立法评估在我国的立法上尚属新鲜事物，都停留在摸索阶段，还没有多少现成经验可以借鉴。目前，从国家到地方，都还没有建立一套完整的、经常性、常规性的立法质量评估制度，没有法定的立法质量评估机构，没有成型的立法质量评估程序和方法。反馈机制的不完善，在很大程度上影响了法律法规质量。近两年，浙江、安徽、上海等地立法机关陆续开始立法后评价的探索工作，引起了较大反响。在各地纷纷从自身实际出发，探索切实可行的立法后评价方法的背景下，研究如何建立和完善立法质量评估制度将具有极大的现实意义。

 

一、地方立法质量评估制度总论

 

1.概念的界分

 

所谓地方立法质量评估制度是对现行地方立法及时有效的反馈机制，是立法机关决策的重要依据，是法规清理前的制度化程序，是地方立法质量的制度化保证。它是对现行地方立法在实施过一段时间后，对其是否符合立法本意、法规实施的现实效果、法规存在的意义和价值进行的适时评价。通过评估，发现法规本身缺陷，对该法规是否继续执行，或是否需要补充、修改和废止做出及时判断，为立法机关决策提供依据。这一做法形成长效机制有赖建立专门的地方立法质量评估法，或在每部新法颁布时，在该部法律法条中明确有关对其进行立法质量评估的规定。有人在理论和实践中都有建立在立法启动之前、立法过程之中和立法完成之后都进行立法质量评估的观点，笔者认为这并不符合中国目前的实际，势必带来来自于人力、物力、财力方面的巨大压力，立法成本反而更高，有违立法质量评估制度建立之初衷。

 

2.规制的范围

 

立法质量这一概念可以在法律的不同层次、不同领域内使用。我们可以谈一部法律的立法质量问题,也可以谈一个法律部门的所有法律的立法质量问题,还可以谈到一个国家全部法律的立法质量问题。我们这里谈的是针对一般地方立法的质量评估。

 

一般地方立法，即在中国现时期，除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外，所有的地方立法，从类别上说， 由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成，包括地方性法规和地方政府规章。从层次上说，由省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）的立法所构成。

 

3.评估的主体

 

对地方立法的效果评估，就是对地方性法规和地方政府规章进行的评估。由谁作为评估的主体才能真正实现这项制度安排的若干初衷呢？地方立法的质量评价是对地方立法进行的系统分析，可分为立法机关的评估、执法机关的评估、社会民众的评估和学理评估。

 

从实践方面来看，各地组织的法律实施效果评估工作，目前主要由被评估法规规章的立法机关来主动自行组织，即一般地方的法定国家权力机关及其常设机关和相应地方的政府的工作机构来完成。从理论上讲，制定机关是无法对自己所制定的法律其绩效有一个客观而中肯的评价的，从而破坏立法后评估制度的公正性。比如前述提到的地方立法部门利益痕迹严重的问题，恐难触及。然而作为一种才在实践阶段摸索的制度设计，由立法机关自行启动、主动寻偏纠错，又不能不说是一种可贵的尝试，昭示着一种全新的立法理念和执政方式在立法者心目中的确立。而且在现阶段由立法机关作为评估主体还具有其他主体所不具备的优势。

 

执法机关的评估至关重要，法律的生命在于实施，在实践中法律如何由纸面的文字变为有价值的公共财富，执法机关有很大的发言权，在这方面，关键是要为执法机关与立法机关之间的沟通衔接提供良好的制度上的保证。

 

社会民众的评估分个人和组织两种。

 

个人评估在评估中应该说占有很大的比例。比如个人的意见建议，向社会大众发放的问卷调查等等。由于政府立法的主体是行政机关，故而在民主性方面较立法机关更弱。因此，民主参与是行政立法正当性和合法性的重要保证。

 

然而我们强调民主参与的广泛性，对于民众的拥护和认同，民众应该包括哪些，仅仅是立法规制的对象，还是包括其他的利害关系人乃至一般民众？如何保证民众参与的广泛性和代表性？如何防止参与过多和参与不足的现象出现？民众的满意程度到底要在评估中占据多大的分量？

 

社会组织的评估主要指的是，建立独立、完善、专业的职业评估组织或团体，有专职独立的职业评估从业人员，同时不依赖于政府的资金支持，比如评估基金的建立，吸引各种社会资金注入，也有效地回避了诸多令人尴尬的体制弊病。社会评估组织由于自身具有的与社会结合的巨大张力，更能够接近社会基层中直接受政策法规影响的标的群，更容易听到群众的真实呼声，更能深刻体会到政策法规所产生的实际效果，从而既有助于实现决策的民主化、科学化，也能保证立法后评估的客观真实性。毕竟，只有保证评估组织的超脱地位，才能有效地避免评估工作不受相关机关的干扰，实现评估工作的客观性、独立性。

 

当然社会组织的评估，需要相应条件的成熟。

 

学理评估，即高校、科研机构、专家进行的评估。与上面几种有重合之处，有条件的机构可以利用自身的学术资源和专长，建立独立的评估组织对立法实效进行调查和分析。

 

通过各方主体的参与，运用多方力量为地方立法客观研究、公正评估搭建平台。

 

4.遵循的程序

 

立法质量评估最核心的程序是信息搜集程序、信息处理程序和信息处理的反馈程序三部分。

 

同时应该对于不同性质的法律，实施到底多久后启动立法质量评估制度有所规定，两次评估的间隔多久有所规定。

 

5.采用的方法

 

每一阶段所采用的方式方法各有不同。

 

搜集信息资料阶段，可以采取实地察看、召开座谈会、听取汇报、书面征求意见、发放调查问卷、开展网上评价、执法部门自查、专题调研、代表参与、专家评议和论证等多种途径。四川省人大常委会的马涛同志认为，既要注意进行后评价时信息资料的收集，也要注意平时的信息资料收集。同时需要认真分析法律法规的项目干系人，也就是与法律法规相关、受法律法规影响的人或机构。法律法规效果的好坏取决于项目干系人的实际行为与预期行为之间的偏离程度，需要正确分析判断各项目干系人对条例影响或受条例影响的大小，决定应该向哪些项目干系人、采用何种方式、就哪些方面了解法规的实施效果和存在问题 。

 

在信息分析阶段，不仅要充分运用法律分析方法，评估的手段方法也要进一步多样化，要综合运用经济学、管理学、统计学上的分析方法，如成本－效益分析、成本结果分析与企业经济学上成本核算等方法，把定性分析和定量分析的方法结合起来。同时我们必须认识到，研究法的效果和影响的传统方法始终局限于规范性论述和印象式描述, 经济分析毕竟只是一个经济方法，它所发挥的评价作用只有在社会的保障得以实施的前提下，才能在社会经济中实现利益多元化的优化和统一 。

 

信息处理的反馈程序中，分析各方面的反应后，对立法总结评价的结论要及时归纳，编写评价报告，对评价结果进行汇总。报告应包括立法项目概况、评价内容、主要效果和问题、原因分析、经验教训、综合评价等级、评价方法说明、结论和建议等内容。特别要注意的是，报告中要将发现的问题与研究分析相对应，针对问题和分析提出对法规的修改意见和对今后制定法规的意见建议。对于报告内容应完整公布，并做好与法律法规规章立、改、废的衔接工作。在这一方面应注意，该改则改，不是为了法律的立改废而立改废的。通过评估，质量过硬的法律我们应保留并做好对民众的宣传。

 

无论采用哪一种方法,最终都要通过系统分析,运用一系列评价指标,将有关的各种因素纳入一个整体控制的体系之中来加以评估， 所以有必要建立一套尽量客观和量化的评价体系对立法工作的结果进行相对准确的评判。

 

二、指标体系

 

立法质量的实质，是以法律实践主体的价值原则为出发点的，法律不可能建立起像物质产品质量评价指标那样精确的量化标准。不同时代、不同社会的人们,对于良法和恶法的看法并不一样。即使是同一个社会、同一个时代的人们,也可能在良法和恶法的看法上存在一定分歧。如何评价立法质量是一个综合性较强的立法学基本范畴，需要从立法实践中加以归纳、概括。笔者总结了立法质量评估的五项指标，每项指标下面又有若干子指标。

 

1.合规律性

 

必须遵循并反映经济、法治和社会发展规律，必须在其内容与制度的设计上和社会秩序与进步的规律保持呼应，正确表述社会物质生活条件与法律之间的关系,必须紧密结合改革发展稳定的重大决策，必须在手段和方式上和现阶段的主要任务与重大决策保持衔接，必须从社会实际情况出发,必须与社会需求相符合。

 

子指标：效率 如何对立法这种稀缺性资源进行优化配置，使之发挥最大的社会效益是法规规章效率指标要解决的问题，也是符合市场经济规律的重要方面。它指法规实施的绩效，实施的执法成本、社会成本及产生的效益。效率是一个比较概念。首先,一项法律规定是有效率的, 意味着该项法律规定所产生的收益大于其所产生的成本。其次,一项法律规定是有效率的,意味着该项法律规定比非法律的解决方法、其他可替代它的法律解决方案更有效率。在一个问题上,往往可能有多种解决方法或方案,包括非法律的解决方法、法律的解决方法。如果非法律的解决方法比法律的解决方法更有效率,就不必要也不应该立法。如果应当立法,立法者应该选择最有效率的法律解决方案。我们可以引入合理、审慎的经济分析方法来评价我国法治建设道路上起重要作用的立法工作，准确地分析来自社会各种由法律关系决定的供求规律的表征及其带来的实际效益。只有这样，立法才会符合社会的法治水平、程度和条件，才能在社会中有效推行。

 

2.权利本位

 

本项指标检验立法是否以人为本，以实现公民权利为终极目标。立法要为公权力划定界限，分清职责，其目的为更好地保障和实现私权利。正确处理好社会公共利益与公民合法权益的关系，政府权力与政府责任的关系，充分调动和发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；同时应坚持权利和义务相一致的原则，即立法必须尽量做到对公民、法人、其他组织和政府及其工作人员的权利和义务都要对等，处理好无义务的权利与无权利的义务两大问题。

子指标：以人民为价值评价主体、以实现人民的根本利益为价值准则 对待立法酝酿中的利益争执与分歧，不应局限于抽象的价值观念，不是以绝对的 “正义”、“公平”等来含混地对待的，而是始终以人民的意志和愿望是否得到真正完整和较为合理的展现，以是否保障公民的合法权益为核心，必须在立法的出发点和归宿上实现人民的根本利益与长远利益相吻合，对法律以及一个国家的法律制度是否能够有效保障社会主体的正当合理的权利,是否能实现社会正义,是否能有效维护社会秩序以及是否有利于社会生产力的发展和社会文明的进步所作出客观评价和判断。

 

3. 各方利益的协调性

 

也就是说首先立法是否正确处理和解决了权利与权利的关系，既是否注意到权利的公平、公正，兼顾、平衡了不同利益团体的关系。邓小平同志曾明确指出：“我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。”其次是否处理好了公共权力与公共权力的关系。对国家机关之间的职权是否进行了科学、合理的划分，避免出现交叉和重复，使它们能够高效运转，实现国家和社会事务的有效管理。

 

子指标：防止部门利益倾向 是看法规是否克服了部门利益倾向，是否通过细致的调查研究，广泛征求意见，克服强化本部门和局部利益的倾向,不仅要站在执法主体的角度看是否有利于个问题工作的顺利开展,还要站在执法客体的角度看是否切实可行。应对地方立法的原则、立法权限、范围、程序 进行有效的跟踪。

 

4. 科学性

 

立法要提高科学性有以下二级指标：

 

子指标1：可操作性 法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确、全面，能够切实解决问题。法律条文要尽可能规定得明确、具体、便于执行，对涉及的敏感问题，要进行充分的论证和协调，以增强法规的可操作性。

 

子指标2 ：内在逻辑的严密性 注重法律规范逻辑结构的清晰和完整;法规的内部结构和体例形式是否合适;法律规范的行为与后果模式是否完整，法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善等。

 

子指标3：语言规范、简洁、明晰、准确 即立法语言技术水平如何。语言要准确，力求法律规范的具体、精细、明确，语言文字力求明确、简洁、严谨、通俗和规范，法律范畴的界定力求科学准确，比如看法规规定的法律责任是否合理,是否有不明确、不具体而引起歧义、不便操作的规定等等。

 

子指标4 ：程序合法性 即考察某项立法计划或某项法规、政策是否真正地执行了,执行中是否走样。这里的“程序”包括立法程序和法规执行程序。具体来说,在立法程序方面,要看是否进行了充分的调查研究和广泛的征求意见,公众参与的程度和反馈的情况如何,法规案制定和通过的程序是否合法,审议意见的科学性和吸收的程度如何等。在法规执行程序方面,要问该项法规制度是如何执行的,采取了什么方法,执行的程序是否合法,在执行期间条件发生了什么变化,以及是否有过修改等等。在实践中,有些法规、政策操作性不强、落实难,往往是忽视程序评价的结果。

 

子指标5：统一协调 即立法的系统化，是否符合法制统一原则，看内容有无与上位法相抵触、不一致，是否与本省其他法规的相关规定有矛盾；由于一些地方立法和部门立法中，法律、法规之间的衔接性不够甚至“撞车”，规范的内容缺乏科学性和可执行性，对法律规则检测，以及时发现漏洞并修缮，为法规是否需要修改、补充和废止做出科学判断，对较长时间不执行、不使用的法规规章，要查清原因，提出修改或废止的意见和建议，从而实现法律价值的最大化。这一指标也包括指在整体结构和文本形态上的协调统一 。

 

具体讲，就是以某领域的法律为核心，与之相配套的一系列职能法规、规章必须有计划、有步骤地颁布。在加快某些单行法制定的同时，注重法律规范体系化建设和各法律、法规之间的协调与互补。各部门在起草、制定有关规范时，必须考虑其他职能部门既有的相关规定，力图避免相互矛盾或交叉重复。应对现行各类法规、规章进行清理，通过对相关内容的废除、修改、合并、补充，使各部门明确职责权限，加强协调配合，提高法律、法规实施的功效。

 

子指标6：鲜明的地方特色和试验性 与上一点紧密相连的就是地方立法是否具有鲜明的地方特色。地方立法任务之一是将国家法律和行政法规与本地的实际情况相结合， 保证国家法律和行政法规的贯彻执行。本项指标即看是否是根据本地方实际情况落实了有关法律规定的管理制度和配套规章，是否有较强的针对性，提高对地方经济社会与政治文化发展的贡献率。评估将直接触及受评估立法和其他法律法规是否协调、有无冲突之处。

 

另外在国家专属立法权之外某些国家统一立法条件还不成熟的方面，地方根据本地的实际情况先行立法，既推动了本地改革开放的发展，又为国家统一立法积累了经验；而在一些属于地方性事务、国家难以统一立法的方面，地方自行立法，弥补了国家立法的不足。对属于纯地方性事务方面的事项，自主地作出立法进行规范，对于地方事务的管理，特别是对于依法治省、依法治市大有作用。因此也必须把试验性作为一项具体的指标，这对地方立法的主动性积极性是一个检验，同时也对地方立法大量重复中央立法，缺乏针对一方的实效性、浪费立法资源是个很好的监督。

 

子指标7：前瞻性和超前性 先改革后立法与法治的要求相违背。法治要求改革行为纳入法律轨道,而不能超越于法律之外。因此,滞后式立法是一种不可取的立法政策。 这一指标是看所立法规是否具有一定的前瞻性，要注重检查所立法规对社会发展方向的引导作用。

 

5. 实践性

 

实践是检验真理的唯一标准。法律法规的质量只有在实践中才能得到检验，只有实践的结果才能说明立法工作的成效。立法质量评估的目的是为了研究法律法规的决策、制定取得的经验教训，为法律法规的修改完善和今后其他立法项目提供参考意见。来自实践的评价结果必须通过对法律法规的修改再回到实践中去影响和规范社会关系，因此，一个很重要的指标是必须具有实践性，实事求是。

 

子指标1：必要性 社会需求是立法发展的基础。立法必须实事求是,从社会实际情况出发，从立法与社会需要之间的关系来看,立法数量上,一个社会的法律的量由社会对法律的需求量所决定,立法的规模和发展速度受制于社会需求的大小及其增长率。只有当社会存在通过法律来实现一定利益的需要的时候,以法规范社会关系才是正当的,所立之法也才是质量优良的。立法如果超越或者滞后于社会需要,或者不能准确反映和实现社会需求,则所立之法可能因与社会现实脱节而不能实现对社会关系调整的最佳状态而存在质量问题。本指标是看法规是否以本国本地特殊情形、以特定经济发展阶段为背景，是否基本满足了所调整范围的社会需求，是否抓住并解决了经济社会发展中的突出矛盾和迫切需要解决的主要问题，从社会需求实际出发，既不落后于现实，也不盲目冒进，做到立法规定不流于形式。对质量好的立法要认真总结经验，对不适应社会和经济发展的, 则要找出存在的问题。

子指标2：规范对象对规章的理解、接受情况 主要通过法规规章的实际运行状态和社会公众的反应，了解公众对条例的知晓度、认同度和对一些具体条文的心理态度和反应等并借此了解条例预期的立法目的和意图的实现情况。公众评法，尽管多是价值判断，尽管价值判断具有很强的主观性，往往取决于不同的人，不同的知识结构、情感结构，不同的利益背景和环境。但是，价值判断仍然是需要有公共标准的，否则讨论、交流就没有意义。这样不同利益的人们通过各种合法途径影响立法的结果。我们要协调的，往往不是那些人们共同的、基本的权利，而是当下的、有着不同利益的人们相互对立的诉求。评价立法，不能仅仅着眼于立法者，而应该更开阔地关注那些影响立法的社会生活本身、那些在各自的利益之中的人们。通过这项指标，看一看所调整的社会关系是否发生了变化，有哪些没有料到的结果，对公民到底有什么样的影响，法规规章的贯彻落实情况到底如何，有何经验、教训等等。

 

三、 需要说明的问题

 

对于地方立法质量评估制度，我们不能就此夸大它的功能，期待通过立法评估来矫正或纠偏所有的立法缺陷，把立法前的调研、协商、吸取民意等方面的基础工作置之不理。所以笔者强调立法质量评估制度仅仅是提高地方立法质量诸多举措之一。但立法评估对于克服法律本身的许多痼疾是相当有效的，比如立法机关在立法时对问题把握不够充分，这也是发展中的必然现象，在亟须立法的情况下，权力机关只能适用抽象、全面的表述方式，待实施中逐渐发现瑕疵后，再对其进行修改或废止。

 

同时应该对于不同性质的法律，实施到底多久后启动立法质量评估制度应有所规定，两次评估的间隔多久应有所规定，建议在每部新颁布的法律中有该部法律接受立法质量评估的明确时间。

 

当前在我国推进依法治国方略的历史性进程中，立法的质量是一个深刻影响制约着执法、司法和守法等诸环节，会使法律运行机制出现障碍和阻力、甚至危及法治权威的迫切问题。我们通过地方立法质量评估制度的确立，必要的话，地方立法质量评估法的确立，必将使地方立法在不断的质量提高中，促进地方经济社会协调发展，有力推进依法治国的进程。

 

　

 

参考文献：

 

陈振明主编：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第292页。

 

马涛：《立法后评价初论》，中国人大网ttp://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=349648&pdmc=110118.

 

参见刘捷萍：《经济与立法的契合――从经济分析方法的视角入手》，载《湖北社会科学》2004年第3期。

 

周旺生、张建华:《立法技术手册》，法制出版社1999年1月版，第511页。

 

 

（作者系中国社会科学院法学研究所宪法与行政法学专业博士生）

 

《人大研究》2008年第12期（总第204期）

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/1/11