日前，中共中央正式印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。这份与党的十八届三中全会和四中全会一脉相承的顶层设计文件，无疑为新时期社会主义协商民主工作的开展和进一步完善提供了宏观指导依据。那么，协商民主对于我国的民族问题实践有着怎样的独特价值？

协商民主有助于调整社会主义民族关系

从历史上看，社会主义协商民主制度自诞生时起即与民族问题的解决息息相关。

在制度层面，被视为我国最为成熟规范、影响力最大的协商民主形式――政协制度，自1949年《共同纲领》起就将民族问题视为最为重要的“协商议题”之一。《共同纲领》除序言部分外，这部“准宪法”文件至少还在3个方面强调了民族问题与政治协商制度深度耦合的重要性：一是在总纲11个条文中专辟一条，明确提出了民族平等原则，使其成为政协会议的重要思想渊源之一；二是在第二章“政权机关”中，明确将少数民族与工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、国外华侨及其他爱国民主分子并列为政协的重要组织成分；三是专辟第六章“民族政策”，对民族平等、民族区域自治、军事制度（组织公安部队）、语言、风俗、宗教及各方面事业发展等问题予以逐条规定，不仅为五四宪法相关条款直接奠定了规范基础，迄今仍是现行宪法所依循的重要原则。

在实践层面，协商民主更是为我国民族问题的解决发挥了无可替代的作用。如1951年5月23日，经过广泛而深入的民主协商，中央人民政府和西藏地方政府正式签订了和平解放西藏的“十七条协议”，并于1955年开始筹备西藏自治区的建立事宜。根据“十七条协议”，西藏实行完全自治，可以不召开人大、不选举政府、不搞土地改革。1954年3月23日，毛泽东在宪法起草委员会第一次全体会议上明确指出：“西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多数人民的意志决定。”也正是为了在法律上兼顾西藏的协商民主成果与其他民族自治地方的差异性，五四宪法第67条对自治机关具体形式不予明确规定，直到西藏最终历史地选择了“人大+政府”的治理体制，才有了现行宪法第112条将自治地方的自治机关明确为人大和政府的规定。可见，对于西藏的发展建设乃至整个民族区域自治制度实践而言，协商民主的历史价值不容低估。

那么，在社会主义建设尤其是体制改革全面布局的今天，协商民主对于民族问题的价值又应如何体现呢？笔者认为包括但不限于如下四个方面。

第一，切实维护民族团结大局。一方面，作为我国解决民族问题和宗教问题最为重要的制度平台之一的全国政协，在其所辖的九个委员会中，除具有综合性色彩的提案委员会外，民族宗教委员会已成为推动政协工作深入开展的重要发力点，而民族团结作为该委员会日常运转的核心目标之一则更是显而易见。另一方面，在制度上，1949年颁布的《中国人民政治协商会议组织法》第1条即明确提出了“团结全中国各民族”的要求。此后，《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议章程》、《全国政协全体会议工作规则》等均将民族团结作为重要的制度元素予以充分宣示。

第二，保障少数民族合法权益。协商民主在诞生之初就被视为对传统票决民主最好的辅助性纠偏机制，它通过平等、充分协商的方式，在一定程度上避免少数人诉求被淹没在“多数意见的汪洋大海”中。在我国，虽然本着民族平等原则，在各级人大和政府中均确保了少数民族占有一定名额，但在宪法第3条所明确的民主集中制背景下，这些少数民族代表的意见却实难对最终决策产生实质性影响。于是，协商民主对于保障少数民族合法权益的价值被极大凸显，而协商民主的贯彻程度与实际效用则成为这一价值实现的客观基础。

第三，完善民族区域自治制度。自1947年民族区域自治制度正式确立以来，不论其外部制度环境如何变化，“协商”一直是民族区域自治制度内部运行规则中的关键词之一。这不仅是由我国一贯坚持和强调民族团结、民族平等等大背景所决定的，更是由我国民族区域自治乃至整个民族关系促进所面临的问题的复杂性所决定的。从规范意义上说，现行的法律法规更多地只是扮演制度框架和原则体系的角色，至于具体的实施方式和操作规则，则需要针对特定问题选择最为适合的路径予以实现。马克思、恩格斯指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，因此这些问题的背后基本可归结为族际利益的冲突与调和。一般说来，协商解决无疑将成为兼顾民族关系和谐与具体争议化解的最为适合的进路选项。

第四，深化散居少数民族工作。近年来，我国对散居少数民族的相关问题给予了充分关注，2013年党的十八届三中全会的《决定》、2014年中央民族工作会议上习近平总书记的讲话、2014年底发布的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》以及这次出台的《意见》均是典型例证。其中，围绕这一问题开展的社区融入、族际关系、社会稳定等主要工作的核心就共同指向散居少数民族合法权益保障问题。从目前被顶层设计所确认的经验来看，决策前的诉求协商、决策中的意见协商、决策后的实施协商以及相关权利的保障协商，无疑将在深化散居少数民族工作的过程中发挥重要的路径价值。

《意见》对民族问题的隐性观照

然而，当我们带着前述立场重新审视《意见》文本的时候，发现通篇只出现过一次“民族”的表述，即在指导思想中提到的“中华民族伟大复兴”，而这里的“民族”显然与本文聚焦的“民族”在内涵上存在差异。那么，这是否意味着《意见》对民族问题的忽视甚至民族问题在未来的协商民主制度建设过程中将被边缘化呢？笔者认为不是。《意见》对民族问题实际上采取的是隐性观照的策略。

就当前民族区域自治的法制和实践情况来看，所谓的“民族关系”，其核心至少有四方面内容，围绕这四个方面，《意见》均预设了较为充分的指导性机制：

首先，上下级国家机关间关系。这种关系主要存在于两个维度。第一，根据《民族区域自治法》第4条规定的自治机关兼具一般地方国家机关和自治机关的双重属性，上级国家机关对自治机关的管理必然需要考虑其自治属性，故在传统的“上令下行”关系模式中引入协商民主举措不可避免。虽然理论上，自治机关同其上级国家机关的关系应视自治机关在具体公法关系中所扮演的角色而定，即当其作为一般地方国家机关时，适用通常意义上的上下级机关间关系模式；而当其作为自治机关时，其上级国家机关在对其行使领导、指导等职能时则须切实考虑民族区域自治的因素。然而这在实践中并不宜进行截然区分。一方面，实践中的上下级机关间关系千差万别，很难想象可以通过一条静态抽象的标准而对不同情形均作出明确的解析；另一方面，从《民族区域自治法》第三章关于自治机关的自治权的规定来看，诸如地方性经济自主权、自主进行经济建设权、草原森林管理权、自然资源的保护管理权、地方基本建设自治权、企事业单位自主管理权、开展对外贸易权、设立金融机构权、地方科技发展自主权、人口管理权等，在内容上与一般地方政府的相应事权并无本质区别，这就导致这些所谓的自治权与一般性事权的界限非常模糊。第二，根据《民族区域自治法》第8条和第六章的规定，上级国家机关在对自治地方行使帮助、保障职能的关键，就在于切实了解民族自治地方的需求，即第54条“适合民族自治地方的实际情况”、第55条“照顾民族自治地方的特点和需要”等。虽然法律并未明确如何“适合”与“照顾”，但基于上级国家机关与民族自治地方间在特定领域信息不对称的现实，这一涉及帮扶领域、实施力度、实现形式等具体问题的信息交换的过程实际上就是以协商的方式进行的。对于上下级国家机关的协商问题，《意见》以“扎实推进政府协商”的方式予以宏观指引，并进一步细化为制定协商目录、兼顾广泛性和针对性以及完善协商机制三个方面，现实指导力不容小觑。

其次，各民族居民间关系。这一关系可主要分为汉族与少数民族的关系、实行区域自治的少数民族与其他少数民族的关系。但不论何种关系，“人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度”，故《意见》对此主要通过人大协商的方式予以涵括。《民族区域自治法》第16条主要从各民族人大代表结构的问题上予以规定，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条也以“各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额”的表述再次强调。可见，各民族代表在人大体制下的协商实际上就是各民族群体间的政治协商关系与民主建设实际的映射。值得一提的是，《意见》并不满足于将人大协商对民族问题的效用仅限于泛泛而谈的浅显层面，而是对人大履行立法职能过程中的协商问题进行重点观照。根据《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》的要求，民族问题首先是政治问题，但在很多具体的场合更是法律问题。因此，依法治国背景下协调民族关系的首要工具即为立法，而这恰恰又是我国各级人大的核心职能之一，尤其在民族自治地方或民族地区，自治立法的成效直接关乎民族关系的调整。由此，通过人大协商的方式促进科学立法、民主立法的实现对于解决民族问题的重要价值又再次得以凸显，而《意见》的“良苦用心”亦可见一斑。

再次，地方国家（自治）机关与本地各民族居民关系。新时期依托社会参与发展起来的公共治理关系是协商民主的主要作用场域。这在立法上集中体现为《民族区域自治法》第51条：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”对此，《意见》实际上提供了两种不同的制度模式选项。第一，政协协商，即“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”，同时，在内容上覆盖爱国统一战线的重要问题，形式上强调界别协商等能直接聚焦民族问题的路径，机制上促进协商结果向正式政府行为的转化，结构上优化委员的构成等。第二，人民团体协商，强调以人民团体中的界别委员为纽带，将人民团体与协商制度紧密连结。虽然实践中并无以民族问题为主要诉求的人民团体，但许多相关团体（如宗教、科教文等）的协商仍从不同视角对民族问题予以针对性观照。因此，人民团体协商对民族关系的促进也将发挥独特的制度价值。

最后，散居少数民族的权益保障。在法学理论上，散居少数民族权益保障制度与民族区域自治制度同样重要，它们共同构成了我国民族法制的“飞天两翼”。然而一方面，在传统逻辑上，大多数散居少数民族问题是作为聚居少数民族问题的特殊化诠释而存在的；另一方面，在现行宪法（如第99条、107条）和法律（如《民族区域自治法》第16条、第22条）层面，散居少数民族问题在很大程度上又暂时扮演民族区域自治制度的“附属角色”。因此，《意见》所提到的人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商等诸制度形式均对散居少数民族权益保障问题有着宽泛的适用域。除此之外，《意见》的基层协商对于散居问题更加具有针对性的适用价值。近年来散居少数民族问题的关注重点有二：一是广大民族自治地方（主要是农村地区）非自治民族的权利保障，二是城市散居少数民族日益增加。而这两个问题虽然地域有别，但均置身于同一个社会面向――基层。在《意见》关于基层协商的三方面阐述中，乡镇、街道和社区的协商契合城市散居少数民族，而行政村协商则恰可适用于农村散居少数民族问题。基层协商结合其他协商形式，对散居少数民族问题的指导价值显而易见，此亦即《意见》对该问题的“决策关怀”所在。

作者简介：郑毅，中央民族大学法学院讲师，法学博士。 文章来源：《中国民族报》2015年3月6日第05版“理论周刊”。 发布时间：2015/3/6