法制日报2007－7－11第3版

重庆土地承包经营权入股新政专家研讨会观点集成

  　编者按：针对昨日本报关注的重庆“允许以土地承包权直接入股”的新政策，又有不少专家表达了自己的看法，今日本版“观点集成”刊发这些意见、建议,以期引起更深入的讨论。

　　农地流转改革需慎重

　　毕宝德（中国人民大学农业与农村发展学院教授）

　　我国实行的是世界上最严格的土地管理办法。但我国现有的制度设计是，城市的国有土地市场开放，而农村集体土地所有权则不能进入市场流通，农业用地用于承包，宅基地按人口分配，集体建设用地现在也还不能流转，一个重要方面就是担心集体土地权利参与流转改变农业用途。
　　进行类似重庆这样的改革，如果农民村里的地都搞成了建设用地，耕地保不住了，怎么办？既要对此进行控制，又要让它适当流转发挥作用，这是个难题，而且应该特别慎重，农村的问题特别敏感，带来的后果也会非常严重。对此，有小步做试验的必要，需要进一步探讨。

　　创新应合理合法

　　薛刚凌（中国政法大学法学院院长、教授）

　　对重庆方面出台的这个文件，我提出三点意见：
　　第一，应对文件本身的合法性给予高度重视。从主体角度来讲，行政规范性文件一般是不能涉及外部相对人的权利义务的；从改革的范围来讲，涉及城乡统筹方面的改革也应该有范围限制。改革要清楚上位法怎么规定，创新，关键是要以合法合理的方式推进，不能擅做主张。
　　第二，文件有关允许农民以土地承包经营权入股的规定本身不清晰，最主要的问题是，允许其入股办合作社甚至办其他企业，能不能改变土地用途。这一点文中前后可能会有不同理解。
　　第三，土地承包权流转需要慎重地研究，因为它关涉到土地保护问题、农民保障问题。而承包经营权入股形成的公司是自负盈亏的，如果破产，农民权益如何保障？
　　另外，要谨防跟风，谨防土地保护可能出现的漏洞。

　　“三农”之外还要加上“农地”问题

　　严金明（中国人民大学公共管理学院副院长、教授）

　　土地权流转要以农民自愿为前提，充分尊重农民的意愿。我们熟知的“三农”(农村、农民、农业)问题，还要加上一个“农地”问题，其中最根本的是“农民”和“农地”问题，而最核心的就是农村土地制度的改革，涉及农村土地承包经营权的流转问题和农村建设用地的流转问题。承包经营权流转现在有法可依，但农村建设用地流转无法可依，在这方面要制定相应的法律和法规，目前这些法律法规尚未出台。一个重要原因是因为农地流转涉及农地的非农化问题，希望重庆在改革中把耕地保护作为前提，认真考虑如何实施改革。

　　农地流转改革有前提

　　姚辉（中国人民大学法学院民商法研究中心副主任）

　　从法律上讲，这些地方化的做法还要进一步探讨。比如与现行法的关系，从物权法角度来说，承包权入股能否成为物权变动的依据？如果允许承包经营权入股，工商局也登记了，可从现行法上看这个登记没有效力，因为它依据的只不过是重庆市工商局的红头文件。站在实体法律规范角度看，这一规定并不会影响审判实践当中法律的适用。
　　当然，土地的承包经营权能不能流转，能不能像现在重庆说的入股，我个人观点认为应该可以，但是我们必须考虑以下前提：一是国土政策，18亿亩耕地的底线是不能动的；二是农民社会保障问题，这块土地对农民来说可能是唯一的社会保障，它是在研究和思考农村土地流转性的时候所不能忽略的大前提，这是中国问题的特殊性，不能简单地否定。在考虑这些前提的基础上，技术上更规范一些，规则设计上更考究一点，我觉得地方上先在小范围内搞试点。