过去农村土地联产承包经营责任制能够获得成功的一个根本原因。现在土地制度改革的关键在于，能否在土地集体所有权不改变的情况下，对其他相应的财产权利进行调整和改变，比如说使用的权利、收益的权利、抵押的权利、担保的权利等等。把其他的权利划清楚，使其得到充分实现，通过在所有权以外的权利上做一些文章，还是有一定空间的和效益的。比如改革开放初期确立的承包制，并没有改变土地的所有权，仍然释放出了很大的潜力和活力，做这一类的探讨很有价值。但是这次重庆提出允许农民以土地承包经营权直接入股于一定组织形态加以运行，是不是一定能够实现农民组织化程度提高？是不是能真正做到把现有资源有效地整合起来，形成资金雄厚、管理规范、技术共用、利益共享、风险共担的利益共同体和运行机制？这需要慢慢试点、摸索经验。在制度设计上应更精细一点，更科学一点，更有能力抵抗市场风险，更利于实现和保障农民的基本权利。

说到土地用途改变后增值部分究竟如何分配？我觉得这是一个利益分配调整问题，要坚持利益平衡原则，分配比例可以是动态变化的，但再不能像过去那样不给农民任何好处。另外，推行这样的制度，还要考虑风险问题。农民入股办企业，一旦出了风险怎么办？如果入股投资以后企业倒闭了又该怎么办？这是需要在前进过程中探索解决的问题，我觉得值得冒这个风险，可以把选择权利交给农民。我们过去常说一句话：“谁能够真正关注、理解、解决好自己的利益所在？是自己”。所谓农村土地管理的民主化，就是让农民切实享有更多的选择权。

当然在这个过程中，政府也要进行引导，也要有一些限制。要知道在推进改革的同时，很多配套制度建设是不完善的，需要改革完善。比如干部考核制度，就长期存在盲目崇拜、简单对待GDP指标的做法，现在正予以改革调整。推进行政管理和行政法制革新也应遵守一定界限，我将其概括为“四项基本原则”：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点；（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的制度规范则应严格审视之；（3）行政管理创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，坚守法治底线和人权底线；（4）行政管理革新举措不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自我便利、自我欣赏，其社会效果应贴近其出发点和归宿点。政府机关推出的革新举措与这些原则相符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。

过去二十多年的改革，在土地政策和土地法制方面走过的路程，我觉得可以这样概括：土地制度上的二元结构一直没有变，一是国家所有，二是集体所有，但在不变中还是呈现出“从可承包，到可出让，再到可入股”，逐渐放松政府规制、多元化多样化运行的趋势。对此，社会认知也走过了从反对到接受到普遍推行，乃至通过立法建制加以保障的轨迹。重庆和一些地方推出土地改革举措，我认为从主观上讲，可能还是想有利于实现和保护农民土地权利，让农民更多地享受经济改革和发展的成果，从而改善民生。但是现在面临的问题是，如何进一步盘活土地资源？下一步该是统一推进还是分散探索？要解决此类难题，我看非常需要来自于地方、基层、民众的政治智慧和创新源泉。

应该说，重庆推出这项新政绝非偶然，其实很多地方都在探索农村土地改革。我举一个例子：扬州从2005年起就实行了“农村土地股份合作制”的改革试点，主要用于为农业以及农产品初级加工经营企业服务，效果不错。当然，扬州那项改革举措基本未涉及土地用途的转换，所以还没有像措词微妙、可作多种读解的重庆这项新政引起这样多、这样大的争议。

    我国宪法第三条第四款，规定了要充分发挥地方的主动性、积极性。尽管过去人们常讲要发挥两个积极性，一个是中央的积极性，一个是地方的积极性，但实际上地方的积极性调动得很不够，特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。其实，宪法对此讲得很明确，地方政府有这样的职权和职责，应在经济和社会管理领域主动地进行改革创新，应当发挥出地方的主动性、积极性以及创造性。

二十多年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉在地方、在基层、在民众之中。比如当初土地承包制度的推行，当年土地出让制度在深圳的推出，都是这样的。通过地方、局部的试点，积累经验加以完善，并既而在全国、全局加以推行，我认为是制度创新的最佳路径选择，成本低，风险也小，这具有重大的改革方法论意义。尤其在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型时期，一定要给地方空间，所以我觉得对重庆这样的改革创新提法、举措，要用发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待，要正确对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措；同时，改革的主事者也应更加严谨、更加审慎地对待此类重大的改革创新工作，把改革创新的总体方案和具体操作方案准备得更加充分、更加细致，而且头脑应该更加冷静一些，推出总体以及具体的方案时，要经得起时间的考验，换言之，要审慎、谨慎、冷静、细致，这是在法治原则下推进改革的最好态度。

（说明：此系中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授在中国人民大学宪政与行政法治研究中心与《法制日报》评论部于 2007 年 7月 5日 共同举办的“重庆土地承包经营权入股新政专家研讨会”上的发言摘要）