城乡统筹发展应用好地方智慧
|日期：2008-01-06 |访问量：
| 本文载《法制日报》2007－7－10第3版
城乡统筹发展应用好地方智慧
莫于川 中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任
一般而言，城市发展，第二、三产业的发展，其所需要的土地哪里来？通常是由政府统一征地，将集体所有的土地变为国有土地，然后由政府出让。由农用改变为其他用途，就会产生巨额的土地价差，那么这个收益归谁呢？一般来说都归政府。但是，简单一律地采用这种解决方式难免会造成利益损害现象，造成社会矛盾。而如果能让农民自己做主安排，将更易于解决矛盾：农民可以自愿入股办实业，既满足了企业发展对土地的需求，也给了农民处置土地权益的选择机会，可减少征地过程中的冲突和矛盾，兼顾了城市发展和农民的权利保障。 现在争议的关键在于农村集体土地的使用权、收益权问题。在很多时候，由于农村土地是集体所有，所以农民个人的土地权能受到限制。于是有人认为，不解决土地所有权问题，其他的土地权益问题都将无法得到解决，也没有探索解决的价值。我认为这个观点并不符合实际。在承包制的基础上，无论将集体所有的农村土地理解为共同共有还是按份共有，农民个人拥有的土地权利还是大致清楚的，能够依法加以实现和保护，这是过去农村土地联产承包经营责任制能够获得成功的一个根本原因。现在土地制度改革的关键在于，能否在土地集体所有权不改变的情况下，对其他相应的财产权利进行调整和改变，比如说使用的权利、收益的权利、担保的权利等等。把其他的权利划清楚，使其得到充分实现，通过在所有权以外的权利上做一些文章，还是有一定空间和效益的。比如改革开放初期确立的承包制，并没有改变土地的所有权，仍然释放出了很大的潜力和活力，做这一类的探讨很有价值。但是这次重庆提出允许农民以土地承包经营权直接入股于一定组织形态加以运行，是不是一定能够提高农民组织化程度？是不是能真正做到把现有资源有效地整合起来，形成资金雄厚、管理规范、技术共用、利益共享、风险共担的利益共同体和运行机制？这需要慢慢试点、摸索经验。在制度设计上应更精细一点，更科学一点，更有能力抵抗市场风险，更利于实现和保障农民的基本权利。 不过，推行这样的制度，也还要考虑风险问题。农民入股办企业，一旦出了风险怎么办？如果入股投资以后企业倒闭了又该怎么办？这是需要在前进过程中探索解决的问题，我觉得值得冒这个风险，可以把选择权利交给农民。所谓农村土地管理的民主化，就是让农民切实享有更多的选择权。当然在这个过程中，政府也要进行引导，也要有一些限制。要知道在推进改革的同时，很多配套制度建设是不完善的，需要改革完善。 过去二十多年的改革，在土地政策和土地法制方面走过的路程，我觉得可以这样概括：土地制度上的二元结构一直没有变，一是国家所有，二是集体所有，但在不变中还是呈现出“从可承包，到可出让，再到可入股”，逐渐放松政府规制、多元化多样化运行的趋势。对此，社会认知也走过了从反对到接受到普遍推行，乃至通过立法建制加以保障的轨迹。重庆和一些地方推出土地改革举措，我认为从主观上讲，可能还是想有利于实现和保护农民土地权利，让农民更多地享受经济改革和发展的成果，从而改善民生。但是现在面临的问题是，如何进一步盘活土地资源？下一步该是统一推进还是分散探索，我看需要地方、基层、民众的政治智慧。 我国宪法第三条第四款，规定了要充分发挥地方的主动性、积极性。宪法对此讲得很明确，地方政府有这样的职权和职责，应在经济和社会管理领域主动地进行改革创新，应当发挥出地方的主动性、积极性以及创造性。 二十多年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉在地方、在基层、在民众之中。比如当初土地承包制度在安徽凤阳的出现，当年土地出让制度在深圳的推行，都是通过地方、局部的试点，积累经验加以完善，并既而在全国、全局加以推行，这是制度创新的最佳路径选择，成本低，风险也小，具有重大的改革方法论意义。尤其在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型时期，一定要给地方空间，所以我觉得要用发展和法治的眼光来看待重庆的改革创新提法、举措。同时，改革的主事者也应更加严谨、审慎地对待此类重大的改革创新工作，把改革创新的总体方案和具体操作方案准备得更加充分、更加细致一些，这才是在法治原则下推进改革的最好态度。 （根据录音整理） |
| 本篇文章由秦强 编辑 |
