财政立宪主义的论题、命题与范式
财政立宪主义的论题、命题与范式
朱孔武
(广东商学院 法学院，广东 广州 510320)
摘要：立宪主义的精髓在于对于公权力的制约，而财政制约作为一种最为有效的手段之一，无疑应该成为宪法学理论的重要课题。立宪主义原理对于财政制度的统率构成财政立宪主义，在规范上体现为财政宪法，而其具体内容涉及到宪政制度设计和宪法实施的问题。财政宪法学作为宪法学研究的“范式”之一，体现了“立宪主义”的理念和原则，具有独特的方法，成为深化宪法学研究有益尝试。
关键词：财政立宪主义 财政宪法 宪法学
一、论题：财政权力的合法性危机
立宪主义�vconstitutionalism�w是一种关于人类社会应如何组织其国家及其政治生活的规范性思想，其精髓在于以宪法和法律来规范政府的产生、更替及其权力的行使，藉以防止人民的人权受到政权的侵害，并进而确保政权的行使能符合人民的利益。因此，公民权利和国家权力是基本的宪法现实，公民权利和国家权力之间的关系是宪法关系最基本的内容，公民权利与国家权力的关系问题是宪法得以实施的最基本的内容。[①]
国家财政权是公权力的一种，并且随着国家职能大幅扩张，基于国民生活或积极活动要求国家权力积极介入以维持社会运转的基本条件，国家财政获得了调整资源分配的功能，使全体国民均受影响，权力性质愈发明显。现代国家规模巨大，成为一个国家内部最大的消费者资金持有者，以财政手段调整景气，国民无不受到影响。因为财政制度反映了实体意义上与程序意义上的国家公权力之间的关系及公权力与公民权利之间的关系，具有强烈的公法属性，本质上属于国家公法调整对象范畴。“财政制度”亦是宪法文本重要内容，宪法或公法理论应该给予关注。但是，财政制度关涉到国家与公民之间的关系，并且是一个复杂的经济问题，宪法理论必须对于财政的各种面向和研究理论予以关注。宪法学的财政概念与经济学的财政概念不同，从保障、促进人权的角度剖析财政的本质与功能是宪法学研究公共财政问题的理论原点和价值取向；从控制权力的角度探讨财政的运行制度是宪法学研究公共财政问题的核心。
国家职能和公民权利的变迁被逐渐内化于政府决策的法律制度框架之中。二战以后，许多欧洲国家开始把福利权利当成一项宪法权利来看待，因此，政府的积极职能和履行这种职能的权力获得认可。人民要求国家必须积极介入其生活，因而人民对国家的需求与依赖日益加深。国家在当代的任务,除必须保护个人之社会安全外,亦须提供各样服务,进行各种给付[②]。公共财政在二十世纪前半叶，成为各界瞩目的中心问题，一直是社会革新的手段，本身亦被不断被革新。政府的公共开支不断增加，财政规模日益膨胀。二战以后，尤其是1960年到1980年期间，各国政府对于积极的支出政策表现出前所未有的热情，对于经济的干预程度迅速提高。民主社会的政治过程促进了政府规模的扩张，立法者的预算扩张动机和民众“财政幻觉”[③]亦成为政治科学和经济学研究的重要课题。在德国和瑞士等国家，宪法增加了政府干预经济的条文；美国宪法中虽然没有任何有关经济和社会立法的明确条款，但联邦最高法院支持政府的经济干预政策，推动了宪法规则的改变。
20世纪70年代，西方“福利国家”发生“财政危机”，人们对于政府权力的不信任空前增加，尤其是对于政府的征税权的合法性产生怀疑，限制政府财政权的呼声日益高涨。财政危机的原因虽然是复杂的，部分原因在于经济全球化和地下经济的规模膨胀等，但主要是一场制度危机和法律危机，需要重建国家职能、征税权和纳税义务的宪法理论[④]。政府在许多活动领域的积极职能受到怀疑，“政府失灵”一时成为社会的“关键词”。在经济滞胀中，政府政策并不能有效地配置资源，不能按照明确的目标再分配，亦没有能够稳定经济。在政治层面上，潮流转而拥护政府发挥较小的职能。1978年，美国加利福尼亚州“第13号提案”的通过具有划时代意义[⑤]。理论界开始对于积极政府模型提出批评，开始只有少数人，接着有越来越多的人加入。随着赤字和公共债务的增加，许多经济学家指出，政府的扩张已经远远超出了它的合理职能，破坏了市场激励、产权和经济自由，透支了未来几代人的收入[⑥]。公共选择理论和新制度经济学理论尤其讨论了对财政决策施加约束的重要性。
随着财政预算制度的革新，权力分立的传统宪法理论面临新的挑战，正如德国宪法学者伊森西（J. Isensee）指出，财政危机的议题与福利国家“民主政治发展，大都由‘财政危机’转为‘经济危机’，最后陷入‘宪法危机’之不归路”[⑦]。在实践上首先体现为公民的权利观念以及纳税义务观念所遭遇的困境。政府的征税权的行使是对人民的财产权的侵入，其违法阻却因素正是征税权的合法性和公民的纳税义务。随着宪政民主的变迁，多元民主和商谈民主兴起，政府权力的合法性不能仅仅寄托于实证宪法的授权，其行使必须在现行宪法秩序中获得进一步的论证。如果说宪法纳税义务即对财产权和其它权利的限制，既然已经存在权利限制的其它宪法条款，单纯的义务规范是否有必要体现在宪法文本中？西方发达国家纷纷出台的“纳税人权利保障法案（宣言）”能否在宪法上找到依据？市场经济的成功转型使得税收在国家财政收入中具有了关键意义，而且人大审查预算成为人大制度完善的契机，上述问题在我国同样具有重大的实践和理论意义。虽然我国一直把“公民有依法纳税的义务”作为公民的基本义务“写进”宪法，但是公民纳税义务的普遍观念并没有完全确立。2004年宪法修正案确立“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，财产权保障和纳税义务之间的规范关系开始进入理论的视野。
宪法理论对于财政制度或预算制度的关注，主要兴趣仍然在于国家权力的分立或制约，早期议会的产生主要是为了控制政府（国王）的支出[⑧]，议会关注的主要是避免浪费和低效。，古典宪法的主要财政原则集中体现在“税收法定”原则，体现为“财政议会主义”。随着宏观背景的变化，它日益显现出理论上的捉襟见肘。整个财政制度，包括岁入与岁出的关联，只有置入人权和政府职能的历史语境中理解，才能得到合理的解释。从功能上看，国家权力的运作离不开物质资源的动用。许多理论就是从这个意义上论证国家征税权和公民纳税义务的（宪法理论对此并无明显的贡献）。马克思主义经典作家指出：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其它任何东西的经济的基础。”[⑨]“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”[⑩]而西方政治理论则用没有阶级色彩的语言表达了同样思想：“在社会资源容许的范围内，有足够的权力获得经常而充分的货币供应，被认为是每种政体所不可缺少的要素。”然而，功能论证不能代替规范论证。
实际上，关于征税权和纳税义务的论证也是大多数国家学说关注的主要问题之一。法学理论也必须正视上述问题，因为现代国家主要表现为一个法秩序，国家的征税权和公民的纳税义务都应该在宪法中找到最终依据。国家没有财源不行，但这并不说明，纳税义务就是首要的、不证自明的。从历史的维度观察，在宪政的发源地，英国人在立宪主义产生以前并不存在着所谓“纳税”的一般义务。因此，立宪政治中的“纳税义务”无非是“宪法”创立的一项“公民”的义务。所以，政府的征税权和公民的纳税义务的内涵只有与整体的宪法秩序相联系才能得到说明。财政实际上是国家和个人在公法上的关系的集中体现，国家保护公民的权利必须动员一定的资源，所以国家要征税。公民权利的扩张，尤其是所谓“积极权利”的凸现，国家职能增加，公共支出规模日益提高，岁入因而水涨船高。要想用现代法律手段来解决高度复杂社会中的一体化问题，就必须建立起抽象的公民团结形式，成功与否，关键要看建立起公法权利义务理论，促进基本权利得到落实。
上述问题在我国已经受到了学者们的关注，因为它归根结底是一个“中国问题”。随着我国改革开放和民主政治建设的深入，财产权问题逐渐成为社会关注的焦点。财产法律制度并不是一个单纯的民法问题，它首先是一个宪法问题。如果宪法不把财产权作为公民的基本权利加以保护，民法就难以充分发挥保护财产权的作用，物权法也会因失去了根本法支持而难以顺利制定出来，即使勉强制定颁布，在实施中也必然面临重重困境。财产权作为公民基本权利载入宪法是我国社会发展的必然逻辑。但是，财产权入宪只是序幕，如何保护财产权问题应该是我们今后的研究难题。有些学者提出了限制政府税权的“税收立宪”观点，其精辟之处在于提出“税收合宪”。如果可以在宪法第56条的规范基础上完善我国的财政宪法，那么“财政宪法”就成为一个宪法实施和宪法解释的问题。但是，理论界对于财政宪法的理解相当混乱，原因可能在于我们缺乏一个作为财政宪法“前理解”的宪法权利和义务理论。
二、命题：立宪主义对财政制度的统率
从国家权力这一方面来看，宪政强调的是分权的原理。与法律运用相关联的国家权力一般通过立法机构、司法机构和行政机构来实施，这三者必须互相有所区分。近代市民革命的成果，一方面确立了个人免受国家侵害的自由与私法自治原则；另一方面则确立了强制性的财政收入作用须经人民所代表之议会的同意即“财政议会主义”。按照德国学者施密特的观点，二者都是近代宪法的法治国要素，前者是公民的基本权力，后者是一项组织原则，其实施目的在于确保立法权和行政权的可预测性和可检测性。
财政不仅是各国宪法文本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。传统的宪法规范与宪法学，主要以财政收入作用中属“强制性收入”的税收为对象，表现为“税收法定主义”，与“罪刑法定主义”并列为近代国家的两大法律原则。传统宪法学理论把“财政议会主义”作为“财政民主主义”实现方式，普遍为各国宪法所肯定。“财政议会主义”贯彻了立法权与行政权之间实现责任政治等理念，体现了议会和行政之间的互动。然而，仅财政议会主义固定不了财政民主主义，并且二者之间存在着内在的紧张关系。代议制最初并非作为一项民主制度而产生，相反，它是中世
“财政议会主义”是一个历史的概念，在近代宪政产生之初等同于财政上的立宪主义，但是随着宪政的变迁，二者渐行渐远，因此使用“财政立宪主义”的概念以准确反映宪政的历史面向也许是可行的。在西方，财政现象的宪法经济学，所谓的“财政立宪主义”和布坎南的名字连在一起。有日本宪法学者认为立宪主义对财政制度的归结形成“财政立宪主义”，其内容包括：（1）税收是对国民的权利限制，所以要求税收法定；（2）责任政治原理，通过预决算制度保证国家各机关对立法机关的负责。可以看出，财政立宪主义不仅是人民财产权和政府财政权关系的宪法控制，而且是藉由财政合宪性控制达到宪法“人民主权”原则的手段。国内学者直接以“财政立宪主义”作为题目的讨论到目前为止并不多见，不过有关“财政宪法”的讨论越来越激烈。有学者认为，“财政立宪主义，就是立宪主义在财政制度中的体现，是一种关于国家和人民之间公法上财产关系的理念与原则，国家的财政权与人民的财产权的关系是其主要内容”。
“财政立宪主义”的概念不仅可以反映“财政议会主义”和“财政民主主义”，而且更适合我国的宪政理论和实践背景。其涵义大致有四：（1）一个“窗口”，立宪主义的另外一个视角；（2）一种“经验”，立宪主义历史的另外一种理解；（3）一种“价值”，财政规范解释的一个场域；（4）一种“路径”，宪政建设的一种可能选择。如果说宪法理论主要是关于人权的理论，那么，人权保障的时空差异需要“地方知识”的宪法理论。换言之，我们需要从不同的“窗口”眺望立宪主义。但是，立宪主义的地域特征并没有否认其普遍性，那么，有没有一扇“窗口”，我们从中既可以看到立宪主义的真精神，又可以洞察其时空转换的精妙呢？这扇“窗口”无疑成为宪法学的空前机遇。“财政立宪主义”是从财政“窗口”对于立宪主义历史的观察，虽然我国的宪政道路在发生学上具有独特性：财政因素影响并不具有关键意义，且从事物发展的机理上，也不存在“再造”财政斗争的可能性，但是立宪主义的根本精神已经被我国宪政经验所证实。
我国宪政变迁的矛盾终将在财政体制上体现出来，目前至少体现在两个方面：一是宪法财产权保障是否对政府的税收和规费征收构成限制的问题；一是人大对预算的审查，必将推动我国宪政的发展。财政制度在我国受到实践和理论关注是1980年代改革开放以后的事情，其背景碰巧与西方主要发达国家财政预算改革的宏观背景一致，二者虽然处于不同的历史阶段，但问题的相似就必然导致解答方式的相互关照。财政制度与政治制度的纠缠，使得二者互为解释的背景，因此有学者指出，对租税国作宪法上的分析，实为研究宪法的“另一把钥匙”。我国社会主义市场经济的探索以及公共财政制度的建设最终需要政治法律制度的变革。饶有兴味的是，人民代表大会制度成为政治体制改革的关键连接点，其完善又神奇地找到了审查“预算”作为突破口。财政制度成为我国宪政进程中一个奇妙的“时空隧道”，我国的公法理论因而获得了空前的发展机遇。
三、范式：财政宪法学及其方法
宪法规范具有全面性和抽象性，可以发挥抑制和调节社会发展的作用。在当代，传统宪学理论面临挑战，难以回应复杂、多面的动态社会，因而需要不同研究“范式” ，即从经济、社会、文化等社会部门切入去阐明宪法规范的内涵。如果把“财政宪法”理解为从财政现象角度去探索宪法规范的内涵，再整合成为“财政宪法学”体系，那么从宪法学理论的视角而言，财政宪法是与政治宪法、军事宪法、文化宪法等并称的一种宪法部门，财政宪法学就是指有关财政宪法的宪法学专题研究。
财政宪法学作为宪法学的一个“范式”，在分析意义上需要关注三个要素，即原则（理念）、学科（理论）和方法。不同的宪法学研究范式都体现了“立宪主义”的理念和原则，之间的区别在于学科和方法等要素的差异。“财政宪法”并非我国宪法文本的文字，从比较法上观察，其根源可以推至德国威玛宪法。威玛宪法的第二篇是人民的权利义务篇，其中第五章经济生活一章，学�f对于这章的规定称为“经济宪法”；在德国基本法中，有关联邦和各州的税权复杂规定被称为“财政宪法”（Finanzverfassung），包括宪法条文104�C109条30个段落，成为德国联邦制度的运作的核心制度。美国学者认为，财政宪法是规范预算程序的法律构架，包括宪法、法律以及议会处理联邦支出、借债和赋税议题所遵循的非正式程序。预算制度为财政宪法中最重要的部分，或者说“财政宪法”是规范预算程序的法律构架”，议会可以运用拨款程序作为确认手段，实现政策目标和确立联邦项目的优先性。
近年来，我国学者开始对“财政宪法”展开讨论。经济学家和财税法学者在研究财政问题时则显示出对宪法与宪政问题的浓厚兴趣，财税法学者对财税制度的探讨，如预算法等，其中的很多问题确实属于宪法问题，他们把“主要调整财税法领域的一些根本性事项，如财政法的基本原则、财政权力的分配、中央与地方的财政关系”等法律规范称为“财政宪法”。从预算与财政的关系看, 政府预算与财政具有同一性。预算制度包括财政收入、支出及公有财产使用及其民主控制问题，在实定法上则以议会审查预算方式进行形式上的财政民主统制。对于政府财政行为的监督主要包括：预算的编制及预算的审议、预算执行进度的监督、预算执行的审计监督和议会审议决算。
经济学者基于财税法体系而建构的“财政宪法”观是很有启发意义的，但有必要区分两种不同的思考路径：一是把一国实定宪法存在的财政条款称之为财政宪法，一是不局限于成文宪法条款，只要宪法涉及财政政策等规定即构成财政宪法。结合两种思路，得出一个理论预设：各国宪法文本中不一定都存在财政宪法，宪法有涉及财政制度的规范不一定就构成财政宪法。两种不同的思考路径与德国宪法学者施密特对于“宪法”与“宪律”的区分是一致的。因为财政宪法突显的是一种秩序和体制，因此又可以将财政宪法定义为“财政生活基本秩序的宪法规范”。本文姑且给出一个工作定义，把规范财政制度的宪法性法律条款的整体称为“财政宪法”。它实际上要处理三对关系：政府与市场的关系、政府和纳税人的关系、政府层级间的财政分工关系。人权保障是宪法的核心内容，第一和第三个关系的解决取决于第二个关系，政府和人民之间的经济关系的物质基础是公法上的财产关系，构成了财政立宪主义的主题。芝加哥大学法学院森斯坦教授在《自由市场和社会正义》一书中，以对关税的禁止、平衡预算对征税权的限制、禁止对货币的进出口进行控制为例，指出所谓“财政宪法”“是调整处理政府和经济之间的机构的文件。”
财政宪法关涉到国家与公民之间的关系，亦是一个复杂的经济问题，宪法理论必须对财政的各种面向及其理论予以关注。政治理论对于分配正义的探讨、经济学对财政原则和公共选择理论对财政过程的分析都构成了宪法学的研究背景，它们为宪法学研究提供了可资借鉴的学术资源。
作者简介：朱孔武（1970--），男，湖北丹江口人。广东商学院法学院副教授，法学博士，主要研究方向：宪法学与行政法学。
[①] 吴家清：《公民权利和国家权力的宪法学定位》,载《法商研究》1999年第 3期。
[②][日]芦部信喜：《宪法》，李鸿喜译，月旦出版社股份有限公司1995年，第15-16页。
[③]所谓“财政幻觉”（Fiscal Illusion），是用以解释政府规模增长的公共选择理论之一，它认为由于财政收支过程的混沌性产生了对税收负担的错觉，投票者－纳税人往往低估税收价格，导致对公共产品的需求增加，以至于支持了较高的公共支出水平。“财政幻觉”假说可以追溯到约翰?斯图亚特?穆勒（John Stuart Mill）。穆勒认为相对于直接税，纳税人系统地低估间接税的税收负担，财政幻觉会导致“过多”的公共支出；意大利学者埃米尔凯尔?帕维安尼(Amilcare Puviani)把“财政幻觉”概念应用到现代财政学分析领域。参见[美]J·M·布坎南、R·E·瓦格纳：《赤字中的民主》，刘廷安、罗光译，北京经济学院出版社1988年，第146页以下。
[④] Agustin José Menéndez，Justifying Taxes， Some elements of a General Theory of Democratic Tax law，Kluwer Academic Press，2001，p86
[⑤]二十世纪七十年代后期随着美国加利福尼亚第13条提案的通过和税收限制运动的兴起，对政府财政权力的宪法制约开始引起公共财政专家关注。可能因为这个原因人们往往把宪法制约和税收限制看成是一回事，那些反对税收限制的人，被别人误解为反对宪政或者是彻底的多数主义者；有关财政事项宪法意识的讨论被混同于税收限制的讨论，使得宪法制约的讨论十分狭隘，并且误解了财政宪法。尤其严重的是，一旦当人们对赋税限制的注意力降低时候，财产财政的宪法问题就被放置一边。
[⑥] Buchanan， James (1975)： The Limits of Liberty： Between Anarchy and the Leviathan， Chicago： University of Chicago Press.
[⑦] J.Isensee， Der Sozialstaat in Wirtschaftkrise， in Fs für Broermann，1982.S.365. 转引自葛克昌：《国家学与国家法――社会国、租税国与法治国的理念》，月旦出版社股份有限公司1996年，页95。
[⑧]英国国王并没有概括的征税权，他要依靠自己的财产生存，征税仅仅作为“非常岁入”而存在。[英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年。
[⑨] [德]马克思：《哥达纲领批判》，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年，页315。
[⑩] [德]马克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，载《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年，页681。
财产权是一个由民法和宪法共享的内容宽泛的权利概念，是一个开放的权利体系，呈现出多元化、综合性、价值化的特点。宪法上的财产性质的权利作为人民针对国家而享有的权利不仅包括消极的“防御权”，而且包括积极的请求权。但是，目前的宪法学界注意的焦点尚停留在消极的“防御权”上，无暇顾及后一种性质的财产性的权利。参见，赵世义：《财产征用及其宪法约束》，《法商研究》，1999年第4期；林来梵：《针对国家享有的财产权―――从比较法角度的一个考察》，《法商研究》2003 年第1 期。
季卫东教授曾指出，“既然国家承认了私有制，那么其主要职能就变成对财产权和契约提供保障性服务；在这种情况下，国家必须公平地、以契约当事人之外的第三者出现，并根据这一定位来设计各种制度安排。”季卫东：《中国宪法改革的途径与财产权问题》，《当代中国研究》，1999年，第3期。
布坎南指出：“在寻求对税收的性质和过程做出一种不同的理解――为观察财政现象提供另一扇‘窗口’。不同的视角一旦得到确立，我们才可以着手分析和讨论建设性的财政改革。”本文反其道而用之，从财政的“窗口”观察立宪主义。[澳]布伦南、[美]布坎南：《征税权――财政宪法的分析基础》，《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年，第3页。
范式（paradigm）的概念和理论是美国著名科学哲学家托马斯·库恩提出并在《科学革命的结构》(1962)中系统阐述的，假如不是绝对限定“范式”使用的语境，那么当然可以认为法学同样有自己的“范式”，这些范式就是法律共同体经过多年的法律实践积淀而成并通过职业教育传授的基本法律理论、法律信念、法律方法以及规范标准等等。参见舒国滢：《寻访法学的问题立场――兼谈“论题学法学”的思考方式》，《法学研究》，2005年第3期。
英国语言哲学家玛格丽特·玛斯特曼在其《范式的本质》一文中做过一个统计，库恩在其《科学革命的结构》一书中在21种意义上使用“范式”，并将其概括为三种类型或三个方面：一是作为一种信念、一种形而上学思辨, 它是哲学范式或元范式； 二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式；三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图象, 它是人工范式或构造范式。玛格丽特. 玛斯特曼：《范式的本质》，载《批判与知识的增长》(中译本)，华夏出版社1987年。
关于财政宪法运作更为详尽的阐述，参见Kate Stith， Congress' Power of the Purse， 97 YALE L.J. 1343 (1988). Dam， The American Fiscal Constitution， 44 U. CHI. L. REV. 271 (1977) ，Kate Stith， Rewriting the Fiscal Constitution： The Case of Gramm-Rudman-Hollings， 76 Cal. L. Rev. 593， 597 (1988);