关于《城市房屋拆迁管理条例》的研讨课（2008）
关于《城市房屋拆迁管理条例》的研讨课（2008年）
【编者按】在韩大元教授2008年的《中国宪法》本科课程上，同学们曾经围绕着财产权问题讨论了《城市房屋拆迁管理条例》，其中不乏冷静、客观的态度以及基本的法律人思维，鉴于近日《拆迁条例》再次成为众所关注的话题，编者简单整理了这些讨论。房屋拆迁中的财产权保障问题不仅是大众媒体需要关注的社会问题，法律人更应当发挥应有的作用，进行独立的思考。
私产入宪后的《房屋拆迁管理条例》
□秦耘
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次一通过的宪法修改，将原来宪法中第二十二条，第十三条“国家保护公民的合法的收入，储蓄，房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这一修改实质上是把对公民私有财产的保护提升到宪法原则的角度。那么，同时这一修改也使以前颁布的法律有了一个新的考量标准。2001年1月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》既面临着这样一个问题。
因为整个条例是站在政府管理者，拆迁人的立场上，为了所谓的城市规划，为了城市的长远发展，从公共利益出发而制定的，被拆迁人的权利是漠视的,即使他们能得到补偿，但他们的意愿是被忽视的。
一、拆迁许可证的发放
第七条 申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁办理部门提交下列资料：
（一）建设项目批准文件；
（二）建设用地规划许可证；
（三）国有土地使用权批准文件；
（四）拆迁计划和拆迁方案；
（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。
事实上房屋拆迁许可证的颁发，以及拆迁范围的划定市政府一手主导的，是以拆迁人为主动的。一个房子拆与不拆，主动权掌握在拆迁人和政府手中，而并非房屋所有人手中。该条例第七条对许可证取得条件的设定，事实上就预先排除了房屋所有权人意志的表达。"许可证所要求的事项为建设项目批准文件，国有土地使用批准文件……"独独缺少"原房屋所有权人的同意"这一条。只要许可证一发，同意要拆，不同意也要拆。
二、拆迁过程中对被拆迁人的限制
第十二条 拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：
（一）新建、扩建、改建房屋；
（二）改变房屋和土地用途；
（三）租赁房屋。
房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。
宪法中对公民私有财产所有权的保护，保护得应是一个完全的所有权，即公民对其财产享有占有、使用、收益、处分这一套完整的权利。拆迁范围虽然确定，但房屋所有权依然在被拆迁人手中，他们有权对房屋进行使用，收益，处分。第十三条规定实质是对公民所有权的限制和剥夺，而这种对权力的剥夺并非建立在重大公共利益的基础上，更不是建立在协商一致的基础上。
三、仲裁与强制拆迁
第十五条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
第十七条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
条例中虽对行政裁决和强制拆迁有所规定，但是，对仲裁，强制拆迁的前提，标准，程序并没有做出明确的规定，实际操作时难免会出现滥用行政裁决和强制拆迁的行为，也是原条例中的十三条对拆迁补偿安置协议的规定形同虚设。被拆迁人对拆迁补偿协议稍有不满，即被认为是"钉子户"，使用强制拆迁。在此情况下，拆迁补偿安置协议并非双方搏弈的结果，，并非代表了两方的真实意志，而往往是代表一家之言，被拆迁人只能被迫接受。而且对行政强制拆迁缺乏救济制度，无救济即无权利，强制拆迁成为中局行为，则被拆迁人无法确实地捍卫自己对自己私有财产的所有权。
四、拆迁补偿与安置
第二十四条 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第二十五条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。
第三十一条 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。
在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。
搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第三十三条 因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。
条例中第二十四条，三十一条都提到拆迁补偿，但拆迁补偿标准确定机制不完善，虽说规定由省，自治区，直辖市人民政府来确定，但没有确定可操作的标准，制度，被拆迁人很难得到应有数额的补偿。至于第三十三条中"适当补偿"四字，没有了标准，制定机关，“适当”二字范围可大可小，被拆迁人利益的保护则更是无从谈起。
对拆迁安置，条例第二十五条，第二十八条规定的的确明确，但现实却往往成了高档商品房的倾销途径，造成对被拆迁人的第二次掠夺。真正适合被拆迁人需求的中低价位房屋往往供不应求。
总之，所谓补偿与安置往往是大打折扣。
所以，综上所述，《城市房屋拆迁管理条例》是与宪法中保护公民的私有财产的原则相矛盾的。他实际立足于第三人在忽视房屋所有权人的基础上对房屋的处分，此处第三认为政府。一个正常，正当的对私有财产的处分，应当是私有财产的所有人与第二人之间的交易，而非一个不相关的第三人与第二人间的交易。私有财产所有权毕竟在公民手中而非政府手中。
在保护私产入宪后，我们看到的是大量违宪性法律，法规，这些法律，法规并没有一个适合的渠道得以修正废除。而且，我们也不能肯定，现实中法律适用时是否合乎宪法规定。
关于《拆迁条例》违宪问题的讨论的体会
□梅锋
经过几个星期共三次的讨论后终于写出一份建议书，其实建议中所提的“公民财产权利受违侵犯”从条文上是不能认为《拆迁条例》的违宪的。究其原因，大家基本同意：认为《拆迁条例》中“巧妙”的加入了“为了公共利益”这一具体范围弄不明确的规定，从而使可能违宪条文都“从宪”了。
我并不认为这次讨论后提出的建议是失败的。原因有二：首先，《拆迁条例》对于公民私有财产的态度是强权性的，其立法思想和宪法中关于"保护公民私有财产"是相悖的。而另一方面，我感到麻烦的是凭《条例》的原则和思想这种抽象的意识就提出其违宪，确为不妥。
再次，宪法修正案中有"国家为了公共利益的需要"而进行征收或征用。而《拆迁条例》则将“公共利益”加以细化或确定其某些范围，而不应仍以“国家为了公共利益”一言以蔽之。
其它收获便是对法律法规条文的熟悉和广泛涉及，了解到的东西相应增多，但我感触最深之一的确是：法律，确实是为保证、保护统治阶级利益而服务的。
关于拆迁问题的讨论的体会
□苏宇
坦率地讲，我们这一组讨论的最后形成搞，并不是我的思考所同意的说法。因为在我们的讨论中，对于"侵犯财产权"与"侵犯人权"等方面都被否定或没有得到充分的证明。宪法中关于“征收”的规定在论证中一再有力反击了对于“侵犯公民财产权”的各种论述。虽然《立法法》第八条似乎是对《拆迁条例》一个否定，但同学们马上就发现《立法法》第九条的规定使第八条的否定不能成立。亦即说，在网上发现的一些律师的观点不能成立。而至于"侵犯人权"这一条，不能找到一个论证使《拆迁条例》违宪成立，虽然看起来是构成违宪的。我们在这一方面的努力不够深入，否则也可能找到侵犯人权的论证。我们的定稿中却只见一个结论。
我也曾经从人格尊严的方面来考虑，但宪法中所言“人格尊严”并非法理所言的“人的尊严”，人格尊严所含六权利在《拆迁条例》中无相应的侵犯，所以这个思考最终没有加入定稿。
我们最后的讨论越来越趋向于这样一种认识：城市房屋拆迁问题的解决，不能仅仅依靠废止《拆迁条例》；大家更倾向于在此条例的基础上加上一个听证制度，使得被拆迁人有制约拆迁行为的力量。
我认为，我们的定稿不应该加进"侵犯财产权"的部分，不应该将论证中已难成立的论点加进定稿，这样我觉得不够好。
在论证中，我们对法条有了更多的熟悉（虽然仅了解多了几条），更重要的是培养了一种从法条中寻找论证依据的思考方式（更准确地说是评价方式）；而且形成了一个讨论群体与讨论的模式。这些才是我们的收获。
违宪审查体会
□苗继元
通过参与这次对《城市房屋拆迁管理条例》的违宪审查活动，我收获了很多，也多少有一些感悟。
第一、通过这么参与违宪审查的讨论，我对《宪法》及其修正案，《处罚条例》和其它相关法律法规有了更为全面而深刻的认识。学习法学，法律条文是我们每一个法科学生所必须熟悉了解的。而仅仅依靠专业课的学习显然是不够的。因为那是一种被动的接受，而通过这种违宪审查活动，我们积极地投入其中，动脑思考，积极查阅资料，相互沟通心得，沟通思想，取长补短，在知识碰撞的火花中得到了进步。也许，我们的结果不是最好的，但过程对我们来说是最珍贵的。
第二、通过这次审查我知道了自己身上的责任，培养了一种精神。一种为了真理、公平、正义而大胆提问、敢于质问权力的精神。不仅是一个法学生，只要一个人他就应有为社会负责的精神。社会的发展需要每一个人的贡献，需要敢于质问它的权威，指出它的错误的人们。这一点我觉得是我通过这次违宪审查取得的最大收获。“众人拾柴火焰高”，每一人都多一点对法制的关注，我们离法治就不遥远了。
宪法赋予了公民基本权利，立法法赋予了公民违宪审查的权利，作为一个中华人民共和国公民，我与大家都有义务为法律的发展作一点贡献。这不仅是国家的基本要求，也是社会的需求，以上就是我在这次活动中的一点感受。