农民环境权法律保护的现状审视与思考
魏月霞
摘 要： “三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是权利问题。当前，我国农村环境问题仍然十分严峻．这表明我国现行法律对农民环境权的保护仍存在不足，须认真进行反思，探索完善措施。
关键词：环境污染；农民环境权；法律保护
一、农民环境权法律保护的现状反思
1972年6月，我国政府代表团参加了联合国人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》，环境保护开始提到国家的重要议事日程上，从此，我国走上了一条探索治理环保的发展之路。经过近40年特别是改革开放以来30年的发展，我国环境法制建设逐步完善．相应地农民环境权法律保护也进一步加强。在环境立法方面，到目前为止，我国制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项．部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地万人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项．环境保护法律体系基本形成。在环保执法方面，环境执法力度不断加强，截止到目前，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构2954个，环境监察人员5.7万人。在环境司法方面，我国对于环境纠纷已经形成了民事、行政和刑事诉讼的司法救济途径。然而毋庸讳言．我国现行法律对于农民环境权的保护仍存在不足：
（一）我国宪法和法律还未明确规定环境权，环境权缺乏应有的法律地位
不可否认，我国对环境问题是相当重视的．在宪法和相关法律中不仅规定了环境保护的内容，而且规定了相应的法律责任。然而我们也遗憾地发现，宪法和法律基本是从国家管理的角度，强调的是国家、组织、个人在保护环境方面的义务．并没有从权利的角度确认环境权。我国宪法第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境．防止污染和其它公害。”很明显，上述规定只是阐明了国家保护环境的义务，并没有将公民提升到权利主体的地位。宪法是国家的根本大法，是其他法律的立法依据。宪泫在环境权问题上的缺失也影响了其他法律对环境权的确认。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”不难看出，这些法律在规定单位和个人环境义务的同时，对环境权均采取了模糊态度，虽然《侵权责任法》进一步将环境污染规定为一种“侵权责任”，但对公民是否享有环境权仍没有明确回答。当然也有学者认为，我国宪法和法律虽然没有明确规定环境权，但从相关规定中可以推定出公民环境权．环境权隐含在有关环境保护及其法律责任的规定中。但这只是学理解释．不具有法律效力。由于环境权缺乏明确的法律地位，实践中，当农民环境权受到侵害时很难援引法律规定来请求保护和救济，从而导致农民环境权的落空。
（二）现行环境保护法律对农民环境权的保护还非常薄弱
虽然从总体上看，我国环境保护法律体系已基本形成。然而，由于我国长期实行城乡二元结构，对农村环境保护重视不够，农民环境权长期被边缘化．导致我国目前的环境保护法律体系带有明显的城市中心主义特征．在环境污染治理与生态保护方面没有充分反映农村和农民的诉求。其一，我国目前还没有一部专门的农村环境保护的综合性法律．现行的环境保护法律虽然涉及了农村、农业环境保护问题，但是内容分散，不系统，有的还相互冲突．这对农业自然资源和生态保护形成了很大障碍，也削弱了农民环境权的保护。其二，现行的环境保护法律规范大多是针对城市而制定的，涉及农村的环境保护法律规范不仅相对较少，而且原则性、号召性的规范居多，操作性不强，客观上导致某些地区非法排污猖獗，环境污染失控。其三，农村中一些重要的环境领域如土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面也还存在着法律空白，在这些领域，农民环境权还处于“无法”保护的状态。其四，现行法律中环境违法的法律责任和处罚力度偏轻，造成农村环境保护中“守法成本高、违法成本低”的不正常现象，污染企业宁愿受罚也不愿治理，这也是侵害农民环境权的行为得不到有效制止的一个重要原因。
(三)现行环境保护执法体制不利于农民环境权的保护
目前．我国环境保护实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督和管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督和管理，其他有关部门分别在各自业务范围内对资源保护和污染防治实施监督和管理。从形式上看，现行的环境保护执法体制既能发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级政府的积极性，实行有效的微观监督管理。然而在实际运作中，这种执法体制茌农村环境保护中不仅没有发挥出应有的积极作用，相反还带来了许多消极后果，严重影响了农民环境权的保护。其一，农村环境保护执法机构众多，职责权限不清，部门利益保护主义严重。目前，我国农村环保执法机构除环境保护部门和农业部门外，还涉及建设、规划、财政、水利、国土、林业、能源、经贸、科技、卫生等其他行政主管部门。由于农村环境保护执法涉及多个部门，各执法部门的职责权限又不甚明确，因此在具体执法时，难免出现为了部门利益而相互推诿扯皮的现象。其二，地方环境保护部门缺乏应有的独立性。目前，我国地方环境保护部门实行双重领导体制．地方环境保护部门的人权、财权、物权均掌握在地方政府手中，上下级环境保护部门之间只是业务上的指导关系。实践中，一些对环境、经济与社会的可持续发展缺乏正确的认识，重经济发展而轻环境保护，片面强调CDP增长，忽视环境保护，甚至出台“土政策”干扰阻挠环保部门的执法工作。在现行的领导体制下，环保部门往往不敢理直气壮地执法，造成“坐得住的站不住，站得住的顶不住”。
（四）环境侵权纠纷案件起诉难，农民环境维权障碍重重
在我国，环境侵权纠纷的解决主要有两种途径，一是通过行政程序，由环保部门依照相关规宠进行处理：二是通过诉讼，由法院依法进行裁决。司法权作为权利保障和社会公正的最后防线，在解决环境侵权纠纷、保护农民环境权方面具有无可替代的地位和优势。然而现行法律对原告资格的严格限制，使环境侵权纠纷案件很难进入诉讼程序，农民环境维权陷入困境。我国《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。也就是说，公民、法人或者其他组织只有因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生争议，才能以原告的资格向人民法院提起民事诉讼。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这也就意味着，只有具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，相对人才能向人民法院提起行政诉讼，、众所周知，环境权是随着环境问题的产生而出现的一种权利，而环境最大的特点就是它的公共性或共享性．这也就导致了环境侵权纠纷在很多情况下并没有直接利害关系人，而我国法律对原告资格的这种规定，无疑限制了农民对环境侵权纠纷的诉权．大部分农村环境污染和生态破坏案件难以进入到司法领域。由此我们看到，一方面农村环境污染相生态破坏现象和事件日益增多，受到社会的广泛关注：另一方面却普遍存在无人起诉、无人追究责任的问题，致使广大农民的环境利益受到严重损害。
二、加强农民环境权法律保护的基本思路
（一）明确环境权的法律地位，为农民环境权的保护和救济提供法律依据
公民权利分为三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。环境权是公民与生俱来的应有权利，随着环境问题的产生．公民产生了保护环境的权利要求，而生态学和环境科学的发展使国家具备了保护这一权利的物质手段。因此，国家应及时将环境权确认为法律权利，这是保障农民环境权的前提条件。事实上，自《人类环境宣言》首次确立人类环境权以来，环境权作为一种新型人权，已得到世界各国的认可，很多国家已在宪法中确立了环境权。我国很多学者也主张环境权应当“入宪”，笔者赞同这种观点。环境是公民生存与发展的物质基础．环境权之于公民无疑是一种重要的基本人权，应当得到宪法的确认。宪法既是人权的逻辑起点和最终归宿，又是公民权利的最有效保障形式。我国宪法应明确规定环境权．将环境权作为公民的一项基本权利确定下来，为农民环境权的保护和救济提供最终和最高依据。当然，宪法对环境权的规定毕竟是原则的，环境权的实现尚需相关法律的具体规定，因此其他相关法律还要以宪法为依据．将环境权具体化，明确规定环境权的具体内容，从而保障农民环境权的真正实现。
（二）完善农村环境保护法律体系，从制度上加强农民环境权的保护。
农村环境问题从根本上说是农民环境权问题，农民环境权的保护必须从农村环境保护和治理开始。针对我国环境保护法律体系中的城市中心主义倾向．当前我们应该平衡环境立法的侧重点，加快农村环境保护立法的步伐，为农民环境权的保护提供有力的法律支撑．、首先，由全国人大对《环境保护法》进行修改，使之作为环境保护的基本法律来指导和统领单行环境与资源保护的法律法规。其次，由国务院以《环境保护法》为依据，制定《农村环境保护条例》，对农村地区各类与环境和资源保护相关的开发利用行为以及农村生活活动作出统一规范，尽量避免因农村环境保护法律规范过于分散而导致的矛盾和冲突。再次，修改有关的环境保护法律法规，提高它们在农村的针对性和可操作性。第三，加紧制定农村土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面的法律规范，填补农村环境问题的法律空白。第四，严格环境违法的法律责任，加大处罚力度，让违法成本大大高于守法成本．使任何人都不得因自己的违法行为而获利。
（三）充分发挥环境保护部门的监管作用，切实维护农民的环境权益
法律的生命在于实行．再完善的法律如果不能在社会生活中被有效地执行，也只能是一纸空文。目前，我国现行的环境保护执法体制不适应农村环境保护的要求，实践中，农村环境污染与破坏现象日趋严重，农民环境权益得不到有效保护．与环境保护执法体制有很大关系。因此，必须进行改革，充分发挥环保部门的监管作用，依法保护农民的环境权益不受侵犯。首先，统一环境保护行政执法主体。目前，我国农村环境行政执法主体众多，权力过于分散．部门利益导致对农村环境和资源保护不但没有形成合力反而处于一种无力状态。为避免这种现状，根本的解决办法是统一环境保护行政执法主体，将分散于其他职能部门的环境保护执法权统一由环境保护部门行使。同时强化环境保护部门的职权，以保障其执法的权威性和有效性。其次，实行垂直领导体制．彻底根除地方政府对环境保护部门的影响。目前可先在国家环保总局之下、省环保局之上设立分片管理的环境监察分局．省级环境监察部门则根据需要在重点地区设立环境监察派出机构：对于市以下环境保护部门，实行垂直领导。待条件成熟，再将整个地方环境保护部门从地方政府中独立出来，实行自上而下的垂直领导。
（四）建立环境公益诉讼制度，强化农民环境权的司法保障
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。环境公益诉讼，简言之就是为了保护环境公共利益而提起的诉讼。它有三个显著特征：第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者；第二，环境公益诉讼具有预防性，只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能．即可提起诉讼；第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。环境公益诉讼于20世纪70年代产生于美国．经过几十年的发展，已经在法国、德国、英国、印度、日本等许多国家普遍建立。环境公益诉讼突破了传统诉讼的限制，其最大价值在于扩大了诉讼主体范围．只要是有导致环境公共利益发生危险或损害的行为，国家、公民、法人和其他组织不论与其是否具有直接利害关系．均可以原告身份提起诉讼。建立环境公益诉讼制度在我国法学界已达成共识．而且我国已经有了环境公益诉讼的实践，当前，我们亟需以法律形式构建这一制度。首先，扩大原告资格．赋予一切单位和个人对侵害社会环境公益的起诉权。修改相关诉讼法，增加环境公益诉讼程序，对环境公益诉讼的原告资格、受案范围、诉讼管辖、举证责任、诉讼费用、判决和执行等做出具体规定。其次，建立环保法庭，专门负责审理环境公益诉讼案件。最后，建立环境公益诉讼专项基金，为环境公益诉讼提供经费保障．使环境公益诉讼真正成为维护农民环境权益的有力武器。
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作者简介：魏月霞（1964-），天津行政学院讲师，研究方向为法理学。
文章出处：本文原载于《行政与法》 2010011期。