“捆绑式”年检的司法裁判规则
2021年3月24日，中华人民共和国公安部官方网站发布了《<道路交通安全法（修订建议稿）>公开征求意见的公告》，该公告针对《道路交通安全法（修订建议稿）》向社会公开征求意见。
《道路交通安全法（修订建议稿）》第17条第2款规定，“当事人提交机动车安全技术检验报告、道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕且符合法律规定其他审验条件的，由公安机关交通管理部门核发审验合格标志。”
该款规定公安机关交通管理部门核发审验合格标志的前置条件之一就是机动车道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。
司法实践中，为什么会产生对于“捆绑式”年检的争议呢，法院对于该问题的裁判规则又是什么呢？
笔者为此以“《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条”、“行政案由”为关键词，在中国裁判文书网上进行了案件查询。截止2021年4月30日，共检索到2714篇文书。其中，中级法院177篇，高级法院23篇，最高人民法院1篇。
笔者以中级法院及以上层级法院的裁判案例为研究对象，筛选出以“捆绑式”年检为争议焦点案件40篇，并以此为基础进行了梳理，以此来发现“捆绑式”年检的裁判规则。
一、“捆绑式”年检争议产生的规则基础
“捆绑式”年检，是指公安机关交通管理部门在核发机动车检验合格标志时，要求以机动车处理完毕违章为前置条件。
“捆绑式”年检之所以在实践中大量存在，主要基于《机动车登记规定》第49条第2款的规定，即“申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”
以及《公安部、质检总局关于加强和改进机动车检验工作的意见》第11条规定，“……申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。……”
而《中华人民共和国道路交通安全法》第13条第1款规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”
最高法人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（[2007]行他字第20号）也明确，即“《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行”。
上述规则对公安机关交通管理部门发放机动车检验合格标志的规定，使得当事人对发放检验合格标志的必要条件，持有不同依据和观点，从而导致了实践中对于“捆绑式”年检的争议。
二、案例样本分析概况
笔者选取的中级法院及以上层级法院的裁判案例作为研究对象，其区域范围涵盖了宁夏、陕西、云南、重庆、广西、湖南、河南、贵州、四川、海南、广东、湖北、江西、吉林、山西、河北、山东、内蒙、福建、安徽、浙江、黑龙江、辽宁、江苏、天津、北京等26个省（含直辖市）。
分析上述案例样本，除重庆不涉及以“捆绑式”年检为争议焦点的案件，以及云南虽涉及，但二审法院并未对“捆绑式”年检进行裁判梳理外，其他24个省（含直辖市）法院都对该问题进行了裁判说理。
其中，宁夏、贵州、海南、湖北、河北、江西、浙江、江苏、北京、天津等10个省（含直辖市）法院对“捆绑式”年检持肯定裁观点。
剩余14个省（含直辖市）法院对“捆绑式”年检持否定的裁判观点。
笔者发现，对于此类案例，同一个省（含直辖市）范围内其裁判逻辑或结论是相同的，但在上述14个省（含直辖市）持否定裁判观点的样本中，出现了3个省，不同中级法院的裁判规则存在不一致的情形，如湖南省长沙市中级人民法院与娄底市中级人民法院、辽宁省本溪市中级人民法院与辽宁省朝阳市中级人民法院、河南省郑州市中级人民法院与郑州铁路运输中级法院。
三、“捆绑式”年检争议的表现形式及其裁判逻辑
（一）“捆绑式”年检违法
1、“捆绑式”年检违反了合法行政要求之“法律优先”原则
山东省高级人民法院针对“捆绑式”年检做出了系列裁判案例，在裁判文书中，主审法官通过裁判说理充分展示了“捆绑式”年检是如何违反了“法律优先”原则。
如山东省高级人民法院（2020）鲁行再53号孙永良、青岛市公安局交通警察支队公安行政管理:道路交通管理(道路)再审行政判决书，主审法官在裁判说理中认为：
合法行政的要求之一即为“法律优先”，法律已经规定的不能违反。即在行政立法方面，行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定；在行政执法方面，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务，行政机关不积极履行法定作为义务，将构成违法。最高法人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（[2007]行他字第20号）称:“《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行”据此，只要申请人提供机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单，且机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志。本案中，在已有法律对核发机动车检验合格标志的条件作出规定的情况下，被申请人在法律规定的条件之外附加条件，要求再审申请人必须将交通违法行为处理完毕作为核发机动车检验合格标志的前提，违反了“法律优先”的原则，不符合《道路交通安全法》第十三条规定和最高人民法院答复精神，应当确认为违法。
2、绑式”年检违反行政法上的禁止不当联接原则
如山东省高级人民法院（2020）鲁行再53号孙永良、青岛市公安局交通警察支队公安行政管理:道路交通管理(道路)再审行政判决书，主审法官在裁判说理中认为：
对于《机动车登记规定》第四十九条与《道路交通安全法》第十三条规定的理解与适用问题。其一，《机动车登记规定》是为实施道路交通安全法及其实施条例而制定的，属公安部的部门规章，其中第四十九条规定，机动车所有人申请检验合格标志前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。该规定将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，与《道路交通安全法》第十三条第一款“任何单位不得附加其他条件”的规定不一致，应当根据上位法《道路交通安全法》认定被诉行政行为的合法性。其二，交通违法行为被处罚的对象主要是车辆驾驶人，而非机动车，其目的是惩戒和警示、避免违法驾驶行为的再次发生。车辆年检的对象是车辆本身，其目的是及时消除车辆的安全隐患、减少因车辆本身的状况导致的交通事故的发生。将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反行政法上的禁止不当联接原则。一、二审法院认为《机动车登记规定》第四十九条是对《道路交通安全法》第十三条规定的具体化，被申请人发放检验合格标志应以再审申请人车辆违章处理完毕为前提，属于适用法律错误、认定结果不当，本院予以纠正。
禁止不当联接原则在司法实践中，还有不同的表现形式，即行政处罚与行政许可本属不同的法律关系。
如安徽省蚌埠市中级人民法院（2021）皖03行终28号安徽银通企业管理有限公司、安徽省蚌埠市公安局交通警察支队公安行政管理:道路交通管理(道路)二审行政判决书中，主审法官认为，“道路交通违法行为属于行政处罚调整事项，核发车辆检验合格标志系行政许可行为，属不同法律关系，被上诉人以上诉人有道路交通违法行为未处理为由拒绝核发机动车检验合格标志的辩解不符合《道路交通安全法》第十三条的规定。”
3、机动车违章未处理不属于不符合机动车国家安全技术标准的情形
“法律优先”原则和禁止不当联接原则，是对“捆绑式”年检持有否定裁判观点法院裁判说理的依据之一，除此之外，还存在以机动车违章未处理不属于不符合机动车国家安全技术标准的情形的裁判理由。
如广东省高级人民法院（2019）粤行申3338号深圳市公安局交通警察支队车辆管理所、深圳市建安达工程车租赁有限公司公安行政管理:道路交通管理(道路)再审审查与审判监督行政裁定书中，主审法官认为，“送检机动车有尚未处理完毕的道路交通安全违法行为的，不属于不符合机动车国家安全技术标准的情形，公安交警部门不能以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志。”
（二）“捆绑式”年检合法
主张“捆绑式”年检合法的法院，其裁判逻辑主要基于裁判理由：
1、机动车违章未处理属于不符合机动车国家安全技术标准的情形
该裁判观点以天津市高级人民法院(2020)津行申228号赵利国再审审查与审判监督行政裁定书体现的裁判说理最具有代表性，该案的主审法官认为：
《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款规定：“......对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”根据上述规定，提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单是进行机动车检验的申请要件，进行检验不得附加其他条件；而符合机动车国家安全技术标准，是检验合格标志的发放要件。依照该条款的规定，公安机关交通管理部门应当对符合机动车国家安全技术标准的，发给检验合格标志；对不符合机动车国家安全技术标准的，不发给检验合格标志。现行有效的机动车国家安全技术标准是中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会联合发布的《机动车安全技术检验项目和方法》（GB21861-2014）。该标准中第4章、第6章、第7章为强制性标准，系必须执行的标准，其中明确要求应联网查询送检机动车的事故信息和违法信息，对涉及尚未处理完毕的道路交通安全违法行为或道路交通事故的送检机动车，应提醒机动车所有人及时到公安机关交通管理部门处理。再审申请人直接向被申请人市交管局申领机动车检验合格标志，经联网查询，再审申请人涉案车辆尚有未处理完毕的道路交通安全违法行为，不符合上述机动车国家安全技术标准，不具备发放检验合格标志的法定要件。被申请人根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款的规定，对再审申请人的机动车不予核发检验合格标志，并无不当，不存在不履行法定职责的情形。
2、行政处罚作为行政许可的前置条件，具有必要性和迫切性，与《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神相一致
该裁判观点以北京市第二中级人民法院（2021）京02行终513号鲁明与北京市公安局公安交通管理局二审行政判决书体现的裁判说理最具有代表性，该案的主审法官认为：
交通管理部门对违反道路交通安全法律、法规的行为作出行政处罚，可以及时纠正道路交通违法行为，而行政处罚决定作出后的有效执行，是该管理行为有效实施的重要保障。交通管理部门对违反道路交通安全管理规定依法作出行政处罚、对符合核验条件的机动车核发检验合格标志，都是为实现上述立法目的而实施的管理行为。同时，北京市机动车拥有数量巨大，道路通行负担较为严重，上述管理行为的有效实施亦更具有必要性和迫切性。
基于上述因素考虑，市交管局根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第十七条、《机动车登记规定》第四十九条的规定，要求机动车所有人申请核发检验合格标志时，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。上述处理方式具有现实的必要性和合理性，符合北京市道路交通安全秩序有效维护的客观需要，与《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神相一致。
3、机动车检验中心并非公安交管部门，因机动车存在未处理违章行为，导致机动车检测报告无法提交至交管部门，因此，交管部门不发放检验合格证明不构成违法
该裁判观点以郑州铁路运输中级法院（2021）豫71行终112号郑州姐妹汽车租赁有限公司、郑州市公安局交通警察支队公安行政管理:道路交通管理(道路)二审行政判决书体现的裁判说理最具有代表性，该案的主审法官认为：
根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款、第二款的规定，……对机动车的安全技术检验实行社会化。具体办法由国务院规定。本案中，上诉人到郑州百利通汽车检测有限公司对案涉车辆进行安全技术检测，而郑州百利通汽车检测有限公司作为从事机动车安全技术检测业务的企业法人，与被上诉人之间无任何隶属关系。对上诉人的案涉车辆进行安全技术检测的是郑州百利通汽车检测有限公司，而非被上诉人。经本院进一步调查核实，郑州百利通汽车检测有限公司在对案涉车辆进行安全技术检测后，负责办理业务的工作人员当场告知上诉人案涉车辆有交通违法信息尚未处理，视为车辆安全技术检测不合格，要求上诉人对交通违法行为先行处理后再办理年检，并未将案涉车辆的机动车安全技术检验报告等年检材料通过车辆审验系统传送给被上诉人。由此可见，上诉人案涉车辆的机动车安全技术检验报告等年检申请材料事实上是被郑州百利通汽车检测有限公司私自扣下，被上诉人并未收到上诉人就案涉车辆提交的机动车年检材料和发放检验合格标志的申请，故被上诉人不存在对案涉车辆年检材料进行审核和核发检验合格标志的前提条件。
4、公安交通管理综合应用平台在机动车违章未处理前，不能自动打印检验合格标志，不具有履行法定职责的现实可能性
该裁判观点以宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01行终384号刘冬与银川市公安局交通警察支队其他行政行为二审行政判决书体现了裁判说理最具有代表性，该案的主审法官认为：
要求行政机关履行职责，需有履行职责的现实可能性。机动车检验合格标志通过公安交通管理综合应用平台自动打印，对有道路交通安全违法行为和交通事故未处理完毕的，该平台不能自动打印检验合格标志。上诉人刘冬在道路交通安全违法行为未处理完毕的情况下，被上诉人无法向上诉人核发机动车检验合格标志，客观上被上诉人不具备履行该职责的现实可能。故一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。
同样的裁判说理，也体现在湖南省娄底市中级人民法院（2017）湘13行终474号娄底市公安局交通警察支队、娄底市湘运出租车有限公司交通运输行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)二审行政判决书中，该案的主审法官认为，“机动车检验合格标志统一通过公安交通管理综合应用平台自动打印，对有道路交通安全违法行为和交通事故未处理完毕的，平台自动不能打印检验合格标志，在该平台设置未进行修改之前，上诉人客观上无法办理，被上诉人的诉请在目前状况下不具备实现可能。”
四、结语
将机动车违章未处理认定为属于不符合机动车国家安全技术标准情形的裁判观点，笔者认为，持有该观点的法院无视了《公安部、质检总局关于加强和改进机动车检验工作的意见》第11条关于非营运轿车等车辆6年内免检，免检期间，每2年定期检验时，可以直接向公安机关交通管理部门申请领取检验标志，无需到检验机构进行安全技术检验的相关规定。
试想，若机动车违章未处理，属于不符合机动车国家安全技术标准情形，那么意味着免检期间非营运轿车等车辆，若存在违章未处理的情形，则机动车不符合国家安全技术标准，这样的结论显然不成立。
机动车违章未处理完毕，机动车检测机构不能向公安交通管理部门上传检测报告以及机动车违章未处理完毕，公安交通管理部门系统不能自动打印合格证标志，属于现实履行不能，因此认为“捆绑式”年审具有合法性的观点，笔者也不敢苟同。
笔者认为，行政行为应当恪守“法律优先”原则和禁止不当联接原则。