法律文化是文化的一种具体形态，它反映的是法律生活中整体性的思想观念、行为趋向、情感倾向、法律生活方式、法律调整方法等等。{1}行政法律文化是指根植在民众心中的在行政立法、执法等过程中所产生的对行政法律规范的观念、情感、风尚和习惯等。正如卢梭所说：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可保持为一个民族的精神。”{2}可以说，一个国家的行政法律文化是该国行政法治的灵魂，直接影响着该国行政法治的水平。自1978年以来，我们进行改革开放和法治建设已整整30年，回首走过的历程，我们发现现代行政法律文化的脚步已步入身边，我国行政法律文化正在发生着时代的变革。在改革开放与法治建设30年之际，研究我国行政法律文化演进过程，反思我国行政法律文化，对中国法治建设具有非常重要的现实意义。由于篇幅所限，本文仅对我国行政法律文化30年的演变进程进行梳理。

　 一、恢复法治建设初期的传统行政法律文化

　 1978年至1989年间是我国法治建设恢复时期，在这一时期传统行政法律文化仍为行政领域的主宰。自1979年十一届三中全会后，我国相继大量恢复立法，1982年宪法将关于公民的基本权利的宣告置于宣示国家权力之前，改变了以往国家权力和公民义务置于公民权利之前的宪法内容的布局，并丰富了公民权利与自由的内容，开启了立法重视权利，讲求法治的风气，现代行政法律观念、意识开始产生。1989年民告官”的行政诉讼法的出台，首次确立了行政司法审查制度，从此，公民权利的实现与救济有了法律的保障机制，权利意识被进一步激发。但由于我们长期积累、形成的“国家权力至上”、“国家、集体利益高于个人利益”的习惯思维和做法的影响，以权力本位、管理行政、人治等传统理念、习惯乃是这一时期行政法律文化的主导。

　 （一）权力本位的传统行政习惯与理念

　 权力本位的传统行政习惯与理念突出表现在该时期的行政立法与执法活动之中。

　 首先在立法上，国务院于1987年4月专门颁布了《行政法规制定程序暂行条例》，各省市也于其后相继颁布了有关制定地方规章的程序规定，使整个行政立法逐步规范化。但由于行政立法主体的多元化，以及部门之间，区域之间，乃至于部门与地方政府之间，存在着不同的利益，传统的行政权力本位理念，导致各部门、政府之间为部门利益或者本区域的利益纷纷进行“立法战”，扩张自己的行政权力，其结果引起法规与法规之间的冲突。其次，在行政执法中，政府及其各部门把法律理解为主要是加强行政管理的工具，是行政部门手中的“指挥棒”，甚至认为法律主要是用来管“老百姓”的，将权力与权利明显予以倒置。

　 （二）管理本位的传统习惯和思维

　 “管理本位”的传统行政习惯和思维一直统治着该时期的行政立法和行政执法活动。政府及其行政部门为加强管理和执法力度，通过立法寻求管理和执法依据，并一度被认为是行政领域消除人治思想、张扬法治观念的表现。{3}国务院及有关政府机构曾过多地从政府甚至行政部门角度出发，把行政立法当作谋求有效管理的手段，公民权利和社会自由没有被摆在应有的位置，甚至公共利益也没有被摆在应有的位置，进而导致行政执法中，权力扩张，权利受损，权力与权利失衡，依法行政成为空中楼阁。可以说在20世纪80年代初期，人们在有关行政法治建设上，注意力主要放在管理法规的建立上，对权利保障规范的制定并没有给予足够的重视。

　 （三）人治的传统思想和观念

　 1979年至1984年六年间，全国人大及其常委会共通过法律、决议、决定约80件，有关行政管理的有39件。我国逐步由仅以政策、以领导人指示办事向依法行政转变。1986年至1989年行政法与行政法学研究发展比较快速，如1986年9月全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》，1989年通过、颁布《行政诉讼法》，把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道，从此，结束了权比天大、当权者不可冒犯的传统，揭开了民可告官的历史，公民的权利开始受到一定程度的重视。但直至20世纪80年代末期，人们对法治的认识仍然带有片面性。1984年，当时的全国人大常委会彭真委员长即提出了国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”的原则{4}，但实际生活中大多数人只知道刑法、民法和经济法，而不知道行政法。依法行政的重要性仍未被认识和重视。在行政实践中，依法行政原则尚未真正确立，在行政管理的许多领域，行政机关仍然是依政策办事而非依法办事。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”{5}

　 二、恢复法治建设10年后至今的二元行政法律文化

　 1989年4月至今，随着改革的深入、经济的发展，中国行政法治进入迅速发展和繁荣时期。在这一时期传统的行政法律文化的影响并没有完全消失，但现代行政法律文化已经形成并得到快速发展与繁荣。

　 （一）恢复法治建设10年后现代行政法律文化的崛起

　 1、权利本位的行政理念与要求得以产生

　 首先，权利本位的行政法治理念在法学研究领域得以确立。随着商品经济的发展，人们对权力本位提出了质疑，权利意识突显。早在20世纪80年代末法学界对社会主义商品经济和民主政治的发展与新时期法学理论的重构问题进行探讨时，就提出了以权利义务为基本范畴、以权利为核心建构新时期中国法学理论的思路。进入20世纪90年代，法学界经历几次大的思想探讨，极大地推动了权利本位的现代行政理念的形成与发展。1990年5月21日至25日在合肥举行的“社会主义民主与法制建设”研讨会，不仅探讨了对民主法制的一般原理，对社会主义制度下的权力制约、权力与权利的关系、权利与义务的关系进行了重点探讨，而且对“权利本位”、“义务本位”、“权利义务无本位”等问题展开激烈的争论。1990年10月10日至12日，法理学界在大连对民主、法制、权利、义务进行再探讨，将权利义务列为今后一个时期的重点研究对象，系统研究权利义务问题，提出了应有权利、法定权利与现实权利的关系，权利推定，权利保障与救济，权利与权力，权利义务与社会主义法的价值、如何完善社会主义法律权利体系等问题。可以说上世纪80年代，人们对于权利的认识是朦胧、粗浅的，而进入90年代后则逐步清晰、透彻起来。权利的呼声空前高涨，权利本位的现代行政观念和意识首先在法学界形成，继而在全社会逐步形成共识。

　 其次，权利本位的思维模式和理念在行政立法上得以体现。考察这一时期的行政立法，权利保护、权力制约的立法思想跃然纸上。1990年10月实施的《行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，进一步确立了公民权益受到行政侵犯的司法救济权，“民不告官”已成为历史。1990年12月国务院发布《行政复议条例》，建立了行政复议制度，公民不服行政决定，认为自己的合法权益受到侵犯，可以依法提请复议。1994年5月，八届全国人大常委会通过《国家赔偿法》，建立了政府承担行政侵权赔偿责任的国家赔偿制度，公民的合法权益无辜受到行政侵害需要赔偿。1997年颁布了《中华人民共和国行政处罚法》，规范了涉及公民权益最为普遍的行政处罚活动，从而加大了保护公民利益的力度。由此使立法上传统的权力本位思想逐渐让渡与现代的权利本位思想。

　 最后，权利的行政保障的思维模式和理念在实践中得到认同。这一时期在行政生活领域，人们从畏权厌讼的低谷走向了维权意识的高峰。在20世纪90年代中期，由于传统的权力至上，行政即“命令”与“服从”等思想观念的影响，行政的权利保障意识，百姓的维权意识还是相当薄弱，行政诉讼法的颁布实施一开始就遇到推行艰难的尴尬局面，传统的厌讼心理，加之官官相护的理念使百姓不敢与权力较量，破除权力迷信，确立权利意识，经过了曲折的过程。在一段时期，法院往往对于大量棘手的行政案件拒之门外，在受理案件时留有余地，“审不了”的不受理，而只受理比较有把握的案件，这样不会因为难以下判而不得不依靠撤诉（特别是动员原告撤诉）解决。这一时期人民法院受理行政案件的情况是：1990年，13，006件；1991年，25，667件；1992年，27，911件；1993年，34，567件；1994年，27，958件；1995年，51，370件；1996年，79，959件；1997年，88，000件。{6}1990年至1994年法院每年受理的行政诉讼案件数基本差不多，1995年后剧增，这从另一角度说明民众的权利意识在逐步觉醒，司法审查监督行政的理念逐步建立，权力应受到制约的观念和要求逐步强烈起来，权利保护已成为人们内心的渴望。

　 2、服务行政的理念和要求得以兴盛

　 首先，市场经济的发展需要以人为本的服务行政理念。1993年后我们逐步确立了市场经济体制，随着经济的持续、快速发展和市场经济的进一步确立，政府部门的传统管理模式，越来越多地表现出不能适应经济发展的要求。旧的、落后的行政管理理念，如人治思想、权比法大，领导的话就是正确的等，还存在于行政领域，并且具有一定的普遍性，导致在现实生活中出现一些置政策法律于不顾，一把手说了算的以权压法、以权代法，行政执法中的粗暴行为，出现只收费不管事或以罚代管等不良现象，这严重影响了党和政府在人民群众心目中的形象和威信，不利于行政有效快速运行，不利于行政对市场经济保驾护航，市场经济要求政府从“管制”理念向“服务”理念尽快转变。特别是在申请加入世贸组织的谈判过程中，世贸组织对政府权力的系列要求和限制条款，使人们更清晰地认识到改革中国行政传统管理职能，转变为服务行政的必要性。

　 其次，法学界对服务行政理念逐步达成共识。从历史发展来看，在恢复行政法制的初期，我们主要学习前苏联的行政法模式，其行政法的“管理论”，非常符合我们当时在计划经济体制下，社会事务与活动主要依赖政府管理的社会状况和意识形态，因此管理行政一直被我们所尊崇和信奉。但自从发展市场经济以来，市场的自主经营特性要求政府转换职能，改变过去控制过死的管理手段，采取宏观调控措施。人们对传统的管理行政的思维观念提出了疑问。从20世纪80年代末到进入90年代，行政法学家们不再把目光局限于前苏联行政法，而是放眼西方发达国家，研究、翻译西方发达国家的行政法和行政模式、行政法学，提出了服务行政理念，如应松年在《依法行政论纲》一文中指出，政府与人民的关系：其一，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。{7}与此同时，学术界掀起了反对管理论的“控权论”与“均衡论”之争，在辩论探究中，行政服务、公共利益本位等观念得以形成。

　 最后，实践中服务行政理念逐步取代管理行政理念。1998年3月6日，九届全国人大一次会议所作《关于国务院机构改革方案的说明》中提出政治体制改革将按照几项原则开展，其中首要的是：“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”，至此行政服务理念得以明确。

　 3、行政法治理念与要求得以确立

　 第一，行政诉讼法的实施，促进了行政机关依法行政理念的发展。行政诉讼法的实施不仅保护公民合法权益，更重要的是，它标志着行政必须依法，要受制约和监督。在这之后，依法行政的要求常见于各种政府文件，并逐步形成共识，此后的行政立法更加注意贯彻法律优先原则。{8}自上世纪90年代中期，“依法行政”进入政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。{8}1993年，八届全国人大一次会议通过《政府工作报告》，正式确定了依法行政的原则。依法行政的观念日益深入人心。1996年，八届全国人大四次会议通过《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于（纲要）报告的决议》，确立了依法行政、依法治国，建立法治国家的治国方略。至此，依法行政的原则在我国最终正式确立。此后，加强依法行政的立法速度加快，1996年3月，八届全国人大通过并颁布了《中华人民共和国行政处罚法》。直接规范行政机关如何做出处罚行为，以保证行政机关依法行政。行政处罚法规定的一系列制度，反映出依法行政的社会理念。在1997年党的十五大正式提出“依法治国、建设社会主义法治国家”之后，行政法治理念进一步强化，多方位规范行政行为的立法机制启动。1997年5月，全国人大常委会通过《行政监察法》，保障政令畅通，保障公务员依法行政。1997年着手起草，1998年5月完成了《行政许可法》试拟稿。立法对行政行为的多方面的规范、制约表明，消除人治现象，实现依法行政，是我国行政法治追求的目标。

　 第二，法治理论的深入探讨促进了行政法治的发展。早在1979年法学界就针对法治问题开始探讨，如《法学研究》杂志开辟了“关于人治与法治的讨论”专栏，组织法学界进行广泛而深入的探讨。1996年，以“行政法治的理论与实践”为主题的行政法学研究会在杭州召开年会，针对依法行政的一般理论；依法行政与行政处罚；依法行政与行政程序；依法行政与行政诉讼等问题展开热烈而深入的讨论。1997年在乌鲁木齐召开的行政法学研究会年会，配合依法治国的大讨论，以行政许可与行政合同问题为主题，深入研究依法行政与规范政府行为。行政法理论基础的研讨逐渐深化，行政程序的研究愈加成为热点。随着行政法学理论的深入探讨，行政法治理念得以广泛传播。

　 至上世纪90年代末，随着市场经济的深入发展，法治的建设与推行，人们权利意识的提高，要法治不要人治的思想逐步得到发展。人们已经清晰地认识到法治是社会的必然，是人类文明的标志，要人治则将导致权力崇拜、个人迷信，专权统治，导致社会经济生活、政治生活、乃至精神生活的无序或动荡；要从根本上杜绝这些不正常现象，保持国家的长治久安，必须彻底摒弃“要人治，不要法治”的错误观点。人们越来越清醒地认识到，在行政权与公民权之间，法律是衡量权力与权利界限的标准：凡法律没有禁止即为权利，也即“法无明文禁止即为自由”。而行政权则是职权法定，法无授权则无权力，行政职权只有在法律授权时，行政机关才能为之。行政法治的理念已深入民心，并成为人们的普遍追求。

　 显然，这一阶段，现代行政法律文化已经萌芽，而且不断地发展。但从现实情况看，现代行政法律文化与传统行政法律文化两者并存，并不断地发生碰撞和较量，在两种不同性质的文化较量过程中，由于传统行政法律文化源远流长，其对实践生活影响仍不可忽视。

　 （二）近年来现代行政法律文化的拓展

　 从20世纪90年代末到跨入21世纪以来，我国行政法律文化正在向新的深度和广度拓展。主要表现在以下两个方面：

　 1、现代依法行政和以人为本的理念与要求不断强化与推进

　 1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国”写入宪法，依法行政有了宪法保障，行政法治理念进一步强化。1999年4月29日，九届全国人大常委会九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》（简称行政复议法）。行政复议法进一步规范了行政行为，保障公民合法权益。2003年8月27日，十届全国人大常委会四次会议通过，2004年7月1日起施行《中华人民共和国行政许可法》，不仅使行政许可行为得以规范化、程序化，更折射出法治行政、服务行政的理念的发展。2004年3月，十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载入宪法，将私权明确为宪法保障。揭开了中国人权事业发展的新篇章，也进一步强化了以人为本、权利本位的行政理念。

　 改革开放30年来，在“自上而下”的政府主导型驱动下，在法律思想的活跃与传播下，加速了中国公民法治意识的觉醒。在国家连续普法的催生中，逐渐改变了传统的“臣民”角色，实现着由“平民”向“公民”身份的转变。面对不公，人们不再沉默，而是积极地捍卫自己的权利。如河北律师乔占祥，因为春运火车票涨价而叫板铁道部，虽然最终他的诉求没有得到司法的支持，但却引发了公众对政府涨价程序的普遍质疑，并直接激发了第一个铁路春运涨价听证会的产生。又如2003年，报考公务员的安徽芜湖市考生张先著一纸诉状把人事局告上法庭，“中国乙肝歧视第一案”在社会上掀起一股强烈的反歧视浪潮。一年之后，《公务员录用体检通用标准（试行）》正式颁布实施，乙肝病原携带者、艾滋病毒携带者获得平等录用权。再如2004年4月1日，北京一位63岁的黄老汉手持新修正的宪法，抵制有关部门的强制搬迁。{9}，等等。这样的事例在近几年来不胜枚举，它告诉我们从理论到行动，从制度到观念，法律的影响力已经成为我们生活中最熟悉的部分，权利本位、服务行政、法治行政已成为人们的生活需求和根本理念，行政法治已悄然进入民众的内心深处。

　 2、现代责任、民主、诚信的行政理念与要求不断深化和发展

　 随着法治的推进，责任政府、民主行政、诚信政府与科学行政等新的现代行政理念衍生，以权利本位、服务行政、法治行政等为内核的现代行政法律文化迅速深化、发展。

　 公民权利的实现蕴涵着相应的政府义务，人们讲求权利，要求法治，就意味着政府的责任，问责理念悄然形成。2004年6月，一场“审计风暴”揭开了政府问责制的新篇章，随后的“环保风暴”点燃了社会各界对问责政府的热切关注，向社会传递出了“高官问责”的强力信号。2005年7月9日，国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，内容涉及定职定责、评议考核、责任追究，利剑直指行政“不作为”、“乱作为”和随意执法。在中央立法的带动下，深圳、成都等地出台了行政首长问责暂行办法等，将问责制不断推向前进。2006年1月1日起施行《中华人民共和国公务员法》，将公务员的引咎辞职的问责方式纳入法律的范畴。

　 近年来，人们的公民意识逐渐强烈，政治的参与要求突显、就公共议题频频上书公权力机关或发表公开信等。如2003年孙志刚事件，三位博士以普通公民的名义上书全国人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，此后，有五位学者也以公民的名义再次上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度的实施状况提请启动特别调查程序。学者、博士的上书，引起了轰动，最终促进了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除，并开始施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这说明公民的民主行政、参与行政意识日益强烈，并就国家行政事务提出大量建议，内容涉及户籍制度、暂住证制度、强制婚检、公路收费、养路费征收、对造假者惩罚性赔偿、航空旅客伤亡赔偿标准、业主自治、保护虚拟财产、消除歧视就业、涉黄示众等诸多方面。

　 诚实守信是市场经济的必要法则，也是法治政府的应有信条。近年来民众对诚信政府的呼声越来越高。如成都机场广告封杀令一案，由于政府的出尔反尔，无程序可言，引起广告商们的强烈不满，用联合抵抗行动要求政府讲求诚信。对老百姓而言，诚信还在于政务的透明度，“政务公开”、“程序行政”等。“非典”事件的发生就说明了这个问题。2003年2月上旬，广州市“非典”发病情况开始进入高峰，却未见任何来自官方的信息。2月10日，广州各媒体连续接到三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始从广东向全国蔓延。由于有关疫情的相关资料，包括其传染性、临床特征、治疗手段等并未广泛告知，因而引起民众的恐慌、对政府的猜疑、乃至不信任。正是“非典”事件让政府认识到打造诚信、透明政府、程序政府的重要性，也让民众对政务信息公开、政府可信赖度有了更加深刻的认识。2005年下半年，面对禽流感的肆虐，政府从容应对，出台《重大动物疫情应急条例》，疫情信息及时通报、政府依照程序，积极采取科学措施，带领民众顺利度过疫情。正是在诚信政府理念的推动下，2007年1月17日国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》。汶川大地震发生后，在抢险救灾过程中，政府用自身的行动，将行政为民的透明政府、程序政府、值得信赖的政府等行政理念深深烙在民众的心中。

　 三、结语

　 经过30年的时间推移，我国的行政法律文化已经发生巨大变化，由传统的人治行政法律文化，逐步走向现代法治行政法律文化，且呈现不断繁荣、发展的趋势，它必将对我国的法治建设起重大的推动作用。当然，我们必须清楚地认识到，现代的行政法律文化要完全取代过去的传统行政法律文化还需要一个漫长的过程，道路是曲折艰难的，我们必须继续付出努力。我们还须清醒地认识到，现代行政法律文化的孕育仍需政府的大力推行，只有来自政府不懈怠的自上而下的推进，才能形成民众自下而上的现代行政法律文化的呼应，进而推动中国行政法律文化不断由传统向现代发展。

注释：

直到1986年，人们在谈法学体系时，往往还是把行政法学置于无关紧要的地位。例如。谈到实体法学。有人是这样举例的：宪法学、刑法学、民法学、经济法学、婚姻法学、劳动法学、行政法学等。参见《学员之家》（法律版）1986年第1期。
1988年6月6日至10日在长春进行的法学会议，第一阶段围绕着权利、义务、法律规范、法律关系、法律责任、法制等法学基本范畴以及科学的法学范畴体系的建构进行了讨论。第二阶段重点讨论了社会主义商品经济和民主政治的发展与新时期法学理论的重构，提出了以权利义务为基本范畴、以权利为核心建构新时期中国法学理论的思路。
李鹏：政府工作报告，《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号第20页。
参见《全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第2号第8页。

参考文献：

{1}陈金钊．法理学（M）．济南：山东大学出版社，2008：220．
{2}卢梭．社会契约论（M）．北京：商务印书馆，1980：271．
{3}肖金明．中国立法检视与反省（J）．河南省政法管理干部学院学报，2002，（3）．
{4}彭真．在首都新闻界人士座谈会上的讲话（N）．人民日报，1984―04―08．
{5}邓小平文选（1975―1982）（第2卷）（M）．北京：人民出版社，1983：136．
{6}姜明安．中国行政法治发展进程回顾（J）．政法论坛，2005，（5）．
{7}应松年．依法行政论纲（J）．中国法学，1997，（1）．
{8}应松年．中国行政法和行政法学的发展（J）．中国社会科学，1998，（5）．
{9}刘婷婷．法治十载满园春，http：／／www．Hndbb．en／main／ArticleShow．asp？ArtID＝35194

作者简介：李蕊（1964―），女，山东莱阳人，济南大学法学院教授，主要研究方向：宪法、行政法学；
丛淑萍（1964―），女，山东文登人，山东司法警官职业学院副教授，研究方向为民商法学。

来自 《法学论坛》2008年第6期

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/1/5