改革开放三十年中国法治建设十大规律
摘要：改革开放三十年，中国正在逐步提高法治影响国家政治生活方式的程度，促进民主、尊重和保障人权，已经成中国政治和法治的基本价值取向；发展政党政治、完善人民代表大会制度、建设法治政府、促进公正司法，以及保障人民参与，已经成为不能逆转的历史逻辑、现实选择和未来走向；中国法治需要借鉴世界法治经验，更需要一个中国过程，因而必然具有中国特征，中国特色法治将成为世界法治的重要组成部分。回顾改革开放30年中国法治的实践历程，总结法治建设的经验教训，概括出中国法治发展的一般规律，遵循这些规律推进法治进程，是中国法治持续发展的重要保障。
关键词：改革开放、法治规律、中国特色
反思改革开放以前将近20年的“法律虚无主义”人治现象，总结改革开放30年以来民主法治建设的成就与经验，概括和表述我国法治发展的一般规律，对推进中国法治进程具有十分重大的意义。法治是一种社会政治现象，作为一种社会和政治现象，法治的产生、变化和发展必然遵循一定的规律。概括和表述法治发展规律，促使立法活动、政府管理和政法工作遵循法治规律，这是全面贯彻和实践科学发展观的要求，是中国法治可持续发展的保障。回顾半个多世纪特别是改革开放30年中国法治的实践历程，总结法治建设的经验教训，可以概括出中国法治发展的十大规律，遵循这些规律推进法治进程，是中国法治持续发展的必由之路。
规律之一，法治应当成为现代政治生活基本方式和民主国家政治建设、发展的基本战略。在上述意义上，法治即为国家宪政。国家宪政意味着应当将法治确定为国家政治生活的基本准则，具体为“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。从新中国成立开始的民主法制初创时期，到21世纪开创法治文明新纪元，从建国初期“依法办事”的社会主义法制要求，到新世纪具有政治文明意义的“依法治国”方略，半个多世纪尤其是改革开放三十年来，执政党、国家和人民对法治的认识水平和认知程度逐步提高，在新的政治视野中，宪法法律与党的事业、人民利益一同被摆在了“至上”的地位。这说明法治、宪政已经成为国家政治生活的基本要素，与其关联的自由、平等、人权甚至分权等理念，深刻影响着立法、行政和司法改革，促进了民主立法、依法行政和公正司法。法治、宪政的显著意义在于实现了宪法法律对国家权力的规范和对人权的尊重与保障。坚持法治与人权的统一，实现依法治国和保障人权的有机结合，已经成为中国法治发展的强烈诉求和不可逆转的趋势。
法治作为政治生活的基本准则，其基本要求是，一要保障人权，二要促进民主。有一种观点认为，“中国政治改革的最大最急迫的问题还不是民主参与的范围，而是自由权利的法制保障”。实际上，促进参与民主和保障自由权利是相辅相成的，实现参与民主以改善政治生活，包括改进政治生活方式和政治生活准则，可以促进政治文明和制度进步，包括为自由权利提供法制保障。中国政治改革和法治发展的主要问题是人权问题也是民主问题，实际上没有民主政治制度就不会有真正的人权保障。深刻理解和遵从法治与政治关系规律，进一步强化政治生活的法治特征，实施依法治国战略，推进政治文明进程，除坚持和巩固法治与人权的统一关系外，还必须高度重视民主与法治、宪政的相互关系，重申、完善和发展“民主是前提、法制是保障”的观点，确立和实践依法治国与民主政治的现实逻辑，进一步奠定法治的民主基础，促进民主与法治相辅相成、相得益彰。
规律之二，法治建设应当连接人权与法治，将尊重和保障人权确定为国家政治价值观。人权理应成为法治建设的基本原则，实践法治与人权统一的法治建设战略。人权作为科学发展观、以人为本理念与法治的关联点，已经根深蒂固地扎根于法治之中，成为良好法治的灵魂。人权理念已经成为指导和支配法治建设的重要思想力量，权利思想已经融入社会主流意识形态，构成法治的文化基础和精神内涵。正确的权利观念和健康的权利文化对于中国法治的持续发展具有深远的意义。在不断推进的法治进程中，社会成员的权利观念需要进行调适，在进一步强调权利对于人的发展的价值和人权作为法治基本内涵的重要意义的同时，需要发展人们对权利内涵及其与法治关系的全面认识，认识责任、义务作为权利的另一面的重要性。
任何一类法治都存在两端，法治的一端关系着权利，另外一端关联着义务与责任，内容包括了法律义务、公民责任。只有强化公民的家庭、社会和政治责任意识与义务观念，并将其与权利观念合为一体，才能形成正确的“全面权利观”，改造法治的文化思想土壤，维护法治的持续发展。前联邦德国总理施密特认为，如果不坚持权利和义务的双重原则，就没有哪种民主制度、哪种开放社会可以长期维持下去――这种双重原则适用于每一个人。按照这样的逻辑，如果不能实践全面权利观，防止责任、义务观念过分缺失而权利无度泛化和权利要求过度泛滥，促使权利、公民责任、法律义务一体化，就会使偏颇的权利文化消蚀权利的本质和价值，从而丧失法治持续发展的可能性。
尤其值得提出，法治建设在注重传统自由权利的同时，必须扩展权利外延，丰富权利概念，赋予与之相对应的社会权利以制度意义和实践价值。民主、民生通过法治关联着公民的不同权利。公民的不同基本权利的产生次序不尽相同，由内容观之可归纳为四点，即自由权由大而小；参政权由小而大；受益权由消极而积极；平等权由形式而实质。自由权、参政权、平等权、受益权产生的先后顺序大致是：先有自由权，次有参政权，再次有平等权，而受益权之发达为最后。就社会转型国家而言，自由权与受益权、政治权利与社会权利具有同等重要的意义，实际上它们也不是对立矛盾的，在一定意义上却是相互的甚至共生的。发挥法治的最大效应，就需要通过法治打通民主与民生的关系，通过法治增强公民知情权、自由选举、结社自由、表达权等政治权利的现实性，约束公权力以防侵权和过度干预，同时强调法治要切实关照如何更好地满足人民的受教育权、劳动（工作）权、社会保障权、健康权、安全权、环境权等社会性基本人权需要，促使公权力负责和积极作为。根据法治的基本逻辑和一般规律，法治既要关注民主，又要关注民生，既要促进政治发展，又要促进社会建设。法治应平衡“相对自由主义”价值观与“适度福利主义”价值观，立足于为公民自由和社会自治而限权，为公民福利和人民福祉而问责。这是法治贯彻科学发展观，全面实践以人为本理念，并保障自身持续发展的基本需要。
规律之三，法治建设应当关注公共政策法治化，构建政策与法律的建设性关系，坚持依法办事与依政策办事的统一。国家和社会治理方式的转型，是改革开放三十年法治建设带来的重大变化之一。国家和社会治理方式转型的重要表现是公共权力逐步从依政策办事向依法办事过渡，不断突出法律对国家权力的规范意义，并在相当程度上实现了对形式法治的超越，在实质意义上转换国家权力的价值取向，去除权力本位观念，确立人文主义价值观，贯彻尊重和保障人权原则。
上世纪90年代曾经有一种将政策与法律视为不同事物并割裂两者关系的观点认为，实现法治应当从依政策办事逐步过渡到依法办事，逐步由依法办事替代依政策办事，由政策一元化逐步过渡到法律一元化。这种观点反映了实现法治的强烈愿望，但多少带有一些法治理想主义色彩甚至法律万能的倾向，并人为地将依政策办事与依法办事两类现象在理论上对立起来。从依政策办事走向依法办事，是治国方略和政权运作方式的变迁，反映了政治和法治发展的一般规律，但依法办事并不排除实际上也无法避免政策对经济社会发展和公共权力运作的指导和规范作用。公共政策不是与法律相去甚远甚至相反的现象，它们实际上可以被视为同类事物，两者都负有指导和调整社会利益关系、指引和规范公共权力运行等功能，都需要遵循国家价值准则，贯彻社会正义原则，尽管它们的表现形态、作用方式和效力表现不同，但其总体方向和基本精神是共同的。依法办事与依政策办事并不必然矛盾，依法办事不一定就是法治，依政策办事不一定就不是法治。从实证的角度看，依政策办事有两种情形，即人治意义上的依政策办事与法治意义上的依政策办事。法治意义上的依政策办事坚持法律优先、决策程序法治化和民主化、公共政策正当性等纲领性要求，强调公共决策的主体法定、程序法定、责任法定，包括确立公民、公众在公共决策中的主体地位和程序性权利。公共决策民主化、法治化既会让政策多一些法治要素，又将使法律多一些政策考量，既可以有效地避免国家政策部门化，又可以相对地防止公共政策领域的“俘获政府”现象。规划和实施法治建设，需要重新理解和定位法律的功能，推进公共政策法治化进程，重构政策与法律的关系，在理论上将依政策办事纳入法治范畴，在实践中使公共政策与法律协调统一、相辅相成地作用于政府和社会，推动法治逐步成为国家和社会的基本治理方式。
规律之四，法治建设应当关注政党政治，塑造政党政治过程的宪政和法治属性。政党政治是民主政治的一个侧面，政党与民主、民主与法治的关系规律决定了政党政治必须贯彻法治精神和宪政原则。政党、政党政治并非与法治相反的事物或者当然的对立物，它们与法治并不必然排斥，相反它们可以并且能够与宪政相容。这意味着应当将政党制度、执政模式、执政能力等政党政治问题融入法治框架之中和宪政视野之下，不能人为地将政党政治与法治割裂开来，而应使政党政治具有法治特征和宪政形象，使执政党内部治理、政党关系、执政方式等贯彻法治原则和宪政思维。政党政治是中国法治建设不能回避的问题，党的领导与法治建设关系密切和重大。党的领导是政治文明的题中之义，政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持和改善党的领导，既关系到民主又关系到法治，是社会主义民主政治的根本保障，是我国推行宪政与法治的关键所在，也是建设法治国家的根本需要。根据政治文明的基本要求，执政党需要建设国家政权的民主基础，实际上就是要不断扩大执政的社会基础或者说选民基础，执政的社会基础的广泛程度表明了国家政权的民主程度；根据政治文明的基本要求，执政党还必须组织和领导社会成员参与政治生活，通过公民参与实现间接民主与直接民主的结合，公民政治参与的状况表明了国家政治生活的民主和法治形势；执政党尤其要保障人民代表大会制度的根本性，革新执政思维、执政方式，通过人民代表大会制度执政，提升国家政治生活法治化的程度，有效推进宪政进程。
适应民主政治发展的需要，执政党必须改善执政能力结构，提高民主能力和法治能力。就民主能力来讲，如何建立和巩固执政党广泛和稳定的社会基础，尤其是在稳定传统社会基础的同时，构建包括代表先进生产力发展水平和代表先进文化进步方向的社会力量在内的多元社会基础，成为加强和完善党的领导的重大课题；就法治能力而言，政党必须将政治活动自律在宪法与法律范围之内，除此之外，更需要强化执政党的宪政意识和法治思维，实现党的领导与国家政权制度的结合，强化与法治、人权等具有高度关联性的分权观念，逐步建立和完善中国特色的分权制度，确保分权制度建立在人民代表大会制度的基础上，在国家权力分立的基础上履行和实现权力统合功能。在中国特色分权体制下实现党对国家政权的全面领导，既反映了中国政治国情，也符合政党执政规律。
规律之五，法治建设应当着重于政治法治，优化人民代表大会结构和功能，巩固和发展人民代表大会制度。实现人民代表大会的渐进转型，逐步完善和发展人民代表大会制度，在一定程度上改善了代议民主的质量和水平，人民代表大会或许能够成为政党与宪政和法治的最佳结合点，成为政党执政和参政基本机制。三十年民主法治建设，在两个方面有明显的建设成就，一方面促使政府管理趋向于法治（法治政府），另一方面政法工作趋同于法治（司法公正），与上述两个方面相比较，人民代表大会制度建设仍然是中国政治法治化的薄弱环节。唯有将宪政思维、观念融入人大制度，在政府法治、政法法治的基础上推进政治法治，唯有遵从宪政原则实现良好选举，在人民代表大会渐进转型的基础上转变政党执政和参政方式，并不断改进人大与政府的关系，增强人大对司法的政治权威，才能使人民代表大会制度成为国家根本政治制度。
根据宪政原理和法治规律，除改进政党执政参政方式外，应当进一步加强人民代表大会建设和完善人民代表大会制度，强化人民代表大会制度涵括的政治选举、民意（代表）机关、权力机关的逻辑关系，使政治选举成为民意机关的逻辑基础，使民意机关成为权力机关的逻辑前提；应当进一步优化人民代表大会结构和功能，重构人民代表大会与政府的政治关系，逐步消除人民代表大会的行政倾向，进而强化人民代表大会的代议特征，进一步凸现人大的权力机关性质和地位，加大人大立法权、人事任免权、重大问题决定权和监督权的权重，树立和加强人大对政府的直接的和实际的权威。随着人民代表大会制度的完善和发展，人民代表大会作为民意机关将会成为中国特色政党政治的舞台，人民代表大会作为权力机关将会逐步形成对政府的直接和实际的权威，因而成为真正的政治中心和政权中心，人民代表大会制度也因此真正成为国家的根本政治制度。
规律之六，法治建设应当立足于政府法治，全面推进依法行政，建设法治政府。正确认识法治、法治国家和法治政府的关系，实施法治国家与法治政府一体化建设工程，将全面推进依法行政、建设法治政府，作为“依法治国，建设法治国家”的基础。法治政府建设作为系统工程，必须从重构公共行政的价值观起始，强化人权、正义等政府价值取向，从宏观上确立以有限政府、适度政府、开放政府、服务政府、责任政府等为基本内容的法治政府建设指标体系，不断改善政府行政与立法、司法和社会的关系，变革传统的行政管理方式，侧重于政策、财政、组织等领域的政府法治“瓶颈”，消解政府法治的阻挡和障碍，以全面法治观指导政府法治的科学发展。
法治政府建设的首要问题是调整、巩固和强化政府行政的价值趋向，实现从单一的以秩序和效率为基本内容的传统价值观，向秩序、效率与人权、正义并重的双重价值观过渡和转换；法治政府建设的基础问题是确立法治政府指标体系，明确民主、有限、适度、统一、开放、信用、服务、责任、效能和廉洁等法治政府基本指标的内涵，将政府职能转变、行政方式变革、政府与社会关系模式转型同有限政府、适度政府、开放政府、服务政府、责任政府等法治政府指标关联起来，有效推进法治政府建设进程；法治政府建设的根本问题是根据法治原理在各类社会政治关系、国家权力关系和权利与权力关系中为政府定位，按照法治政府指标要求，促使政府承认立法权威，接受司法审查，尊重社会自治，与社会建立分界和互动；法治政府建设的关键问题是转变政府行政方式，全面推进依法行政的一条主线，往上关联着政府职能、法治指标和关系，往下关系着组织、财政和政策法治化。改革行政方式，必须强化公共行政的法治思维，坚持依法行政的基本行政准则，实现政府管理方式向间接性、选择性和协商性行政方式转变，并完善对政府权力的制约和监督机制，实现权力运作的程序化、公开化。法治政府建设的现实问题是贯彻科学发展观，推动法治持续发展。按照全面法治观的要求，根据法治政府建设指标体系，检视和改良法治行政的弱项，关照政府行政决策领域，关注政府组织体系建设和政府公共收支预算，加强政府决策法治化、政府组织法治化和政府财政法治化。
规律之七，法治建设应当推进司法改革，实现司法相对独立、建设适度司法，促进司法公正。推进司法改革，建立公正、高效和权威的司法体制，促进司法公正，是完善法治的重要和关键环节。实现相对的司法独立，建设适度司法，实现司法公正，是司法体制改革的现实目标。相对的司法独立有助于实践权力制约原则，建立司法权对行政权的有效制约，维护法律权威和公民权利；适度司法更强调司法的多重功能，强调司法权与行政权关系的多重性，促进公权力的有益合作。改革开放三十年来，政府法治进步的重要标志之一是确立了“民告官”制度。上世纪90年代开始运行的行政诉讼制度具有通过诉讼解决特定纠纷的意义，同时产生了行政权与司法权关系制度化、法治化的良好效应。近20年来，由行政诉讼法确立的司法审查制度不断改变着政府凌驾于司法之上的局面，加强了司法权对行政权的制约，对推动政府依法行政、推进政府法治发挥了不可替代的作用。以行政诉讼法的颁布实施为标志，近20年来中国法治建设基本上遵从着限制和规范行政权力、保障公民权利和社会自由的精神主调。
通常认为，19世纪是行政部门实际控制国家的世纪，20世纪则是议会支配行政部门的世纪，而21世纪则将是司法部门捍卫议会和行政部门运作的基本原则、程序和价值的世纪。实际上，在上个世纪新政之后，随着民权的产生，美国人对法律的关注转向了法院。法院就成为一些基本原则、程序和价值的捍卫者。人们将法官视为抵制一切不公的排头兵，并且认为尝试性的判例优于普遍政策，偏爱用司法的而非立法的方式发展法律。但在这之前，美国新政时期最杰出的法学家曾是立法与行政法的鉴赏者，税收、反托拉斯以及劳工方面的专家，他们还是监管型政府和新联邦主义的建筑师、工程师。在这之后，人们开始忧虑由于权利法案和法院当仁不让的先入为主逐渐模糊了一个重要职责，一个在维护权利和自由方面，联邦主义、立法以及权力分离至今仍然能够、也必须担负的责任。中国无法形成一个以司法为中心运转的法律体系，但应当使法院承担比现在更多的职责，基于保障权利和规范权力的原理扩大司法制约行政的效能，与此同时，基于同样的原理和法治持续发展的需要，中国行政与司法的关系需要做出新的调整和界定，应当强化以协调与合作为内涵的行政与司法的建设性关系。创新法治机制，建立与“民告官”相对应的“官告民”制度，使权力制约与权力协作相结合，形成行政与司法协同和“官民”互动的良好行政局面，这对于推进中国法治无疑具有重要现实意义。
规律之八，法治建设应当促进广泛有效的社会参与，使人民成为民主与法治的根本力量。现代民主政治的基本形式是代议政制，它以选举民主为基础，实现选举民主与协商民主相结合，以间接民主为机制，以参与民主补充和辅成代议民主。广泛的社会参与表现为人民参与立法、行政和司法，已经构成民主政治的重要侧面和法治的重要特征。三十年来，中国法治获得了重大发展，其主要表现之一就是促进了个人由义务主体、守法主体到权利主体、法治主体转变。这一转变无疑使民主与法治的关系不断加深，并不断增强法治的人民性。法治的人民性不仅意味着人民利益、个人权益、公众利益成为民主法治的主要出发点，还意味着个人、公众之于法治的主体性，构成民主法治的主体力量。从权利的本质出发，个人应当成为公共生活的主体，社会进步的中心（密尔语），成为民主的要素、政治文明和法治发展的重要力量。法治应当健全、完善公民权利，支持和保障个人和公众通过参与公共生活发现和展示其政治主体性和社会主体地位。
民主意味着人民拥有权力，一切权力属于人民，政府是人民的“奴仆”，人民决定政府的存在和形式，这是民有的含义；民主还意味着政府将公民福利视为公共利益，维护公众利益，保护社会弱势，关心人民福祉，这是民享的意义；民主更意味着个人和公众参与，政治是人民的事情，人民不以政治为职业，但随时都可以参与自己的事情，这是民治的含义。发展中国家的政府和政治精英喜欢保留和推崇民享的含义，而有意无意地忽略亚伯拉罕·林肯著名民主定义中的另外三分之二。将人民政府定义为照看人民的政府，这容易产生政府占有人民名义而实质上脱离人民的现象。作为人民权力的民主，应当具备“为了人民、依靠人民、属于人民”的完整意义，尤其应该被看作是政府与社会之间的一种持续互动的过程，与这种持续互动过程相伴随的是公民权利的完善和发展，是个人和公众通过行使知情权、表达权、参与权、监督权等政治权利而在各种层面上适度地参与公共政策的制定和实施，参与民主立法、公共行政、人民陪审、社区矫正等。毫无疑问，这样的民主需要相应的法治相匹配，需要法治提供有效保障。
规律之九，法学教育与法学研究为法治建设提供支撑和动力，构成法治建设的重要组成部分。在西方国家，大学法学教育和法学院历来被视为法律制度的重要组成部分，因为大学法学院的教育与国家法治的进步不可分割。中国法学教育亦是如此。一般认为，法学教育具有三项基本功能，它创新知识和观念，深刻地影响着社会的意识形态和公共文化，在社会民主法治观念和民主法治思想的形成和发展中，在国家民主制度和法律制度的完善和进步中，发挥着不可替代的作用；它致力于法律专门人才培养，担负着建设法律职业共同体的重任，以及为国家和社会培育持续性民主力量和法治力量的重要使命；它还与国家立法、执法和司法形成互动，关注和参与民主法制建设，是政治部门、政府部门和政法部门的同盟军。2008年国务院新闻办发布的《中国的法治建设》白皮书将法学教育列为法治建设的重要内容，具有十分重要的意义。政府以白皮书的形式将法学教育纳入法治建设框架之中，明确了法学教育是法治建设的重要组成部分，申明了法治建设和法学教育的逻辑关系。毫无疑问，这将进一步影响着大学法学院的功能定位，促进中国法学教育正确地面对社会转型时期的机遇和挑战，按照法学教育规律把握改革和发展的走向，促进法学教育与法治建设的协调发展，并进一步促使国家和社会更加高度地重视发展法学教育。
法学研究既是法学教育的基础，又是一个国家在相应历史阶段法治面貌的直接反映，更是衡量法制现代化、科学化程度的重要标尺。改革开放恢复民主法制建设初期，中国的法学研究相当落后，对民主法制的研究受前苏联的影响比较深，缺少对中国法治重大问题的独立研究，更缺乏系统科学的法治理论学说。改革开放三十年来，与民主法制建设和发展相伴随，法学理论界坚持改革开放和理论创新，法学理论研究从贫弱、落后逐渐走向丰满、繁荣，法学已经成长为一门比较成熟的学问甚至成为中国“显学”。更重要的是，近十几年来，法学研究面向法治实践，立足中国问题、社会需要并恰当超越现实，为法治建设提供理论动力和指南，引领社会制度的进步和国家法治的发展。与其他社会科学一样，法学既要面对全球化，更要增强中国意识，愈来愈深入细致、枝繁叶茂的法学理论研究积极回应法治实践需求，将进一步突出法学理论的中国特征、中国风格和中国气派，使法治实践闪现更加理性的光芒。
规律之十，法治建设应当借鉴人类法治文明，强化法治中国化的意义，表现法治的中国特征。法治是人类共同的经验和财富，与其相关的自由、平等、人权等是人类共同的价值观，借鉴国外法治文化和法律制度，是中国法治建设的重要途径和无法避免的选择。三十年的改革开放，不仅表现在经济和社会领域，也体现在文化和政治领域。吸取国外法治经验，是改革开放的要求，是以开放姿态面向世界法治经验的表现。
尽管法治起源于英美等西方国家，发达于欧美国度，但法治实践是世界性的。即使在西方世界，法治模式也呈现出多样性。存在历史文化差异的世界各国创造了多样化的政治制度，包括不同形态的法治，这符合事物发展的一般规律，多样性也是人类社会法治进步的主要表现之一。政治领域的改革开放应当是全面的，法治上的全面开放要求在关注欧美法治历史经验的同时，应当考察和借鉴非西方国家法治建设的经验和教训。无论是经验还是教训，无论拉美国家还是亚洲周边发展中国家，都对中国法治建设具有不可替代的借鉴意义。另外，同样重要的是，政治发展和法治建设应当逐步认同国际社会的价值观和方法论。在社会发展、环境保护、法治和人权等若干问题上，国际社会在上世纪的后50年积累了丰富的经验，关于尊重和保障人权，关于社会可持续发展，关于生态环境保护，关于与上述领域密切相关的国际公约、联合宣言和共同行动，对发展中国家、社会转型国家的政治改革、社会发展和法治进步都具有重要的指导意义。
法治建设应当立足于中国国情，中国特色法治将会成为世界法治的重要组成部分。法治是一个由历史到现在并走向未来的过程，世界法治的不同部分存在共性，比如法治与民主、人权与法治、自由与平等，这是具有广泛意义的法治命题，反映了法治事物和现象的内在规律和本质特征。而世界法治的多元表现形式和不同发展道路，同样是法治产生、变化与发展的基本规律和重要表征。如前所述，法治实践是世界性的，法治模式是多样性的。存在历史文化差异的世界各国创造了包括不同形态法治在内的多样化的政治制度，多样性也是人类社会法治进步的主要表现之一。政治制度、民主法制、公共行政等“必须适合一个国家，就像个人量体裁衣；因此，对费城好的东西可能对巴黎是坏的，对圣彼得堡则是荒谬的”。
中国法治需要世界经验，更需要一个中国过程，因而必然具有中国特征。上世纪末中国政府发表的《中国的民主政治建设》白皮书认为，各国的民主是由内部生成的，而不是由外力强加的。法治与民主一样，正如新近发表的《中国的法治建设》白皮书所言，一国的法治总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应。依法治国，建设社会主义法治国家，是中国人民的主张、理念，也是中国人民的实践。中国适应经济建设、政治建设、文化建设、社会建设不断发展的客观要求，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持以人为本，弘扬法治精神，树立民主法治、自由平等、公平正义理念，建立和完善中国特色社会主义法律体系，全面实施依法行政，深化司法体制改革，完善权力制约和监督机制，保障公民的合法权益，维护社会和谐稳定，不断推进各项工作法治化。这是《中国的法治建设》白皮书表述的中国特色社会主义法治建设的基本内容。完整把握中国法治的内涵，探寻中国法治发展的一般规律，必须立足于中国法治的完整体系以及历史与现实的宏大背景。
文章注释：
2007年底，胡锦涛在接见全国政法工作会议代表和大法官、大检察官时提出“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”的重要思想。这一重要思想与政治文明的论断一脉相承，政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，党的事业、人民利益与宪法法律也应当是有机统一的，从某种意义上讲，党的事业就是民主法治事业，党的事业的根本在于人民利益，宪法法律是党的事业的保障。“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”不是“三个至上”，它是政治文明的基本命题，命题的核心是实现党的事业、人民利益与宪法法律的有机统一。
从逻辑关系上讲，民主可以保障和促进民生。法治维护公民政治权利能够推进政治民主，民主政治能够促进经济发展，发展经济能够丰富民生。关于经济发展与政治民主的关系，阿马提亚·森（amartya sen）的研究表明了其中的一个重要方面：在世界发展史上，没有哪个享有民主选举和言论自由的国家发生饥荒。这一著名的发现意味着民主是促进社会福利的重要方式。
受教育权、劳动（工作）权、社会保障权、健康权、安全权、环境权等权利与传统基本人权不同，它们具有社会属性，在欧洲被视为“规划的权利”，是关于国家政治与政府目标和社会与民众期望的重要声明，它们的现实性有赖于进一步的立法活动、政府预算、行政措施以及与此相关的法治发展。正如德国学者厄斯特·福斯多夫所言：“今日的社会，人民不再依赖传统的基本人权，而是依赖‘分享权’。这个新兴的‘分享权’唯有依赖公权力的介入，方可实现其功能。”
以往论及政策与法律的关系，一般都局限于讨论党的政策与国家法律的关系。政党政策尤其是执政党的政策与国家法律具有高度关联性，不是所有的政党政策或者说执政党的所有政策都会转化为国家法律，也不是所有的法律都有政策根源，但国家重要法律与政党政策密切相关，执政党政策是人民意志通向法律的主渠道。改革开放三十年来，执政党的政策通过多种方式深刻地影响着国家宪政进程和法治的内涵，从一定意义上讲，党的政策及其影响方式的改革是法治持续发展的重要保障。在更广泛的意义上讨论政策与法治的关系，尤其需要关注公共政策与法律和法治的关系，强调公共政策法治化的重要性，将依政策办事纳入国家法治框架内。
经济学上产业组织理论有一个经典命题，即在通讯、电力、民航、石化、钢铁和银行等行业和领域，存在着很多公共政策主动或被动被“俘获”的现象。政策“俘获”现象往往与政策过程公开透明、公众参与等法治要素不足有关。公共政策法治化是一个长期以来没有引起足够重视的领域。提高公共决策的法治化要求，比如增强公开透明程度、扩大公民参与范围等，避免国家政策部门化，防止公共政策为利益集团、垄断企业“俘获”，应当成为法治建设的重大命题。
国务院法制办副主任汪永清在首都法学界法律界学习贯彻党的十七大精神座谈会上发言认为，改革调整行政管理方式，一是要用法律思维方式认识和处理政府管理中的问题，二是要真正把依法行政作为政府履行职责的基本准则，三是要实现权力导向型管理方式向规则导向型管理方式的转变，使政府管理方式体现间接、选择和协商的特点，四是完善对权力的制约和监督机制，实现权力运作的程序化、公开化，确保权力在阳光下运作。
美国普渡大学教授洪朝辉提出中国特殊论，认为中国的经济制度既不是西方典型的市场经济，也不是社会主义计划经济，而是建立在中国政治制度、文化传统和社会结构之上的政治权利与经济资本结合的混合经济，是权力与市场结合的一种新的独立经济形态。它可能不是过渡的和暂时的，而是相对独立和持久的。西方学者对中国特有的有效稳定和内部制衡的政治文化机制缺乏认识，中国政治文化中尽管缺乏西方所固有的以外部制衡为特征的三权分立和多党制约，但自古并不缺乏内部制约传统，在中国的政治治理结构中，始终存在一定程度的分权和制衡，所以政治能够不断进行调整并延续政治的活力。中国的客观事实对世界常识提出挑战，对经典理论提出挑战，如果中国能够持续发展，中国特殊论的命运有可能像美国例外论一样得到全世界的认同。
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本文发表《法学论坛》2008年04期。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/10/23