人民代表大会机能改革的“目标”与“现实”：问题之所在
| 人民代表大会机能改革的“目标”与“现实”：问题之所在*
【日】加茂贝树*
现代中国政治的特征之一就是中国共产党（以下简称“党”）与国家之间存在的“领导”与“被领导”的关系。在中国政治上，党的作为领导者的地位的公开确立是在1956年9月的中国共产党第八届全国代表大会上（以下简称“八届党大会”），此后即作为现代中国的政治原则贯彻下来。例如，82年制定的现行中华人民共和国宪法（以下简称宪法）即在序言中将该政治原则作为“四项基本原则”之一明确予以规定。本研究的目的即在于通过对在这样成立并得以持续的、作为中国政治特征的党与国家之间的领导与被领导关系中作为国家权力机关的人民代表大会（以下简称“人大”）与作为国家领导者的党之间的领导与被领导关系的实证分析，对未来的变化进行展望。 一直以来，有关现代中国政治的研究在对党与国家之间的领导与被领导关系进行实证分析的时候都是围绕着党与行政机关之间的权力关系展开论述的。另一方面，虽然党与全国人民代表大会（以下简称“全人大”）及地方各级人民代表大会（以下简称“地方各级人大”）等国家权力机关之间的关系也是领导与被领导关系的重要组成部分，以前的研究却甚少涉及这一问题。其理由是，虽然宪法赋予了全人大“最高立法机关及最高权力机关的地位”，但是由于“该作用受到限制，实质上是行政机关行使着国家权力”，因此“如何指导、控制行政组织成为了实现对全体社会的指导最为重要的问题”。
然而，最近被认为“作用受到限制”的全人大及地方各级人大（以下两者总称“人大”）却正在使中国政治的状况发生变化。这种变化就是认识到无视“建设高度的民主的社会主义政治制度是社会主义革命的根本任务之一”、“建国以来”没有“重视这项任务”是“发生‘文化大革命’的重要条件，是惨痛的历史教训”而提起的人大机能改革的成果。具体而言，就是以“将各级人民代表大会及各级常委会构建为具有权威的人民的权力机关”为目标的强化和改善人大机能的结果――人大活动的活泼化及其政治权威的强化。
在“活动的活泼化”上，举例而言，全人大通过的法律、决议·决定及国家机关的活动报告的数量、全人大代表向会体提出的提案·议案的数量都得到了增加。此外，在人大对作为议案提出的法律草案审议后，认为对议案有必要重新进行调查和研究而将议案退回提出机关、审议结束后在表决时予以否决的事例也增多了，这种印象也得到了增强。自1990年以来，在《人民日报》等党的机关报纸上包含人大积极行使宪法赋予的立法权、监督权、决定权、任免权事例的人大活动相关报道的质量和数量也都得到了提升。
而从比较的视角来看，这种变化更为显著。80年代以前，尤其是57年6月“反右派斗争”之后、“无产阶级文化大革命”结束之前的约二十年时间内，全人大几乎没有定期的召开过会议。虽然54年宪法规定全人大的会期为四年，但实际上第一届的任期为四年零七个月，第二届为五年零七个月，第三届则长达十余年。此外，虽然宪法规定全人大每年召开一次会议，但由于第二届全人大第二次会议的召开经历了三次延期，因此第二次会议的召开实际上是在第一次会议的召开23个月后。同样的，第四次会议的召开则是在第三次会议召开19个月后。而第三届全人大及第四届全人大均只召开了第一次会议。虽未及详述，这一时期的全人大由于政治情势已经简单的连延期召开这样的活动也没有展开了。
除此之外，这一时期的全人大也很少制定法律、审议重大政治课题并做出决议·决定，代表提出的提案及建议·意见也不多见。即使是在形式上，这一时期作为国家进行意思决定的也并非作为最高权力机关的全人大，而是由党来代行。例如，自国民经济发展第2个五年计划（58年至62年）至第4个五年计划（71年至75年），对国民经济发展计划进行审议和决定的都是党的会议，全人大不仅没有对其做出承认决议，连相关议案也没有向其提出过。例如58年8月党中央政治局扩大会议通过“关于建立农村人民公社的决议”，决定设立意味着农村国家机构改组的人民公社。这样的人民公社的设立且不说包含着需要修宪的内容，甚至在全人大上也没有提出议案（将人民公社制度予以法制化的是七五年制定的宪法）。同样的，“文革”期间在全国范围内广泛在地方设置了党、军、行政一体化的“革命委员会”这样的新国家机构，而这一设置也未经过全人大的审议，将其法制化的是七五年制定的宪法。另外，76年4月任命华国锋为国务院总理和解除邓小平国务院副总理的职务均未经全人大及其常委会做出决议。与这样的事例进行比较，近年来人大活动的活泼化就可以通过人大开始作为国家权力机关进行活动得到充分说明。
另一方面，在“政治权威的强化”上，具有人大领导地位的党员干部在党内地位的上升即可说明。在全人大，第六届（1983年－88年）、第七届（88年－93年）全人大常务委员会长都是党中央政治局委员，且在党内排序上排在作为全人大监督对象的国务院总理之后。但第八届全人大（1993年－98年）之后，由党中央政治局常委会委员担任全人大常委会委员长，而且第八届的乔石、第九届的李鹏及第十届的吴邦国均在党内排第二位，位于国务院总理之前。从地方各级人大来看，90年代之后出现了由省级党委书记兼任省级人大主任的情况得到显著增加的倾向。03年3月份，除西藏自治区之外的30个省级行政区的省级党委会书记（以下简称省级党委书记）若没有兼任党中央政治局委员，均兼任省级人大常委会主任。
而从关注中国政治中这样一种“活动的活泼化”和“政治权威的强化”的人大状况变化的先行研究中即探察出中国政治过程的变化。例如，关注1980年代全人大对党和国务院起草·提出的几个法律草案的审议过程的先行研究即指出，全人大通过对法律草案的审议，对草案进行积极的修正，这在相对的意义上可以说是“侵蚀”党和国务院对立法过程的影响，从而开始显示出全人大在立法过程中的存在。包含上述分析的近年的先行报告认为，以前由于只有承认未对关系机关（实质上是党）提出的议案进行充分审议从而被挪喻为“橡皮图章”的人大，随着80年代以来的人大机能改革的深入进行，开始积极的进行议案审议和对国家机关的活动进行监督（被称为“钢铁图章”化），其结果就是以往被称为“党委挥手，政府动手，人大举手”（党委做出政策决定，政府执行党委的决定，人大事后承认）的中国政治过程正在发生改变。进而指出，这一政治过程的变化意味着除了一贯构成中国政治权力中心的党和作为行政机关的国务院之外，全人大也开始成为权力中心之一。
就近年人大在其政治状况上的变化对中国政治造成的影响，笔者亦赞同有关先行研究的见解。然而，笔者认为这一变化对中国政治带来的影响要比先行研究所认识到的更为深刻。之所以如此，是因为笔者观察到近年来人大的变化有可能会动摇甚至消解作为现代中国政治特征的党与国家之间的领导·被领导关系。
作为具体的事例，笔者认为从第八届全人大第五次会议（1997年）等全人大会议上对最高人民检察院的活动报告及最高人民法院的活动报告进行表决时，投赞成票的比率要低于党员人大代表占全体全人大代表的比率（参照图3）即可说明此点。在 “党员全人大代表比率－支持得票比率”上，由于有相当比率的党员全人大代表对各报告投下不支持票，应该说动摇了这一数值为“正值”的情况。
那么，为什么说由此可以看出动摇党与国家之间的领导·被领导关系的可能性呢？
这是因为宪法除了在序言中明确规定了党作为领导者的政治地位外，还在总则中规定包括党在内的一切组织和个人都“不得享有超越宪法和法律的特权”，并将全人大定义为国家的最高权力机关。也就是说，根据宪法，党要继续担任中国政治的领导者，换言之，党要让国家机关执行自己的意思，就必须让作为国家（最高）权力机关的（全）人大毫无障碍的持续承认自己的意思。这就是实现党领导国家的正当性的问题。而且，实现这种重要的“持续承认”的就是党员人大代表占人大代表的多数，然而依据图3所确认的情况，包含党员人大代表在内的部分人大代表在人大会议上对于要求转换为国家意思的党的意思（在这一场合下即作为议案提出的各国家机关的活动报告）表示了不支持的意思。
下面再试着确认一下更为详细的情况。通常，在全人大上审议的议案草案（例如国家机关的活动报告的草案和国家机关的干部提名案）都在全人大会议召开之前在党的会议上进行审议，该会议若对上述议案予以可决，那么作为党的意思向全人大提出的议案即告成立。在此，由于党没有向全人大提出议案的权力，因此就由全人大主席团等有提出议案的权力的机关向全人大会议提出得到党的承认的议案草案。这样，作为党的意思提出的议案就可经由全人大会议的审议、可决从而转换为国家的意思。
此时，作为领导者的党为了保障在人大会议上能够无障碍的将党的意思转换为国家意思而设置的“装置”就是党员代表超过全体人大代表的半数以上。这是因为根据宪法第64条等关于全人大的意思由其过半数之赞成而决定的规定，包含全人大在内的各级人大的意思决定需经人大代表总数半数以上的承认方能做出的缘故。而且，由于基于民主集中制的原则党员人大代表必须服从党中央的决定，因此只要党员占据了人大会议代表的半数以上，人大会议上将党的意思转换为国家的意思的程序就将被视为必然。因此，如图3所示的一部分党员人大代表未在议案表决之际投赞成票显示了在人大会议上无障碍的将党的意思转换为国家意思“装置”机能的失灵，也可以说显示了党对国家的领导并非是绝对无条件能够得到实现的。因此，笔者认为不支持党的意思的一部分党员人大代表的出现揭示了党领导国家这一中国政治特征产生变化的可能性。
基于以上的问题意识，本研究试图通过对党与人大之间的领导·被领导的权力关系的实际状态的探讨总结党与国家之间的权力关系的实际状态并对其进行展望。
* 本文原为加茂贝树：《现代中国政治与人民代表大会》（庆应义塾大学出版社，2006）之序，第一节。原书中表格从略。 * 加茂贝树：日本庆应义塾大学法学部专职讲师。 ** 秦前红：武汉大学法学院教授，博士生导师，研究方向：宪法学。 ** 陈道英：武汉大学法学院2004级博士研究生，研究方向：宪法学。 本研究所称“国家”指的是作为统治机关的国家机关。所谓国家机关，在中央层面上指的是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会及由其选出的国务院、最高人民检察院、最高人民法院、国家中央军事委员会。此外，所谓“社会”指的是共有历史及文化的人群的关系的总体。这样的社会中存在着社会团体。例如，在中国各民主党派、中华全国总工会及中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会、中华全国体育总会等即社会团体。而虽然本来“政党”也应该是社会团体，但中国共产党具有领导国家机关和社会团体的地位，这可以说是中国政治的特征。该定义参照盐川伸明著：《终结中的苏联史》（朝日选书，1993年），第23－76页。 本研究虽然使用了“�I��”的用语，但“�I��”是意指“指挥命令”的汉语。领导与被领导与指导与被指导不同，它意味着伴随强制力的命令指挥关系的存在。日语中多将其翻译为“指��”。这一区别据称“尤其在表示中国的党·行政官僚组织之间的关系上极为重要”。因此，本研究也对“�I��”与“指��”进行了区别。此定义参照高原明生：《中国共产党与市场经济化 党＝国家、党＝企业关系与中央＝地方关系的展开》，《立教法学》第52号（立教大学法学部，1999年），第183页。 刘少奇：《中国共产党第八届全国代表大会政治报告（
“四项基本原则”是在1979年3月召开的党中央理论工作会议上由邓小平提出来的。邓揭示了作为坚持社会主义政治体制的基本原则的①社会主义的道路②人民民主主义专政③中国共产党的领导④马列主义毛泽东思想。“坚持四项基本原则”，《三中全会以来 上》（人民出版社，北京，1982年），第80－108页。 《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议（
例如1999年4月召开的第九届全人大常委会第九次会议对《有关修改中华人民共和国道路法的决定（草案）》进行了审议。在审议的过程中，许多常务委员提出了有关修改道路法的反对意见，做出决议时，反对修改的委员没有出席表决。表决的结果是，未能获得超过常务委员半数的154票赞成票，草案遭到否决。此后，作为修改草案提出部门的国务院再度提出修改草案，该草案在99年11月的全人大常委会第11次会议上获得通过。《政治生活中的可喜变化》，《人民日报》
李鹏就任第九届全人大常委会委员长以来，《人民日报》以“民主与法制周”为题、法制日报以“人大之窗”为题开设了介绍人大活动的栏目。1998年10月后，《人民日报》开设了《民主与法制》专栏。该栏目自
“五年计划”，《人民网》http://www.people.com.cn/GB/other4349/4456/index.huml。此外，关于这一时期人大活动的混乱状态详见以下。尹中卿：《人民代表大会制度的形成和发展（下）》，《人大研究》2004年第10期，（甘肃省人大常委会，兰州，2004年）第3－8页。马齐彬等：《中国共产党执政四十年 增订本》（中共党史出版社，北京，1991年），第150页。 《省委书记兼任人大主任好吗？》《21世纪经济导报》
例如，有以下研究。郑永年：《政治渐进主义 中国的政治改革和民主化前景》（中华欧亚教育基金会，台北，2000年），第327－338页。吴国光：“从派系竞争到制度竞争”，王振宽等编著：《两岸党国体制民主发展》（月旦出版社，台北，1999年），第327－338页。Zheng Yongnian and Li Jinshan, “The National People’s Congress and Its Electoral System”, in John Wong and Zheng Yongnian and Li Jinshan, eds., China’s Politics after the ninth National People’s Congress: Power Realignment, (Singapore: Singapore University Press, 1998), pp. 85-92. Andrew J. Nathan, “
根据相关法律规定，党没有向人大提出议案的权力。除了国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家中央军事委员会等国家机关享有议案的提出权外，30名以上的全人大代表联名可作为共同议案提出者提出议案。议案提出过程的具体事例如下。
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| 本篇文章由秦强 编辑 |