摘要：取消和停征部分行政收费是强化政府服务意识、建设法治政府之举。实践中政府的行政收费屡遭质疑，其症结在于依据混乱，并在程序、救济途径和使用方面存在严重缺陷。行政收费属于行政征收，应当依照《立法法》规定的法律保留原则予以规范。通过制定《行政收费法》，以统一的法律制度对行政收费行为进行规范。建立行政收费的说明理由和评价制度，完善对行政收费的行政救济制度。通过政府服务理念的强化促进行政收费制度的规范化

关键词：政府 行政收费 合法性 规范

近日，财政部、国家发改委、国家工商总局联合发出通知，决定从2008年9月1日开始，全国统一停止征收个体工商户的管理费和集贸市场管理费。国家对个体工商户征收管理费和集贸市场管理费源于上世纪80年代，至今已有20余年。对此举措，财政部表示，停征个体工商户管理费和集贸市场管理费，有利于减轻个体工商户和私营企业负担，实现市场经营主体公平竞争，促进个体、私营等非公有制经济持续健康发展；有利于加强和改进工商行政管理，促进工商行政管理部门依法行政和公正执法。此前，上海市宣布自2008年7月1日起取消和停收148项行政收费。杭州市政府也宣布自2008年9月1日起在全市范围内暂停征收152项行政收费。在我国，政府的行政收费过多过滥，很多收费项目在依据上缺乏合法性是一个不争的事实。因此，以此为契机，探究政府在行政收费方面的行政法问题，进而从当代政府职能的角度进行必要的分析，就有着十分重要的现实意义。

　 一、政府行政收费的合法性屡遭质疑

　 近年来，社会公众质疑政府行政收费不合理、不合法的呼声不绝于耳：

　 事例一：由“天价滞纳金”引发的“养路费风波”。2006年7月，郑州市交通规费稽查处查获一辆小吊车，发现该车已超过报废期限，且在1992年购车后就从来没有缴过任何交通规费。根据征稽收费标准，该吊车从2003年2月1日至查获之日，应缴纳养路费本金59040元、滞纳金389894元、罚款177120元，还应缴附加费本金22960元、滞纳金75813元以及运管费本金7872元、滞纳金25993元、罚款1000元，共计约76万元，这还不包括对报废车辆上路处以3倍漏税额的罚款。车主对这个“天价账单”不能接受，稽查人员的解释是，滞纳金是按照日率1％计算，完全是依法征收。该车的滞纳金达到49万元，一举打破了最高40万元滞纳金的纪录。2006年7月5日，郑州市交通规费征稽处向社会公布了17家欠费大户名单。在17家欠费大户中，河南某公司一辆载重为15吨的自卸货车成了欠费“冠军”。该车从2002年3月1日起欠费，截止2006年6月30日，共计欠费78万余元，其中滞纳金40万元。这一有关养路费及其滞纳金的征收引起了社会公众广泛的质疑。而且，不但这一有关养路费的“天价滞纳金”引发争论，就连征收养路费本身，也被认为是一种违法行为。因认为路政局征收养路费的行为违法，律师宋成军于2006年10月一纸诉状将北京市路政局告上了法庭，要求路政局退还对其征收的养路费及滞纳金。2006年11月23日，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人就交通税费改革进展和公路养路费的征收等问题答记者问，称“在燃油税没有出台前，按现行规定征收养路费，符合法律规定。”然而，这一风波并未因此而完全平息，2007年7月28日，由于北京市十二届人大常委会表决通过的《北京市公路条例》加大了对欠缴养路费车主的处罚，强化了对养路费的征收，北京律师周泽向全国人大法工委递交“审查《北京市公路条例》违法问题公民建议书”，认为该《条例》关于养路费征收的规定，不仅违背《公路法》的原则规定和立法精神，也违背了《立法法》的具体规定。

　 事例二：诉民航局收取机场建设费不合法的“机场建设费争议”。河北律师韩甫政于2007年3月购买北京至海口的往返机票，航空公司向其收取了100元机场建设费。韩甫政查询相关规定后发现，机场建设费是航空公司代民航总局收取，他随即以“民航局征收自己私有财产的行为违反宪法和法律”为由，提起行政复议，请求返还机场建设费，并停止征收。同年5月，民航总局作出《行政复议不予受理决定书》。韩甫政立即向北京市第二中级法院提起行政诉讼，请求法院撤销决定，要求民航总局受理自己的申请。法院在审查后认为，韩甫政的诉讼请求“不属人民法院行政诉讼受案范围，不符合法律规定的起诉条件”，最终，这起全国首例机场建设费行政诉讼案被法院裁定驳回起诉。无独有偶，2008年6月17日，北京律师董正伟要求财政部信息公开收取机场建设费的依据和收支情况，财政部答复称，我国的民航机场仍属准公共基础设施，相关运营还难以完全市场化，需要收取机场建设费政策的支持。对此，董正伟提出了复议申请，认为收取机场建设费违反法律，要求取消机场建设费，或者就收取进行听证。

　 事例三：“航道养护费”合法与公平之争。2002年间，广东省物价局出台“关于航道养护费计征办法问题的复函”，对省内和省外船舶计征航道养护费规定了不同的标准，本省船舶根据船舶大小按月收取，即统缴；外省船舶则按进出港实际载重量乘以途径广东海里数计征。这使得外省船的费用远高于本省船，引起外省船运公司不满，纷纷要求同业同价。有50余家曾联署要求有关部门规范收费行为，省内的船东协会也书面予以呼吁。由于不满“同业不同价”的收费行为，2006年10月，海口南青集装箱班轮公司（以下简称南青公司）向广东省航道局提出申请，要求对沿海航道养护费实行“同等待遇”。在申请未获批准的情况下，该公司单方面“实施”缓交，以示不满。2007年1月，该公司的船东振宇集团公司（以下简称振宇公司）收到广州航道局发来的“缴费函”，要求缴付欠缴的沿海航养费及滞纳金。在没有得到回应的情况下，广州航道局于同年4月向广州海事法院提起民事诉讼，要求判令振宇公司和南青公司支付欠缴的航道养护费和滞纳金。广州海事法院受理后，南青公司认为，征收沿海航养费是行政收费，便以海事法院无权受理行政案件为由提出异议，分别被广州海事法院和广东省高级法院驳回。同年7月，振宇公司和南青公司向广州市海珠区法院提起行政诉讼，认为广东省有关征收沿海航养费的规定与国务院《航道管理条例》的规定相抵触、广州航道局具体行政征收行为违反法律且侵犯其公平竞争权。海珠法院受理后，以被告还没有作出具体征收行为，而原告也没有实际交付为由，认定起诉尚不符合条件，裁定驳回。两原告不服，向广州市中级法院提起上诉。但被广州市中级法院在认定一审裁定适用法律错误和认定事实不清的同时，以《广东省行政事业性收费管理条例》所规定的必须“先缴费、再申请复议、然后才能起诉”的规定为依据，驳回上诉，维持原裁定。

　 事例四：关于“个体工商管理费是否该寿终正寝”的争议。从2005年7月起，江西省鹰潭市眼镜行业个体经营者程元福，因认为工商部门收取“个体工商户管理费”不合理而拒绝缴纳。在工商局多次催缴的情况下，程元福仍没有答应。2006年4月，鹰潭市月湖区工商局对程元福“非法拒不缴纳个体工商管理费行为”作出行政处罚决定：责令程元福立即停止拒不缴纳个体工商管理费的行为，及时补缴拖欠的2005年7月至2006年3月的个体工商管理费1350元人民币，并对程元福处以拖欠个体工商管理费一倍的罚款。同年7月，程元福不服处罚，以行政处罚违反法定程序，适用法律、法规错误为由，将月湖区工商局告上法庭。10月8日，月湖区法院作出一审判决，维持月湖区工商局行政处罚决定。程元福不服判决，向鹰潭市中级法院提起上诉。最终被二审法院判决驳回上诉，维持原判。

　 事例五：关于“农民工该不该交纳绿化费”的争议。河南阿庆嫂集团（以下简称“阿庆嫂”）于2006年3月1日收到郑州市绿化委下发的“义务植树通知书”，要求该公司在两周内，到邙山植树点完成50人的植树任务。而在此期间，郑州市金水区绿化委也通知“阿庆嫂”，要求组织义务植树活动。因该公司人员不能按期参加植树，他们便分两次向街道办事处缴纳900元绿化费，旨在以费代劳。然而，同年3月22日，“阿庆嫂”又一次收到市绿化委下达的“义务植树通知书”，要求其在当月内到邙山植树点，完成398人的植树任务。市绿化委的依据是，根据调查，“阿庆嫂”共有11家酒店，按规模估算其员工在1000人以上，所以核定实际植树人数应为398人。50人的植树任务，眨眼间变成398人的植树任务。“阿庆嫂”不能接受。他们认为，公司刚向金水区绿化委交过绿化费，而且本酒店员工大都是外地来郑的农民工，他们在老家已经履行了植树义务，如果再在郑州参加植树，等于是重复履行义务，这明显不公平。由于对市绿化委的这一做法不服，“阿庆嫂”未派员工去植树。8月8日，郑州市绿化委对“阿庆嫂”作出行政处罚决定，称“阿庆嫂”未组织398名员工按规定完成植树任务，又未缴纳9950元（按每人25元计算）绿化费，决定对其罚款19900元。12月，“阿庆嫂”将市绿化委诉至郑州市中原区法院，要求撤销市绿化委的处罚决定。一审法院判决维持了处罚决定。“阿庆嫂”不服，上诉至郑州市中级法院。二审法院经审理后认为，只有县级以上政府绿化委员会及其办公室有权下达植树任务和收取绿化费，“阿庆嫂”将绿化费交给了街道办事处，并不能证明其已经完成了年度植树任务。同时，“阿庆嫂”也没有提供外来务工人员已在家乡履行植树义务的证据。因此，其上诉理由均不能成立。据此，二审判决驳回上诉，维持原判。

　 事例六：高额滞纳金再起风波。继“天价滞纳金”之后，一场“滞纳金收费，是否忽悠了全国民众”的质疑也再一次被掀起。前文事例一所介绍的养路费“天价滞纳金”风波暂时平息后，近来关于滞纳金过于“昂贵”的呼声再次被媒体所关注。深圳律师彭旦平于2008年4月24日去缴养路费时，由于迟缴了14天，被深圳市公路局要求多交了14元的滞纳金，而他应当缴的本金是400元。公路部门的理由是：“车主应在每月10日前缴纳当月养路费，逾期将按日收5‰的滞纳金，并处以三倍以下的罚款。”但律师的职业敏感让彭旦平感到不对劲：“400元钱只迟交14天，就要收取14元滞纳金，太高了。”并且产生了一连串疑问：滞纳金收取标准该不该如此之高？生活中各种各样的滞纳金收取是否合法？他在反复查阅法律资料后得出结论：不仅养路费的滞纳金收取不合法，生活中很多滞纳金收费均无法律依据！为此，彭旦平以深圳市公路局为被告，向罗湖区法院提起行政诉讼，要求判令被告返还14元滞纳金，并撤销滞纳金征收行为。6月30日，罗湖区法院正式受理此案。在此之前，广州的老伯萧俊雄因为拖欠了一年共2000元的养路费，就被公路部门收了1425元的滞纳金，多次理论后均无功而返。他说：“只要彭律师赢了，我马上跟着告，无论花多少钱！”在“14元滞纳金”事件发生之前，已经有媒体注意到了我国各种行业滞纳金过于“昂贵”的问题，并期待有所规范。

　 关于行政收费的事例当然并不局限于上文所举的几个事例。此外，还有政府部门发文件征收“灯笼费”的，江西宜丰县政府办公室出台文件规定，凡是在户外设置广告的经营者都须先向城管部门申请，然后向城管部门缴纳户外广告资源有偿服务费。如当地一位从事酒业经销的经营者每年都会给当地酒店配送数十只宣传灯笼，按照宜丰县城管局的收费标准，一只灯笼挂在酒店门口，1天就要收费1元，1年就是365元，照此计算，仅在挂灯笼上，每年就要花费好几万元。同样，还有征收“空间资源费”的，浙江省一些地方近年来以经营城市规范收费为由，推出了一些广告设施费、场地费等“空间资源”收费项目，此举在全省引起了广泛的争议。如2006年8月，临安市政府下发了一个文件，称不管是公共还是私人所有的场地和建筑物，凡设置户外广告设施的，都必须向政府部门交纳户外广告场地费。浙江省各地一些政府部门已出台不少类似收费项目，受到企业和物权所有者的抵制。浙江省户外广告协会有关人士说，甚至商家在自家商店的玻璃上贴几个广告字，也要收取费用，否则就予以处罚或强行拆除砸掉。因此，有群众反映说，现在政府权力太大了。“上管天下管地，中间管空气”，实际上政府变着法子与民争利。

　 以上事例说明，实践中行政收费的现状已经使得社会公众产生了极大的不满。我们不能简单地对这些质疑进行指责和非难，而应当反思我们在行政收费的制度方面是否存在问题，是否有值得进一步完善和改进的地方。因为，毕竟经过30年的改革开放，公民和组织的法律意识空前觉醒，依法行政理念深入人心，公众对行政收费行为的质疑，体现了其对推进行政收费领域行政行为合法化的一种参与和支持。而公众的监督、参与和支持，应当“是构成依法行政不断向前发展的根本动力”。因此，从公众对行政收费问题的质疑中发现问题，分析问题产生和存在的症结所在，是实现和推进行政收费行为合法化的重要环节。

　 二、实践中政府行政收费行为的合法性问题分析

　 从行政收费行为屡屡受到公众不断质疑的原因分析，我国现行行政收费制度在合法性方面确实存在着较多的法律缺陷。《人民日报》曾经专门发文指出，越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象，老百姓反映强烈，并不时有人提出诉讼，但无一例外以败诉告终。专家表示，行政收费的混乱，源于依据之乱。

　 （一）行政收费的依据“乱”在何处

　 对实践中行政收费的现状进行分析，其“依据之乱”，主要体现在以下几个方面：

　 1．违反《宪法》和《立法法》所规定的法律保留原则

　 法律保留原则要求一定范围内的行政活动必须有法律的明确依据（法律的授权），即《宪法》已经将一定的事项保留给立法机关，只有立法机关制定的法律才能对此加以规定，行政权也只有以法律为行为根据才能进行活动。法律保留原则所指的“法律”，仅指由最高国家立法机关所制定的规范性文件，即形式意义上的法律。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在这里，宪法明确了征收公民的私有财产应当“依照法律规定”。同时，我国《立法法》第8条所规定的“只能制定法律”的事项中，包括了“对非国有财产的征收”，该法在第9条规定，“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”

　 行政收费同样是一种行政征收。根据学界的理解，行政收费，又称行政征费，“是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人或者其他组织强制收取一定额度的费用的行为。”然而，在我们所看到的行政收费的依据中，却很少能够看到与《宪法》和《立法法》的上述规定相符合的状况。如本文所介绍的事例中，可以说几乎无一例外地缺乏法律依据，即没有一个事例中的行政收费符合上述规定的要求。其中如养路费的征收问题，按照全国人大常委会于1999年10月31日对《公路法》第36条所进行的修改，取消了关于征收公路养路费的相关内容。修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”该修改以法律的形式明确了自1999年10月31日起，公路养护资金只能通过征税来筹集。而现行征收养路费的依据则是国务院于1987年10月13日发布、1988年1月1日起实施的《公路管理条例》第18条“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。”同样，据以产生“天价滞纳金”的《公路养路费征收管理规定》，是交通部、国家计划委员会等部门于1991年10月联合发布并于1992年1月1日起实施的部门规章，其中有这样的规定，“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的1％的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费3个月以上的，并处应缴养路费额度30％至50％罚款；连续拖、欠、漏、逃养路费6个月以上的，并处以应缴养路费额度50％至100％的罚款。”此外，收取机场建设费的依据，是1995年11月《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，《民用航空法》等现行法律中，根本没有征收机场建设费的规定。而征收沿海航道管理费的依据，则是广东省的地方性规定；征收个体工商管理费的依据，则是国务院于1987年8月5日发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》和1998年12月3日国家工商局制定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》。至于其他诸如“灯笼费”和“空间资源费”的依据，则仅仅是个“红头文件”。有关部门的一项初步统计显示，截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件，行政法规、规章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。由此可见，上述行政收费行为与《宪法》、《立法法》的规定明显违背。

　 2．依据之间的矛盾和冲突以及越权现象频频出现

　 综观这些姑且被作为行政收费依据的规定，也是矛盾重重，冲突和抵触频频出现，越权现象严重。主要表现为：

　 （1）在上位法之外，下位法随意设定行政收费项目。不仅《公路管理条例》与《公路法》相冲突，而且《公路养路费征收管理规定》关于养路费滞纳金的规定，又与《公路管理条例》相冲突，因为《公路管理条例》对于欠缴养路费的行为，只在第35条规定，可以由公路主管部门分情况，“责令其补交或者返还费款并处以罚款”，并无加收滞纳金的规定。因此，《公路养路费征收管理规定》关于加收养路费滞纳金的规定与《公路管理条例》相抵触，应属无效规定。同样，在《民用航空法》并没有设定机场建设费的前提下，由国务院的部门所发布的一个连行政规章也算不上的“意见”，就能够征收机场建设费，显然与法律的规定相违背。

　 （2）在上位法之下，行政收费的范围被层层扩大。如事例三关于航道养护费的征收行为中，一共有五个层面的规定：第一个层面是国务院于1987年制定的《航道管理条例》，该行政法规规定只收内河航道养护费，沿海航道养护费被包括在港务费里面。第二是1991年交通部《航道管理条例实施细则》及1992年交通部、财政部、国家物价局的《内河航道养护费征收和使用办法》，该“办法”17条第2款增加了一个内容，即是否征收沿海航道养护费，由各地根据自己的实际情况分别制定。第三个层面是广东省人大制定的《广东省航道管理条例》，规定“在我省沿海和内河航行、施工、作业或固定停泊的船舶、竹木排筏、浮运物体的所有者或经营者，应按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费。收费标准和具体征收办法由省人民政府制定。”这一规定隐去了《航道管理条例》第25条“经国家批准计征港务费的沿海和内河港口，进出港航道的养护费由港务费开支”的规定，将征收范围扩大到了“我省沿海”，明确了凡在广东省沿海和内河运行的船舶都要“按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费。”第四个层面是广东省人民政府的《广东省航道养护费征收和使用办法》，其第2条规定“凡在我省江河、水库、沿海航行、作业、施工及固定停泊在通航水域上的各类船舶、竹木排筏和浮运物体的所有者或经营者，除第三条另有规定外，均应缴纳航道养护费”，则又将征收航道养护费的范围从江河、沿海扩大到了“水库”。但该“办法”第7条第1项规定：“外省（自治区、直辖市）船舶在我省境内起运客、货时，其目的港属船籍省（自治区、直辖市）的，以其通过我省里程，按我省营业性运输船舶标准计征航养费；其目的港不属船籍省（自治区、直辖市）的，按我省营业性运输船舶标准计征其全程航养费。”其含义为“外省籍船舶只需在广东省港口起运客货时向广东省有关部门缴交一次航养费（即出港航养费）”，并没有规定外省籍船舶卸客货时也要被征收航养费（即进港航养费）。第五个层面是广东省物价局制定的《关于航道养护费计征办法问题的复函》，规定“根据”《广东省航道养护费征收和使用办法》，要“向外省籍船舶征收进港航道养护费”，即无论进港还是出港都要被征收沿海航道养护费。而且，“复函”还对本省籍船舶及外省籍船舶设定不同航道养护费行政征收标准，导致“同业不同价”。这种在上位法之下层层擅自扩大行政收费范围的做法，与法治原则以及我国《立法法》的规定明显相悖。

　 （3）无权机关违法设定行政收费的标准。在行政收费过程中，有相当一部分机关属于无权但违法设定行政收费的标准。如关于个体工商行政管理费的征收中，《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》均规定，收费标准和管理办法应由国家工商总局和财政部制定。在1983年，国家工商总局和财政部曾联合下发《关于个体工商户管理费暂行决定》，对收费问题作出规定，但该决定已经在1998年国家工商总局87号文件中被废止了，国家工商总局和财政部迄今没有发布新的规定。1992年由国家物价局、财政部发布的《关于发布工商行政管理系统行政事业性收费项目及标准的通知》中虽然也确定了个体工商户管理费的收费标准及管理办法，但由于《城乡个体工商户管理暂行条例》第13条明确规定收费标准和管理办法由国家工商总局和财政部共同制定，而不是由国家物价总局和财政部共同制定。因此，可以说，国家物价总局和财政部制定的个体工商户管理费及管理办法没有《城乡个体工商户管理暂行条例》授权，也就意味着没有上位法的依据，所以其难以成为征收个体工商户管理的法律依据。同样的问题也出现在航道养护费的征收中，在行政法规之下，航道养护费的征收范围被层层扩大，而且广东省的地方规定确定了对省内外船舶的不同征收标准，其并没有法律、行政法规的授权，尤其是广东省物价局以一个“红头文件”的形式扩大征收范围、设置征收标准，其实是越权设定行政收费。

　 3．行政收费尤其是滞纳金收费过于“昂贵”，没有科学、合法的标准

　 在行政收费中，各个地方、各个部门自行设置、自行扩大行政收费的范围，从而使所收取的费用对公民、组织来说，过于“昂贵”。如在航道养护费的收取中，本来按国家规定只是要征收内河航道养护费，而广东省又规定了要收取沿海航道养护费；而广东省政府的规章规定只征收出港的航道养护费，但广东省物价局的规定却说无论出港、进港都要被征收航道养护费，从而导致相对人承担的费用不断被提高。尤其是在滞纳金的收取方面，更是“昂贵”得离谱，如仅按照广东省关于养路费、航道养护费的规定，都是按日加收5‰的滞纳金，那么滞纳金的年利率就是182．5％，与目前银行活期存款0．72％、贷款6．57％的年利率相比，竟然是银行活期存款利率的253倍，贷款利率的55倍！不仅如此，还要被处以高额罚款，如《广东省航道养护费征收和使用办法》第19条第1款规定，凡是漏缴、欠缴、逃缴、拒缴航养费或瞒报营运收入者，各地级市以上航道部门除有权追缴其费款外，不但“每迟交1日加收应缴航养费额5‰的滞纳金”，“并可处以应缴费款5倍以下的罚款”。而如果逾期缴纳罚款，其每日加收的罚款标准是3％，竟然又超过了银行存款利率的1500倍！据《人民日报》披露，根据国家发改委有关部门公布的一组数字：2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，加上各种基金征收总额2000多亿元，人头均摊约为500元。如此“昂贵”的行政收费，缺乏科学、合法的标准，不但违反了行政法的比例原则，也使得公民和组织不堪负担。

　 （二）行政收费在程序、救济途径和使用方面存在严重缺陷

　 1．收费权的设定和实施均没有遵循正当程序

　 在行政收费权的设定中，没有严格的程序规则进行控制，诸如必要的论证、听证、审批、公示或征求意见等制度缺乏，从而使现行行政收费制度失去了民意基础；同样，在收费过程中，也缺乏相应的程序规则，自定标准，自行收费，没有统一的程序规定。如关于滞纳金的收费中，各种收费标准都是由各部委自行设置，且大都设置于上世纪90年代，基本上属于“自家说了算”，而且，许多执法部门出于各种原因，往往“故意”不履行催缴告知罚款的义务，促成了滞纳金或者罚款可以按日累计而滚成天价罚单。这在一定程度上，也有故意设置陷阱和“钓鱼执法”的嫌疑。而且，行政收费的去向，也没有任何法律规定其必须要向社会作公开的说明。可以说，无论是行政收费的设置，还是其具体的执法过程以及收费之后对所收款项的使用等，都缺乏正当法律程序规则的约束。

　 2．救济途径存在严重缺陷

　 在行政收费领域，救济领域的严重缺陷也非常明显。虽然《行政复议法》和《行政诉讼法》都规定，对违法要求履行义务的具体行政行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，在现实生活中，虽然不时有人提起行政复议和诉讼，但无一例外以失败告终。究其原因，一是“不付钱不准告”，如《广东省行政事业性收费管理条例》第23条规定，公民、法人和其他组织同收费单位因收费发生争议时，“必须先按收费单位的决定缴费，并在缴费后15日内向收费单位的上一级机关或行政主管部门申请复议”，“当事人对复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起15日内，或者国家法律、法规规定的期限内向人民法院起诉。”前述事例三中的广州市中级法院就是依照这一规定作出驳回当事人起诉的终审裁定的。按照这一逻辑操作，如果一个贫困者无力缴纳相关费用，那么他就永远丧失了救济的权利。这在我们这样一个崇尚法治的社会中，无论如何是难以说通的。二是囿于现行《行政诉讼法》的规定，法院无权对作为行政收费依据的抽象行政行为进行合法性审查。

　 3．行政收费很多用于“养人”

　 从理论上说，行政收费理应取之于民，用之于民。然而，以“合法”的面目出现的很多行政收费，并没有完全用在与其“面目”相关的事项方面。如浙江审计部门对该省公路养路费绩效审计调查发现，省交通部门将部分养路费用于非公路项目，其中省交通厅驻京办事处的日常经费竟然也取自公路养路费。浙江审计部门对该省2004年至2006年公路养路费的征收使用管理及效益情况进行了审计调查。浙江省该3年公路养路费收入大幅增长，共征收养路费183．77亿元。审计部门认为，养路费和以养路费为还贷来源的债务资金的投入对全省公路养护建设发挥了重要作用，但存在着养路费使用效益不高和违规使用的问题。审计调查发现，浙江省交通部门将4．23亿元养路费用于非公路项目，其中省交通厅驻京办事处的315万元日常经费竟然也取自公路养路费，还有省公路局下属学校经费支出5549．72万元和以教育资金名义安排省交通厅下属单位基建支出7925万元等。据媒体报道，申苏浙皖高速公路有限公司在浙江省湖州市计划招聘147名收费员，却引来了近1600人报名，而大学毕业生就有700多名。工作人员介绍，如此火爆场面在该市招聘市场很少见到。人们惊呼：“一个收费员岗位竟引来近5名大学生竞争，报名热度快赶上了公务员报考。”据浙江媒体透露，一些公路收费部门普通收费员的月薪达到8000元，有的超过万元，还不计平时的福利。他们的费用从那来？种种表面现象，让人们猜测“羊毛出在羊身上”，取之养路费。由此可见，养路费并非都是在“养路”，其实是“养人”、“养路”并进。行政收费取之于民，并不用之于民的现象，恐怕并不仅仅是在养路费征收领域。由此可见，行政收费所收之费，并未完全用在服务民众方面，其中有很多是行政机关用于“服务”自己。

　 根据以上分析，实践中政府的行政收费在合法性方面存在很多与我们所奉行的行政法治理念所不相符合的一面，甚至可以说，就是一种乱收费。行政收费的过多过滥，是计划经济体制所遗留下来的一个问题。据学者分析，在我国，行政收费特别是乱收费的滥觞始于上个世纪80年代，当时国家为了解决政府机关财政经费不足的问题，允许少数行政事业单位收费，从而打开了乱收费的闸门，由此一发而不可收拾。没有收费权的单位和部门削尖脑袋往收费行列中挤，有收费权的单位则想方设法扩大收费范围，提高收费标准，收费权由原先少数几个执法机关的特权逐渐演变成为几乎所有的政府机关及享有一定公共管理职能的事业单位的一项普遍的权力，以至于形象地称执法机关“管理就是收费”。从费用的支出情况看，行政机关的这些收费绝大多数都用在了养人。之所以需要以收费去养人，是因为政府机构已经膨胀到预算内经费难以满足日常支出所需。但是，“如果行政机关基于弥补财政经费不足的目的设定、实施收费，恰恰说明这是乱收费。”

　 三、以《立法法》和《行政收费法》规制行政收费

　 在实践中，行政收费依据的混乱已经引起了社会公众与学者的关注。尤其是仅仅凭一个文件就能设定行政收费的现象，实质就是一种乱收费。而乱收费，恰恰是对法治的一种破坏，更重要的，乱收费的泛滥，反映了国家对公民财产权的漠视及国家对公民财产权保护制度的脆弱，也暴露出我国财政及税费征管制度的混乱和无序，因为在成熟的市场经济国家，国家财政收入的绝大部分来源于税收，严禁在税收之外再向公民收费。同时，乱收费的泛滥反映出我国行政权特别是征收权的失控、变质及治理收费的立法、措施的缺位。我们应该看到，公民、法人或者其他组织对实践中行政收费的质疑，反映了社会对行政权力的收缩与公民权利扩展的一种现实期待；同样，这种质疑也是公民权利的复苏与行政权力的限制在我国现实生活中的一种实践。

　 当然，笔者并不是反对所有的行政收费。正如有学者所说的，必要的行政收费是合理的，但乱收费是应该反对的。为制止实践中行政收费的蔓延，财政部曾于1993年10月颁布《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，其中明确“在法律、法规之外，任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚没项目。”然而，这一规章并没有遏止实际生活中行政机关的“收费冲动”和“收费行动”。而过多过滥的行政收费，尤其是行政乱收费的存在，使政府应该具备的服务功能无法得到体现，相反与服务政府的本质要求渐行渐远，甚至背离。

　 在现代社会，政府作为一个行使公共权力的组织，其根本目的在于维护社会的公共秩序，保障公共利益。公共利益是现代行政权存在的意义和目的。同时，政府的职责在于通过保障公民权利，体现其公共服务本质，并进而实现行政法治。“行政法保障公民的权利与自由是其永恒的主题”。现代行政权不再仅仅是对社会进行管制的权力，其更多地具有了服务的职能，“行政权是一种管理公共事务和提供公共服务的权力”，公民设立政府并不是为了赋予政府有收费的权力，而是使政府更好地为公众提供必要的服务。可以说，公共服务是政府职能得以产生和存在的基础。近年来，随着依法行政理念的深入，尤其是公民法治意识的逐年提高，在行政收费领域，我们也看到了一些可喜的变化，如本文在开头部分所提到的一些行政收费被取消或停征的事例。但是，这些局部的微调，尚不能从制度上撬动行政乱收费的根基。就在笔者为这些举措叫好的时候，又传来一些似乎和这一叫好声不太协调的消息：一是上海市人民政府于2008年8月1日颁布的《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》将自2008年11月1日起实施。这一适用于上海市中心城、新城、中心镇以及独立工业区、经济开发区等城市化地区的“办法”规定，产生生活垃圾的单位应当按照市物价局规定的收费标准缴纳生活垃圾处理费，产生生活垃圾的居民应当按照国家规定缴纳生活垃圾处理费。至于居民生活垃圾处理费开征的具体时间和收费标准，则由市物价管理部门会同市市容环卫部门提出方案，报市政府批准后执行。二是由于在奥运后还将加强环保工作，北京拟征机动车排污费。称奥运会后北京还将加强机动车尾气排放管理，加大治理力度，深入研究机动车排污费征收政策。由此可见，治理行政收费中的问题，不能仅仅靠几个个案方面的举措，要从制度建设的角度，从整体上予以必要的规范。

　 在行政法学界，已经有学者对行政收费问题予以了关注，并对规范行政收费、遏止行政乱收费提出了较有见地的设想。如有学者认为，应当从法律对行政收费的事前控制、事中控制和事后控制三个方面进行规制。也有学者认为行政收费应当遵循特别支出由特别收入满足、取之有度和用之得当、公开、收支分离的原则，并从规范收费机关、缴费义务人、收费方式、收费程序和对违法行为的处理角度对行政收费的征管进行规范，同时从完善行政机关系统内的监督、其他国家机关的监督、社会监督以及争议解决等方面对行政收费进行规范。还有学者认为，一是应当建立公民财产权及其保护的宪法制度，以防范政府行政权对财产权利的任意侵犯；二是应当完善税收征管及财政制度，确立以税收为主体的财政收入制度及以预算为基础的财政支出制度；三是依法清理行政乱收费，并应当以《行政编制法》控制政府机构的膨胀；同时，应当遵循行政收费的法定原则，行政收费权的设定应当由国家立法机关以统一的法律设定，并建立设定行政收费的听证制度、行政收费的专项审批制度、适当集中收费主体和收费主体与收费行为分离制度、统一和规范的收费票据制度、行政收费统一纳入预算内财政管理和收支分离以及违法收费的法律责任制度等对行政收费进行规范。

　 笔者认为，在上述学者所提出的建议基础上，对行政收费行为的规范，还应当明确：

　 第一，严格按照《立法法》的规定规制行政收费。《立法法》规定“对非国有财产的征收”，必须制定法律；如暂时不具备制定法律的条件的，应当由全国人大及其常委会授权国务院先制定行政法规。行政收费作为行政征收的一种，其必须严格按照《立法法》的规定进行设定。除了法律和全国人大及其常委会授权制定的行政法规外，其他一切规范都不能设定行政收费。同时，应当根据《立法法》的这一要求，对现行的行政收费项目进行清理，及时废止不合法的行政收费依据。

　 第二，尽快制定《行政收费法》，以统一的法律制度对行政收费行为进行规范。根据一项权威调查表明，在未来5年我国亟需制定的行政法律中，《行政收费法》被排在《行政程序法》、《行政补偿法》、《政务公开法》之后，与《行政强制法》并列名列第四。调查者认为，无论是《行政强制法》还是《行政收费法》，其内容均与公民、法人和其他组织的人身权利和财产权利密切相关，涉及易于产生行政侵权的领域，在行政管理实践中存在的行政争议也非常多。没有高位阶的专门法律加以调整和规范，难以实现对前述主体合法权益的有效保护。因此，行政法制实践“千呼万唤”它们尽快出台。2005年两会期间，就有代表提交议案，建议制定《行政收费法》，还草拟了范本。2007年5月，国家发改委相关负责人表示，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立。”其实，早在2006年1月，全国人大已将行政收费法列入立法规划。时至今日，这部法律连草案还不见踪影。其中最大的原因是涉及部门太多，需要解决的问题太复杂，遇到的阻力太大。“毕竟谁也不愿意放弃自己的收费权”。这也正应了一位立法部门老同志的话，改革开放30年来，“限制公权滥用的立法最艰难”。然而，在推进法治政府尤其是服务政府、责任政府建设的今天，以统一的《行政收费法》对行政收费的设定、实施从实体、程序以及监督的角度进行必要的规范，已是势在必行。而且，惟其问题复杂和阻力大，才更显得对行政收费制度进行大刀阔斧改革的必要。

　 第三，建立对行政收费的说明理由和评价制度。应当借鉴《行政许可法》对行政许可设定中的说明理由和设定后的评估制度，对行政收费项目的设定进行必要的听证和论证，充分提取意见；同时，对已经实施的行政收费，应当根据实施情况以及社会发展状况，进行必要的评价，对已经不符合社会发展需求和法治要求的行政收费项目，应当坚决取消和废止。

　 第四，完善对行政收费的行政救济制度。在完善对行政收费的救济制度方面，至少可以从两个方面进行：一是在确立行政收费设定权法定原则的基础上，针对行政收费的依据中很大一部分属于规章甚至一般规范性文件的特点，在《行政诉讼法》的修改过程中，进一步扩大行政诉讼的受案范围，使得规章以下的、包括众多一般规范性文件在内的部分抽象行政行为能够被纳入司法审查的范围，从而在较大的范围内实现法院对行政收费依据的合法性审查；二是根据《立法法》关于诉讼制度属于法律保留范围、属于全国人大及其常委会专属立法权的规定，取消法规、规章中必须缴费之后才能申请救济的规定，以切实保障公民、法人或者其他组织对不合理、不合法行政收费的行政救济权。

　 四、结语

　 国务院在2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，要“清理和规范行政事业性收费等政府非税收入”，“严格执行‘收支两条线’制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。”要实现上述要求，用统一的《行政收费法》对行政收费进行规范是完全必要的。当然，我们也不能仅仅希望靠一部法律，就能完全杜绝政府的乱收费现象，就像不能完全靠一部《行政许可法》就能革除所有的乱许可现象一样，关键的还是靠行政管理体制的改革和政府观念的更新，尤其是政府服务理念的确立。法律是靠人来执行的，而人的理念是否先进，是法律能否得到有效执行的关键。如果我们的观念还是停留在原来的水平，那么再好、再先进的法律也有可能成为一种摆设，仅仅起到“看上去很美”的作用。因此，在强调要由全国人大或者常委会根据《立法法》的规定依法制定《行政收费法》的同时，我们很多行政机关思想深处那种认为可以随意向民众征收费用的观念，首先应当得到彻底的革除。

注释：

《个体工商户管理费和集贸市场管理费9月1日起停征》，《法制日报》2008年8月23日第3版。
《上海市政府取消和停止征收148项行政事业性收费》，http：//www．gov．cn/gzdt/2008―06/05/content―1006264．htm，2008年8月23日访问。
《杭州暂停征收152项行政事业性收费》，《新闻晨报》2008年8月27日第A9版。
《律师质疑“天价滞纳金”》，《法制日报》2006年8月2日第10版；《律师再说“天价滞纳金”》，《法制日报》2006年8月9日第10版等。
《律师状告北京市路政局违法征收养路费》，http：//www．022net．con/2006/10―17/43704927319840．html，2008年8月24日访问。
《全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人就交通税费改革进展和公路养路费的征收等问题答记者问――交通税费改革进展如何》，《人民日报》2006年11月24日第6版。
《北京加大对欠缴养路费车主处罚律师认为违法》，http：//www．chinacotht．org/public/detail．php？id=258529，2008年8月24日访问。
《法院为什么不受理机场建设费案》，《法制日报》2008年1月9日第7版。
《律师质疑机场建设费获回复》，《上海法治报》2008年7月18日第A8版。
《班轮船东“叫板”航养费不公平征收》，《民主与法制时报》2008年1月21日第1302版；《广州航道局通过民事诉讼征收沿海航养费引发争议》，《法制日报》2008年1月27日第2版。
参见广东省广州市中级人民法院（2008）穗中法行终字第131号行政裁定书。笔者认为这一裁定在认定一审裁定适用法律错误和认定事实不清的前提下对其维持，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项关于“原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”的规定。引人注目的是，二审裁定的法律依据恰恰适用的是这一条文。
《个体工商户管理费是否该“寿终正寝”》，《法制日报》2007年4月22日第10版。
《“阿庆嫂”叫板绿化委：农民工该不该交纳绿化费》，《民主与法制时报》2007年11月19日第A14版。
《滞纳金收费，忽悠了全国民众？》，《南方周末》2008年7月17日第C18版。
《昂贵滞纳金期待“行标”规范》，《新闻晨报》2008年2月20日第A3版。
《红头文件竞充当“灯笼费”后台》，《法制日报》2007年11月15日第7版。
《地方征收“空间资源费”引发争议》，《报刊文摘》2008年3月3日第4版。
应松年、杨伟东：《奠定迈向法治政府基石的三十年――我国依法行政回顾与展望》，《法制日报》2008年7月6日第7版。
《行政收费法：缘何千呼万唤不出来？》，《人民日报》2007年11月14日第13版。
沈福俊、邹荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、上海人民出版社2007年版，第67页。
应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2005年版，第957～959页。
目前在行政收费方面相对比较规范的是《行政许可法》的规定。该法第58条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拔。”
同前注。
同前注。
同前注。
《百亿养路费到底养了谁？浙江审计部门调查内幕》，http：//zjnews．zjol．com．cn//05zjnew/system/2007/12/12/009046436．shtml，2008年8月25日访问。
同前注，应松年主编书，第968页。
应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第229页。
参见前注，应松年主编书，第963～965页。
同前注，应松年主编书，第229页。
罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第157页。
同前注，沈福俊、邹荣主编书，第7页。
《城市生活垃圾将征收处理费》，《新闻晨报》2008年8月16日第A8版。
《北京拟征机动车排污费》，《新民晚报》2008年8月21日第A15版。
参见杨临宏、陈颖：《论行政收费规制的基本方法》，载中国法学会行政法学研究会编：《行政管理体制改革的法律问题》，中国政法大学出版社2007版，第613―619页。
参见前注，应松年主编书，第234～239页。
参见前注，应松年主编书，第966～970页。
中国人民大学宪政与行政法治研究中心暨中国行政法研究所就未来五年我国亟需修改和制定哪些行政法律所开展的一项专题调查。参见莫于川、赵燕：《未来五年我国亟需修改制定哪些行政法律》，《法制日报》2008年5月7日第8版。
同前注。
《限制公权力滥用是30年立法的大思想――专访原全国人大法工委副主任张春生》，《南方周末》2008年7月24日第A8版。
《行政许可法》第19条规定了拟设定行政许可的，起草单位要采取听证会、论证会的方式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况制度。第20条规定了行政许可设定和实施过程中的评价制度。详见《行政许可法》第19条、第20条规定。

本文来自《法学》 2008第9期，原题为“不合理的行政收费应当彻底革除：从个体工商户管理费等行政收费被停征说起”。

作者单位：华东政法大学

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/12/12