宁夏回族自治区生态环境立法的现状、问题及完善
关键词：宁夏；生态环境立法；现状；问题；完善
《国家环境保护“十二五”规划》指出：“（当前我国）环境保护法制尚不完善，投入仍然不足，执法力量薄弱，监管能力相对滞后”；党的十八大报告不仅明确提出要“大力推进生态文明建设”，而且还将生态文明与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设共同列入“五位一体的总体布局”之中。党和国家对于生态环境问题的重视程度可见一斑。而其中，环境基础相对薄弱、生态问题相对突出的少数民族地方无疑也就成为我国生态环境发展与完善的“主战场”之一。本文以宁夏回族自治区相关的地方性立法文本为例作一管窥以期探索一条民族地区生态环境法制的发展进路[①]――宁夏生态环境立法存在的问题，在很大程度上同时又是整个西部民族地区生态环境立法所面临的共性问题。
一、宁夏生态环境立法建设现状述要
宁夏的生态环境立法可作广义和狭义层面的不同理解。就广义而言，作为五大自治区之一，宁夏的生态环境法制的相当一部分源于对国家相关立法的直接适用。其一，宁夏的生态保护当然是当地地方性立法的目标，更是适用于全国的、中央生态环境立法的目标。其二，宁夏生态环境的法律保护是中央立法和地方立法共同作用的结果，所取得的成绩不能完全记在宁夏地方性立法的“功劳簿”上，出现了问题亦不不能把板子全打在地方性立法的身上。其三，在实践中，由于地理上的关联性，注定了宁夏生态环境的法律保护不仅是宁夏本地的问题，也有可能牵涉到相邻区域或共流域区域的生态环境法律保护，这是宁夏地方性立法力所不能及的，但却恰恰是中央立法的规制优势所在。综上，笔者认为，从《宪法》第9条第二款到第26条，从作为统筹性法律的《环境保护法》到作为专门性法律的《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水法》、《防沙治沙法》等，再到《环境保护行政处罚办法》、《环境保护许可听证暂行办法》、《环境保护法规制定程序办法》等行政法规和规章，都属于广义的宁夏生态环境法制资源的重要组成部分。
就狭义而言，宁夏还依照自身的生态环境建设实践汇聚了更具针对性的地方生态环境法制资源。总的说来，宁夏的地方生态环境立法呈现出“一核多极”的特征。所谓“一核”，是指 2010年1月1日正式施行的《宁夏回族自治区环境保护条例》（以下简称《环保条例》）。从国家的维度而言，《环保条例》是《环保法》的丰富、细化以及在宁夏的地方性表达；从地方的层面而言，《环保条例》又是宁夏回族自治区环境生态环境立法的核心规范。所谓“多极”，是指以《环保条例》为中心，对若干重要的生态环境领域进行专门性规制的宁夏地方立法，如1987年的《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》、2001施行的《宁夏回族自治区旅游条例》、2003年的《宁夏回族自治区水工程管理条例》、2006年的《宁夏回族自治区草原管理条例》以及2010年的《宁夏回族自治区防沙治沙条例》等。此外值得一提的是，宁夏生态环境地方法制不仅局限在自治区一级，而且随着相关立法工作的不断细化而逐步深入到了较大的市一级――作为宁夏唯一的较大的市，银川在充分利用《立法法》第63条和第73条所赋予的立法权限在促进生态环境法制建设方面进行了诸多尝试。如1990年的《银川市市容环境卫生管理规定》、2003年的《银川市噪声污染防治条例》、2007年的《银川市饮食娱乐业环境污染防治条例》、2012年的《银川市农村环境保护条例》等。上述法律规范共同构成了宁夏地方生态环境立法的框架体系，其内部结构如图表一所示：
（图表一）
总的来说，宁夏生态环境立法的成就可归结为如下三点。第一，地方生态环境立法体系雏形初具。从纵向来说，基本形成了自治区――市、民族区域自治性立法――普通立法、地方性法规――地方政府规章相结合的完整体系；从横向来说，在作为和心立法的《环保条例》的统领下，发展出了针对不同生态环境领域（如辐射、烟尘、建设项目、自然保护区等）的专门型立法同相关领域的地方立法中生态环境规范条款（如草原、防沙治沙、矿产、水工程等）相结合的完整体系。纵横两个层面互有侧重，协调发展。第二，能够在一定程度上发挥地方立法的应有规制功能。一般说来，地方立法的规制功能主要有二：一是针对国家相关立法的规定进行细化和完善，以提升其实践性；二是立足于本地方实践，进行规则塑造和适当的制度创新。而目前宁夏的生态环境立法不仅在体系上同国家的生态环境法律体系呈现一定的对应和纵向深化关系，而且还在内容上立足于本地实践进行了一定程度的“地方化塑造”。第三，生态环境法制的推进过程中对政策手段的合理配置给予充分的重视。在实施过程中，法律并非完全自洽的制度体系，其许多固有的结构性局限需要通过实施方式多元化的途径加以矫正。在宁夏生态环境法制的运行中，对政策手段的配合功能就给予了充分的重视，使得生态环境法律和政策在一定程度上实现了协调分工与合理配置。[②]
囿于篇幅，本文对于宁夏生态环境立法探讨的重点主要集中在狭义的层面上，暂不涉及市级立法问题。
二、宁夏生态环境立法存在的主要问题
宁夏生态环境立法实践中面临的问题多样，谨择其要者进行分析。
（一）理念困境：生态法律意识及其培养的羸弱
良好的法律意识的养成对于法律能否“从纸上走到地上”具有极为重要的意义。虽然“法对环境的引导、促进和教育作用越来越明显地体现出来”，但片面追求经济目标的理念驱动和相关法制保障措施的缺失的双重作用，却引发了一系列的环境问题。见图表二：[③]
（图表二）
虽然生态文明绝不是简单的污染防治，但污染防治却已经成为我国建设生态文明的必要环节。实际上，这可以从立法、执法和守法三个方面来考察。第一，宁夏生态环境立法对于法律意识培养问题的重视有待加强，针对生态法制意识培养和教育的规定尚不多见，[④]而这恰恰是全区生态环境保护意识制度化保障的源头所在。第二，执法过程中法律意识的养成同法律规则的制定之间的结合度有待提升。[⑤]在生态环境立法实践中，既有的法律规范更加热衷于对于作为行政相对人的个人、单位或其他社会组织的行为设定规则，而对于作为规则的具体操作者和实施者――相关执法部门的法制意识培养却较为疏忽，这不仅不利于服务行政的建构，而且会导致行政执法效率的降低。第三，对于广大守法者的生态法律意识教育有所进展，但依然具有提升的空间。从目前的情况来看，2011年12月1日起正式施行的《宁夏回族自治区环境教育条例》虽然对该问题给予了一定程度的涉及，但却依然存在不少问题，其中最为主要的莫过于宁夏生态环境立法的“通病”――软法色彩过浓。[⑥]
可见，宁夏生态环境立法对于环境法律意识的培养依然有较大提升的空间，其成因较多，其中最为主要的在于当前我国的法制建设基于传统的“行为中心主义”思维过分注重具体规则制度的设计和构建，即以对法律关系主体行为的规制为核心，而对行为主体行为的深层诱因――法制意识却较为忽视。虽然“普法”工作的长期开展对这一问题在一定程度上产生了矫正效用，但一方面，普法在整个法制建设中的实际地位依然有待提高；另一方面，普法的宏观性也必然导致对某一具体领域（如生态）或同人民群众日常生活（如民事、经济法律关系）关系不那么大的法律制度的宣传和教育的范围和程度有限。
（二）自上而下的制度困境：生态环境法律规则设置的缺陷
所谓“自上而下”，是将讨论域限定在广义的国家立法范畴之内。在很大程度上，一般把生态法律规则的设置和生态法律制度的构建作等同理解，因此这实际上也是宁夏生态环境立法的核心面向。
第一，宁夏生态环境立法的目标和指导思想问题。宁夏生态环境立法的目标受全国性生态环境立法目标设置的影响较大。全国立法层面，《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”；第9条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；而作为生态环境法核心规范的《环境保护法》更是在第1条开宗明义地指出：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化事业的发展，制定本法。”这均是一种静态的目标设定。随着时代的进步，从发展、动态的视角阐释立法目标已经成为主流趋势。宁夏的地方生态环境立法如《环境保护条例》、《草原管理条例》、《防沙治沙条例》、《旅游条例》等均对作为国家战略的“可持续发展”给予了积极的回应，但随着建设“资源节约型、环境友好型社会”的发展目标的提出，尤其在党的十八大报告将生态文明的战略地位进行大幅提升和重新布局之后，宁夏生态环境立法的目标和指导思想也理应进一步予以呼应。
第二，宁夏生态环境立法的原则问题。纵观宁夏既有的地方性生态环境立法，对于立法原则表述的情形不尽相同。一方面，某些部门性的生态环境立法对立法原则给予了明确表述。如《防沙治沙条例》第4条规定：“防沙治沙工作应当坚持科学统一规划，因地制宜，突出重点，防治并重，综合治理，合理利用，生态、经济和社会效益相统一，保障防沙治沙者合法权益的原则。”《旅游条例》第3条规定：“发展旅游业应当发挥自治区旅游资源优势，突出地方特色，坚持统一规划、合理开发、协调发展的原则，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”另一方面，作为宁夏核心地方性生态环境立法的《环境保护条例》却对于“立法原则”采取了回避态度，这直接导致了宁夏生态环境立法的总原则目前尚付阙如。在研究的层面，有观点指出，生态环境立法的原则应当包括物种平等原则、代际公平原则、生态优先原则、预防为主原则、合理开发利用原则、污染者付费利用者补偿原则以及公众参与原则；也有观点认为，宁夏的生态环境立法原则包括但不限于预防为主保护优先原则、国家重点倾斜支持原则、奖励综合利用和资源有偿利用原则、坚持生态建设与开发利用并重的原则等；更有观点认为，这些原则应当包括以可持续发展为导向的原则、尊重生态规律的原则、尊重民族习惯和文化传统的原则、维护国家生态法制体系的协调统一性原则、以及民主立法原则；还有观点认为，包括宁夏在内的西部生态环境立法原则包括协调发展原则、预防为主原则、协同合作原则和公众参与原则。可见，不仅当前宁夏地方生态环境立法未能对相关原则进行明确，在学术研究领域尚未形成统一的认知，甚至在理解“原则”的标准、角度和层面亦不尽相同。
第三，宁夏生态法制的程序问题。在现代法治理念中，程序正当已经和实体正义并行成为法治核心价值建构的“飞天两翼”。Jerry Mashaw认为，程序理性是公认的按照实质标准做成决定的最可靠方法。因为人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，所以，为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误，从而精确地实现实体法。反观宁夏地方生态环境立法，在推法律程序方面的推进却尚存较大的提升空间。第一，基于传统的实体规则中心主义而轻视程序制度的设计。一方面，纵观宁夏既有的地方性生态环境立法，大量条款集中于权利保障、权力制约、义务赋予和特定职责分配，鲜见针对具体程序的规范性安排。另一方面，有限的程序条款中在适用性上往往又被裹挟在狭小的范围之内，难以形成全面的辐射效应。第二，既有的程序制度设计未能很好地同相应的实体程序以及其他法律规范中的程序制度形成良好衔接。如《环境保护条例》第22条规定：“环境保护行政主管部门暂扣或者封存有关设施、设备和物品的，应当经部门负责人批准，并作出书面决定；情况紧急时，可以先行暂扣或者封存，并于四十八小时内作出书面决定。”属于典型的行政强制程序条款。而根据《行政强制法》的规定，“暂扣”和“封存”根本就不属于法定的行政强制措施的类型；此外，《行政强制法》第19条也明确规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续”，而《环境保护条例》将这一因具有极强侵益性而应严格规制的行政强制行为的公定力存续期间足足延长了一倍！第三，法律责任设置环节的薄弱导致程序违法责任的追责条款难觅踪影。根据现代程序法理念，违反法定程序的行为同违反实体法规则的行为一样，都须承担相应的法律责任。然而宁夏生态环境立法在法律责任上的设置普遍呈现过空、过虚、过略的特征，进一步削弱了程序条款的实施效果。
第四，宁夏生态环境立法中的法律责任问题。法律责任条款的匮乏一直以来是我国立法普遍面临的共性问题，宁夏的生态环境立法则体现得尤为突出。从技术上说，立法中对于行为的规制通常通过“可以”、“鼓励”、“应当”等表达来实现。其中前两种表述不具备强制性，仅具有引导意义，而“应当”则具有较强的强制性色彩，这种强制性即主要通过责任条款的设置来实现。但目前，许多立法在责任条款的设计上存在范围不大（不能和规则条款的指向完全对应）、语焉不详（对具体承担什么责任、如何承担、谁来追究、如何追究等问题表述简略）等缺陷，直接导致了强制性条款和非强制性条款的同质化――在实践过程中被架空，难以实现。有学者即指出这些条款的缺失导致“缺乏可操作性规范，充其量也只能起到软法的作用”。如，在《环境保护条例》中，法律责任一章共九个条款，其中前八个条款（第45-52条）同第15、16、18、22、24、25、26、29条相对应，主要针对行政相对人的行为设置，最后一个条款则主要针对行政主体设置，在一定程度上具有兜底性质（第53条）。但实际上，就相对人则行为来说，《环境保护条例》的规制范围远远超出了责任条款所对应的范围，这意味着许多行政相对人违反条例的行为实际上无法被追究责任；就行政主体的行为而言，第53条仅仅列举了四种适用的情形，一来缺少概括性表述的单纯列举的立法模式大大限缩了该条的适用范围，二来由于解释规则的缺乏，第53条中所列举的行为在同实践情形的对接上同样存在重大的制度性障碍。
第五，宁夏生态环境立法对特色制度的法制化问题。在宁夏乃至整个西部生态发展的过程中，涌现出许多卓有成效的创新性制度和路径，它们对生态保护发挥了巨大作用。然而，由于种种复杂原因，这些新制度的法制化水平普遍较低，严重影响了其合法性基础和实施基础，[⑦]试举生态补偿制度为例子。在国家立法层面，《宪法》第10条、《民族区域自治法》第65条、《森林法》第9条和第82条、《草原法》第38条、《野生动物保护法》第14条等都有相应的规定；而在宁夏地方性生态环境立法中也具有少量的生态补偿性条款，如《草原管理条例》第26条、《防沙治沙条例》第30、33、35条等。但目前存在三个问题。第一，适用范围过小，许多领域尚未建立起完整的生态补偿法律制度，或者虽然具有生态补偿机制的实践，但却缺乏法制化的关键步骤。第二，对于生态补偿的理解有所不同。如《草原管理条例》第26条、《防沙治沙条例》第35条指的实际是一般意义上的行政补偿，而《防沙治沙条例》第30条则待遇明显的农村生态环境保护投融资的特征。第三，缺乏具体的操作规则，法治化程度低，主要政策文件实施。这主要是指大多数情况下生态补偿条款的表述模式一般遵循“在某某某情形下给予适当补偿”，而至于怎么补偿、补偿多少、补偿的程序、补偿纠纷的处理甚至补偿经费的来源等问题都没有相应的规定，[⑧]而更多地只能依靠配套政策文件来实现。总之，法制的缺位在其中扮演了重要的角色――从理论上来说，相关法律制度的建立至少会在投资吸引、领域导向、过程规范、权益保障等方面发挥积极的能动作用。
（三）自下而上的制度困境：本土法治资源的利用的不足
较之自上而下的灌输式的外部法律资源供给模式（即“上定下行”）模式的制度因素，大量丰富而深入人心的法治本土资源更易被极大忽视。从经济学上的交易费用的视角出发，我们可以很容易地理解利用本土法治资源的优势――正如苏力所指出的那样：“即使是在西方一些国家通用的法律或做法，及时理论上符合市场经济减少交易成本的法律制度，如果与本土的传统习惯不协调，就需要更多的强制力才能推行下去。这说明了要在我国建立一个运行有效力并有效率的社会主义法治，依据、借助和利用本土传统和惯例的重要性。”
传统上对法治本土资源的忽视，源于一种立法中心主义的观念，认为只有国家制定并以国家强制力保障实施的规范方是真正意义上的“法律”，而所谓的法治本土资源只是一些游离于正统法律之外的拥有与法律类似的社会关系调节和行为塑造功能的乡土规范。实际上，在宁夏生态法制建设的过程中，法治本土资源的适当运用不仅不会削弱法制化程度，反而会令生态环境保护的效率和规范性达到一个新的高度。但遗憾的是，目前宁夏对于这类资源的利用率较低，并未能将其应有的规制潜力完全发挥出来。集中体现在两方面。
第一，生态环境保护未能与民族习惯法资源有效结合。我国许多民族都有朴素的生态保护习惯法，如哈尼、藏、哈尼、布朗、拉祜、基诺、瑶、彝、苗、佤、傣等。作为回族习惯法的主要渊源，《古兰经》中关于“动物和人一样、必须施以仁慈”，“植物也有生命、应该注意爱护”，“自然资源有限、应当格外珍惜”，“万物和谐共处、天园理想境界”，“破坏生态平衡、人类必遭灾难”，“保护生态环境、穆民人人有责”等教义也早已转化为现实的习惯法规则，且在当地具有比国家立法和地方立法更高的认同度。然而在现行的宁夏生态环境地方立法文本中，笔者未能找出任何对于相关的民族和宗教习惯法进行确认和引入的条款。国家法与民间法之间缺乏资源共享的制度通道，成为限制相应的法治本土资源效用发挥的重大阻碍。[⑨]
第二，生态环境保护未能与软法资源有效结合。软法的主要特征有六：是一种规则，但并不必然体现为法律规则；成文；在社会治理各领域客观、广泛存在，并确实产生了重要的治理效用；其大部分内容具有国家制定背景，即使在无此背景的那部分之中，绝大多数规范也得到了国家的承认；其实施机制多种多样，但绝对不依赖于国家强制，或者说不直接依赖于国家强制而实现；作用领域主要集中于公共治理。具体到生态环境立法领域，有学者软法至少在如下方面存在较大的所用空间：环境合同（协议）、环境评比表彰、环境保护以及自然资源保护纲要、环境保护自律规范、环境保护相关行业标准等。笔者认为，虽然上述这些形式并非全部都是生态法制中正式的软法渊源，[⑩]但前述制度有限的法治化程度却无疑佐证了宁夏生态环境法治实践对软法资源利用忽视的不争事实。
当然，前述只是宁夏生态环境立法中呈现出来的主要问题，除此之外的其他一些问题也是不容忽视的，如生态环境立法的力度、作为民族自治地方对于自治条例和单行条例等特色立法资源的充分运用、与甘肃和内蒙等临近省区在黄河流域生态环境法制建设的沟通协调不足等。
三、它山之石：宁夏生态环境立法的比较法资源
宁夏生态环境立法问题虽然主要集中在宁夏本地的论域内，但却离不开外界因素的影响，因此进行相关的比较研究是必要的。
（一）域外比较：俄罗斯生态环境立法的借鉴
作为世界上的重要大国，俄罗斯走过了一条曲折发展的道路。其中不乏一些独到的经验和惨痛的教训，值得思考与借鉴。选取俄罗斯作为比较样本，理由主要有二：其一，作为近邻，俄罗斯同我国具有太多的相似之处――政治经济大国、幅员辽阔、民族成分众多、正处于经济发展和社会转型期；其二，当前都面临着棘手的生态环境问题，亟待法制的回应。
首先，对生态文化的建设与传承给予充分重视。俄罗斯民族拥有以生态道德为核心、以人和自然协调发展的传统民族生态文化，这与我国回族有关生态环境保护的传统习惯法文化异曲同工。但俄罗斯的生态文化之所以能够在当今制度实践中依然扮演者极为重要的角色，主要原因有二。第一，生态环境立法对于传统生态文化的确认与强化。《俄罗斯联邦环境保护法》对生态文化建设的规定是最全面和最具体的。在俄罗斯，“组织和发展生态教育体系，培育和建设生态文化”是俄罗斯环境保护的基本原则。为了能将这一原则精神落到实处，在《俄罗斯联邦环境保护法》的第5条和第6条中规定了联邦国家权力机关和联邦各主体国家权力机关的“组织和发展生态教育体系，建设生态文化”的义务。此外，在俄罗斯环境保护法的第13章也专门规定了在如何在俄罗斯建设生态文化的问题。第二，对于生态文化的传承――生态理念教育制度给予充分重视。《俄罗斯联邦环境保护法》第74条规定：“为了建设社会生态文化，培养人们爱护自然、合理利用自然资源，通过普及关于生态安全的生态知识、环境状况和自然资源利用的信息，开展生态教育。生态教育，包括向居民通报环境保护立法和生态安全立法，由俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会团体、大众传播工具，以及教育机构、文化机构、博物馆、图书馆、自然保护机构、体育和旅游组织以及其他法人进行。”而这恰是宁夏乃至我国生态环境立法的“软肋”。
其次，以法制作为解决生态环境问题的主要手段。前苏联解体之后，给俄罗斯留下了一副极为困顿的生态图景――据1993年公布的俄罗斯联邦总统一年一度的人体健康状况报告，全国性的生态危机已经严重危害俄罗斯人民的健康状况和遗传基因。几乎有1/2的居民呼吸着含有危险物质的空气，这种危险物质含量超过最高容许限额5倍；全国人口的平均寿命69.5岁，比44个资本主义国家少8―10岁；出生率降低,死亡率升高；每10个婴儿中就有1个有遗传缺陷，每4个妇女中就有1个因遗传基因不能生育；每年环境污染造成的经济损失，相当于国家国民总收入的一半。在这种情况下，俄罗斯的决策者们选择以法制手段作为扭转这一不利局面的核心路径，从而促成了20世纪末俄罗斯生态环境立法的大发展，《俄罗斯联邦生态鉴定法》、《关于自然药用资源、医疗保健地区和疗养地法》、《专属自然资源保护区法》、《居民辐射安全法》、《关于化学杀虫除莠剂和农药安全法》、《关于生产和生活的废物排放法》等重要的生态环境法律制度都在这一时期得以颁行。俄罗斯学者认为，这次生态环境立法的大发展主要体现为如下五个方面的成就，即：生态环境立法体系的形成；生态法律规范在整个生态规范性法律文件体系中数量显著增加；确认了对自然客体和资源的多种所有制形式，加强了在自然资源立法中对自然客体和资源多种所有制形式的保护力度；俄罗斯联邦宪法中关于公民生态权的承认和确立；对利用自然资源和保护周围环境的法律调整机制的完善。
再次，生态环境立法注重地域特色和民族特色。俄罗斯有130多个民族，因此生态法制建设有着浓厚的民族特色。《俄罗斯联邦环境保护法》第4条明确将俄罗斯联邦土著少数民族的原始生存环境及其传统的居住和经济活动地区列入环境保护的重点对象，成为少数民族地区生态环境保护的核心条款。而俄罗斯的生态法律文化的建设则十分重视设计围绕该条款建立合理的体现地域文化特设的模式。同时还制定了开展生态保护政策、法规和标准的效益评价制度。为此，在俄罗斯联邦生态法律制度中，建立了专门的生态管理制度，如：环境影响评价制度、生态许可制度、生态保险制度、生态审计制度等，建立有效的反馈系统和工作程序，使政策、法规和标准日益完善。除此外，《俄罗斯联邦环境保护法》第三章对于社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务的规定实际上为特定民族群体参与到当地生态环境保护的实践提供了坚实的支撑，而本民族的生态文化传统等制度资源也得以通过这些条款真正转化为促进民族地区生态环境法制建设的积极性“本土”法治资源。
最后，生态环境法制建设的持续性之鉴。虽然俄罗斯生态环境法制建设在上世纪末实现了跨越式发展，但这一利好局面并未得以维持――进入21世纪以来，俄罗斯的生态法治进程迅速倒退，这体现为一系列有违生态精神的法律规范的出台与实施。如2001年的《关于对〈俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国环境保护法〉第50条补充的规定》，这一法律文件准许将国外的核反应堆中具有辐射性的热能装置输入俄罗斯，以用于临时性技术封存或者进行加工再处理，从而突破了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国环境保护法》第50条“明令禁止从其他国家向俄罗斯输入以及保存或者掩埋放射性废物和物质”的规定。而2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》是俄罗斯立法者们破坏由法律创制的最重要规则的范例，该法严重违反了法律创制所依据的法的进步性、科学依据性以及职业性等规则，而被俄罗斯法学界所广为诟病。随着生态环境法制建设的倒退，俄罗斯的生态环境亦重新面临重大挑战。俄罗斯的前车之鉴足令我们警醒：生态环境法制建设是一项需要长期经营的系统工程，其成败的关键不仅在于良法的一时性生产，还在于由这些良法所营造的积极法治环境的持续与深化。
（二）域内比较：我国其他省区的生态环境立法经验借鉴
第一，跨域生态环境立法与环境治理模式借鉴――以黄河三角洲为例。2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（以下简称《规划》），按照《规划》，黄河三角洲高效生态经济区范围包括山东省的东营市、滨州市全部及潍坊市、德州市、淄博市、烟台市部分地区，共19个县（市、区），陆地面积2. 65万平方公里，约占山东全省面积的1 /6。从理论上看，《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》具有典型的区域性合作的行政协议特征，具有软法属性，其目标是建构一种网格化的府际关系。申言之，通过《规划》的实施，将在生态上具有广泛内在关联的黄河三角洲6市19县（市、区）连接成为生态环境立法的有机共同体，以实现共同体内部不同地区生态环境立法之间相互掣肘、制约甚至矛盾效应的最大消弭。其提供的生态环境立法经验主要有二：一是通过区域共同体协调立法的模式促成生态环境立法向“1+1＞2”的效率模式转化；二是行政协议本身的软法性特征实际上也再次强调了对本土法治资源重视与发掘的重要性。
第二，其他民族自治地方的生态环境立法借鉴。其一，民族自治区层面，以广西壮族自治区为例。广西历来对生态环境立法较为重视，广西壮族自治区人大常委会2010年立法工作计划安排审议、提请审议和预备提请审议的27 件法规中，涉及生态环境保护的法规有4 件，约占到当年立法数的15%。从内容上看，广西地方生态环境立法在明确政府责任、全民监督机制的引进和确认、环境规划评价制度的施行、地区合作的强化、政企合作的发展等方面都积累了一定的经验。其二，民族自治州层面，以恩施土家族苗族自治州为例。作为一个地级的民族自治州，虽然恩施州的立法权无法和宁夏、广西等自治区同日而语，并且其也同样面临着立法空白较多、质量不高、实施情况不理想等普遍性问题的困扰，但恩施州最大的经验则在于善于充分利用民族自治地方的自治条例和单行条例制定权来实现生态环境立法的目标。这是值得宁夏的生态环境立法充分借鉴的。
四、宁夏回族自治区生态环境立法的完善重点
这里仅就宁夏生态环境立法中五个比较重要问题简要提出针对性解决方案。
首先，宁夏生态法制的理念建构。第一，宁夏生态环境立法理念的确认。一方面，赋予传统生态环境保护的文化理念以明确的法律地位，对习惯法、及其他传统的地方生态道德性因素进行充分吸收和转化，使其在新时期继续发挥应有的效用；另一方面，在相关的地方性立法中对最新、最符合时代发展要求的生态理念加以明确，并通过法律确认的方式使其成为宁夏生态法治建设的核心，并为各方面生态保护工作的开展提供宏观指导和思想基础，如：在未来的修法和立法过程及时将党的十八大对于生态文明建设的重新定位全面制度化――所谓的生态文明，绝不是简单的污染防治，而是经济发展过程中的一种社会形态，是人类为保护和建设美好生态环境所取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。从某种意义上来说，立法理念的正确性、时代性和适当前瞻性在很大程度上就决定了法律规范的实践价值。第二，宁夏生态环境法制理念的培养与传承。前述俄罗斯曾经的成功经验彰显了生态环境理念对于相关法制重大的促进作用，随着2011年12月1日《环境教育条例》的颁布，宁夏生态环境立法理念的培养与传承也正式进入到法制的框架之中，然而该条例虽然具有重要的划时代意义，却并非十全十美。如，《环境教育条例》本身对于政府责任的明确、内容与对象的区分、环境教育促进机制的设置等存在一定的完善空间；如何处理好《环境教育条例》与其他具备环境教育条款的宁夏地方立法（如《旅游条例》）之间的内在关系及衔接模式尚需进一步探索；如何促成《环境教育条例》实现“从纸上到地上”的实质性飞跃仍将是宁夏所面临的重大实践问题；等。可见，在未来相当长的一段时期内，宁夏生态环境立法理念的培养和传承工作将主要集中在《环境教育条例》的实施和完善上。其核心在于“充分利用课堂教学这一重要环节，向在校学生普及环境科学知识，将与可持续发展有关的理论列入学校基础教育课程之中，并针对本地区的环境特点，在小学课程、中学地理等课程中，纳入资源、生态、环境和可持续发展内容。”此外，重视回族传统的经堂教育形式对现代生态法制理念培养与传承的重大价值，无疑将是宁夏生态环境法制建设特色化路径。
其次，宁夏生态环境立法基本原则的确立。如前所述，学界对于宁夏生态环境立法的基本原则问题莫衷一是。笔者认为，在探讨该问题之前，首先要明确三对关系。第一，基本原则同一般原则的关系。虽然都具有抽象特征和指导价值，但同一般原则基本原则相比，基本原则的层次无疑更高，更具有根本性。简单来说，基本原则可以涵括（或引申出）若干一般原则。第二，基本原则同操作规则的关系。虽然基本原则在特定情况下也能够直接指导实践，但是更多的时候它的任务是促成相关制度的构建，层次高，也较抽象；而操作规则则强调对客观实践的直接作用，层次较低，较具体。第三，生态环境立法应贯彻的基本原则与生态环境立法过程中应遵循的基本原则的关系。简言之，前者其实指的是生态法制的原则，而后者指的则是立法的原则。这里的探讨显然应当是生态法制的原则，至于有些学制提出的“民主立法原则”就明显属于后者，不应在相应的探讨范围之内。由此，笔者简要提出宁夏生态环境立法的四大基本原则。第一，尊重一般生态规律的基本原则。其自然科学理论基础是生态学，伦理基础是可持续发展伦理观。因此生态环境立法就必须将遵循一般生态规律作为自身的基本原则。又可分为两个原则。一是物种平等原则，指地球生物圈内的物种是平等的，它们享有生存的权利，具有自身的内在价值，人类只是地球生物圈大家族中的普通成员，而非生物圈的主人，人类应当尊重其他生物生存、存在的权利。这一原则实际上强调的是在生态社会中的种际公正。二是代际公平原则，即人类的不同世代之间应公平地享有地球权利并承担地球义务的原则。第二，合理处理经济发展与生态的关系――可持续发展的基本原则。又可进一步分为三个原则。一是生态优先原则，指在处理经济增长与生态保护关系问题上，确立生态保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则。二是防治结合原则，即生态环境保护最重要的，应当是在生态环境未遭到损害之前，采取科学合理的预防措施，防止环境损害的发生和恶化；而对于已经发生的环境损害，则应当采取综合措施，积极治理，从而做到预防和治理的手段相互结合，以保护环境。三是合理利用原则，指在开发生态资源的时候将开发、保护有机、合理地统一起来，以实现可持续发展的目的。第三，生态制度理性建构的基本原则，可分为三个方面。一是污染者付费、利用者补偿原则，这是“谁破坏谁恢复”、“谁使用谁付费”的一般自然法理念的体现。二是程序正当原则，要求在生态法制运行的各个环节都必须遵循正当的法定程序，并扩大公众参与的范围。三是制度创新的法制保障原则，指对于诸如生态补偿、农村生态环境保护投融资、多元化生态纠纷解决等创新制度给予及时、有效、全面的法律确认和保障，使之顺利进入生态法制框架。第四，生态环境立法统一性与特殊性相结合的基本原则。要求宁夏生态环境立法对于其在国家生态法制体系中的地位拥有客观而明确的认识，并能够科学地处理法制统一性与特殊地方实践需求的关系问题。细分为两个原则。其一，促进地方立法与国家立法的协调统一原则。其内涵可解读为三个方面，一是宁夏立法同国家立法在理念、原则、基本制度等方面应当保持高度的一致，不能出现规制冲突现象；二是宁夏立法应在国家立法的空白领域积极探索，结合民族自治地方的立法资源优势，先行先试；三是宁夏立法在贯彻该原则时应当避免同质化、镜像化的极端倾向。其二，充分回应地方实践特殊需求的原则。这是指宁夏地方生态环境立法应当紧紧立足于地区实践，对于本地方特殊需求和特色问题给予良好的回应，而不是一位照搬上级或其他地方相关立法的制度设计。
再次，宁夏生态环境立法重要制度的构建。第一，责任制度。宁夏生态环境立法的软法化倾向，其核心在于相关立法责任条款设置的过空、过虚、过略，笔者提出的完善建议主要有三。一是严格对应，即责任条款的设置应当同法律规范对义务、职责的赋予条款一一对应，使得义务的不承担和职责的不履行都能够找到对应的责任条款。二是赋责适当，指相关法律责任的设立要同指向的评价行为相适应，既不能过轻，也不能过重，即通常所谓的“罚当其罪”。三是指示明确，指责任条款应当善于科学运用指示条款并以此实现两类衔接，即本法与其他法的衔接和制定法与本土法治资源的衔接，其中后者又包括宗教或民族对习惯法、软法等资源效力的间接认可等。第二，程序制度。这是指相关生态环境立法制定、实施、实现的各环节都必须依照严格的法律程序，由此衍生出三点。其一，生态环境立法应当具备严格的程序设置。其二，对于违反程序规定的行为要追究相应的法律责任。这要求将程序正义与实体正义置于同样重要的地位，并能够与相应的责任条款相互衔接。其三，因违反程序而追究法律责任本身也应当符合相应的程序规定。第三，评估备案与监督制度。在理论界和实务界，已经对相关环境立法中的评估机制有了一定程度的关注。笔者认为，除了评估之外，备案同样是实现生态法制的重要保障性因素。因为它对于经验的借鉴、教训的总结以及发展成效的评价的都具有重要的基础性价值。另外需要强调的是，评估和备案的范围同样应当辐射生态环境立法、执法、司法、守法及监督的全过程。当然，上述监督机制的实现需要全国立法层面的良好支撑，而并非单纯的宁夏立法作为即可全面实现。
复次，宁夏生态环境立法中的变通立法问题。《立法法》第65条第二款规定：“自治条例和单行条例可以依据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。”这是赋予民族自治地方变通立法权的直接依据。从生态变通立法的角度看，我国民族自治地方有关生态保护的规定多数都夹杂在自治条例或地方性法规之中，而单独出台的有关生态保护的变通、补充规定，目前只有两项，一是1996年8月2日出台的《黔西南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》；二是2001年3月14日隆林各族自治县第十一届人民代表大会第三次会议通过，2001年7月29日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准的《隆林各族自治县执行〈中华人民共和国森林法〉的补充规定》。这说明民族自治地方生态变通、补充立法明显不足。而宁夏尚未在生态环境立法领域使用变通立法权，这更是对本就有限的立法资源的二次浪费。有学者主张在生态补偿和生态购买等方面进行变通立法，这不论是对于宁夏生态环境立法的多元化发展，还是对于诸多创新性制度法制化困局的消弭，都无疑是较为中肯的建议。
最后，宁夏生态环境立法载体范围的拓展――自治区自治条例的制定将成为宁夏生态环境立法基本制度的权威载体。从我国目前的生态环境立法现状来说，呈现出宪法之下的“一核多极”结构，即宪法确认总的思想、方针和原则，由《环保法》进行相应的引申、阐释以及基本制度框架的构建，再由其他相关法律规范最终实现生态法制的充实化。与之类似，宁夏的生态环境立法也应当在本自治区范围内建立起相似的生态法制体系，于是一个权威载体缺失的问题浮出水面――宁夏的“小宪法”（即《宁夏回族自治区自治条例》）的阙如。党的十八大报告再次重申民族区域自治制度是中国特色社会主义制度的核心内容之一，而自治区自治条例在我国的民族区域自治法律制度中无疑扮演者举足轻重的角色。虽然而遗憾的是，五大自治区迄今尚未出台一部自治条例。但在新的历史时期，推动自治条例的制定与出台将是我国社会主义法制建设的必然趋势和要求。而从经济发展水平、地域幅度、人口规模、社会稳定性等多方面指标综合评价看来，作为“小省区”的宁夏在五个自治区中无疑是推动自治条例出台“试点”的最好选择。更为重要的是，宁夏自治条例将可能为宁夏与同属于黄河流域及其周边其他省区在生态环境保护方面进行跨区域合作提供坚实的法律基础和授权，促进一系列区域性行政合作协议的出台，最终促使生态环境法制建设真正突破省区界限，实现区域化、一体化、集群化的科学发展。
注释:[基金项目] 教育部新世纪优秀人才支持计划（NCET-11-0844）以及教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“少数民族法制体系发展战略研究”（11JJD850007）的阶段性成果.
[①] 事实上，环境立法和生态立法在称谓上具有历史的衔接关系。早期关于自然环境方面的立法统称为“环境法”，而随着1972年斯德哥尔摩人类环境会议的召开和《联合国人类环境宣言》的发表，“生态法”逐渐走入了各国立法者的视野。根据德国学者海克尔的理解，“生态”即指“有机体与环境――非生物环境与生物环境之间的相互关系”。故较之“环境法”的称谓而言，“生态法”在关注自然环境静态保护之外，同时关注人类活动与自然环境保护之间的动态关系，于是也就更加契合时代发展的要求。但从我国的立法实践来看，现阶段依然处于“以环境法为主体，逐步向生态法过渡”的转型时期，为范畴周延计，本文谨以“生态环境法”对相关法制现象进行涵括性指代。
[②] 如除了前文所列的诸多地方性生态环境法律规范之外，宁夏的区、市两级政府还颁布了一系列政策性文件进行配合实施。其中，区一级的如《推进环境友好型宁夏建设合作协议》、《宁夏机动车排气污染监测机构发展规划》、《关于加强农村环境保护工作的意见》、《自治区推进大气污染联防联控工作实施方案》以及一系列相关的“十二五”规划等；市一级的如《银川市环境保护规划》、《银川地区重点区域、重点流域污染防治规划生态保护规划》、《银川地区环境功能区划》、《石嘴山农村环境保护规划》、《宁夏中卫沙坡头国家级自然保护区管理制度》、《灵武市环境保护规划》等。
[③] 在图表二中，左图反映了1985-2005二十年间宁夏在发展过程中环境负荷率和能值废弃率的关系和走势，参见张子龙,陈兴鹏,逯承鹏,郭晓佳,薛冰.宁夏城市化与经济增长和环境压力互动关系的动态计量分析[J].自然资源学报2011(1):24；右图则反映了由于宁夏部分地区把土豆产业确定为支柱产业大力发展，却由此带来了环境污染的恶果，目前全地区主要的河流、水库已被近2900家土豆淀粉企业所污染，甚至造成了跨境的污染的状况。
[④] 为数不多的例证如《宁夏旅游条例》第25条规定：“旅游经营者及其从业人员接待旅游团队，应当对旅游者进行民族宗教、公共卫生、文物保护、环境和生态保护等方面知识的宣传。”
[⑤] 目前宁夏的生态环境立法中尚无对执法主体的法治意识培养进行针对性规定的条款。
[⑥] 如《环境教育条例》通篇都是“应当”、“鼓励”的表述，而最终的责任条款仅为第38条，不仅追究责任的主体、程序等重要问题阙如，而且作为唯一的责任承担方式的“县级以上人民政府通报批评”也明显过轻。
[⑦] 如环境物权制度、生态补偿制度、环境合同制度、生态环境保护投融资制度等。
[⑧] 当然，并不是上述问题全都未实现法制化，如《防沙治沙条例》第33条就规定：“沙化土地范围内的生态公益林地的保护费用，应当纳入县级以上人民政府森林生态效益补偿的范围，享受国家森林生态效益补偿。”从而明确了补偿资金的来源，只是这种法制化的状况并不多见。
[⑨] 从我国当前的实践来看，不去能动地加以吸收和利用，而仅仅对包括习惯法在内的民族习惯给予“尊重”几乎构成了少数民族风俗习惯法律制度的全部内容。这种立法理念无疑造成了诸多优秀的习惯法资源的浪费乃至流失。
[⑩] 如环境合同（协议）属于典型的行政合同范畴，并不能完全归入“软法”的项下。参见郑毅：《行政合同性质刍议》，载《中共郑州市委党校学报》2008年第4期，第117页。
俄罗斯联邦目前的环境状况的突出问题是大气、土壤、地表水和地下水的大范围污染。出现了环境综合污染与导致死亡的某些疾病之间的对应关系，目前恶性疾病的发病率在上升；大约有1/6的国土属于生态不良地区，而那里居住着6000万人；俄罗斯有关权威部门的监测结果显示，该国大多数城市和居民点的空气早已不符合卫生保健标准；在几乎所有人口超过100万的城市中，土壤和土地的污染程度“高”或“很高”；而人口在50万的城市中至少有60%的城市属于生态形势尖锐；等等。参见姜正军.俄罗斯保护生态安全的措施分析[J].俄罗斯中亚东欧研究,2007(6):9-10.
恩施州既没有省级地方性法规和规章的制定权，又不属于较大的市，所以其作为民族自治地方所享有的自治条例和单行条例制定权实际上就成为其唯一能够自主运用的主要立法资源，而这恰恰是被同样作为民族自治地方、但却拥有更多立法权渊源的自治区所忽视的。
一方面，现代的宁夏经堂教育在讲授教义的时候会涉及到朴素生态环境理念的养成；但另一方面，包括生态环境法制理念在内的现代法制思想的培养却并未得到经堂教材足够的重视。参见马燕.回族经堂教育教材的当代变迁――以宁夏西吉、海原、同心为例[J].回族研究,2006(3):106-107.当然，该现状与宁夏生态环境立法对于经堂教育资源的反向忽视有关，因此亟需得到改善。
对于这一点，恩施州的立法经验无疑提供了充分的借鉴。
根据笔者之前的研究，自治区自治条例难产的原因较为复杂，且五大自治区各有不同：广西向全国人大成为为提交十余稿而终未获批，属欲制定自治条例而不得；西藏、新疆暂不欲制定，以免自治条例成为限制自身接受国家不定期的财政转移支付这优惠政策输入的框框；内蒙、宁夏则处于观望态度，亦不欲为人先。笔者认为，促进自治区自治条例的出台应遵循“试点先行、以点带面、逐步推进、法制主导”的策略，因此选择一个适恰的“试点”无疑格外重要。
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乔世明.少数民族地区生态变通立法初探[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版,2006(3):13. 作者简介：郑毅，中央民族大学法学院讲师、法学博士，从事宪法与行政法学、民族法学研究；刘楠，中央民族大学生命与环境科学学院理学硕士，从事植物学及民族地区生态问题研究。 文章来源：《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2013年第4期，请以发表版本为准。 发布时间：2013/8/27