关键词:涉法群体事件;检察机关;职能
通过分析近期涉法群体性事件可以看出,公众在集体意识的惯性下越来越多地倾向于怀疑单纯法律事件处理的公正性,法律的公信力正在下滑。如具有标志性意义的贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件。在上述事件中,除去直接参与事件的当事者群体,传媒覆盖下的公众通过网络等多种方式,极其广泛地对事件进行了关注,民间舆论亦相当明显地体现出了对法律公平正义的质疑。在此情况下,如果法律监督及法律监督机关失去公信力,公众依靠法律权威实现社会公平正义的期待再次落空的话,那么整个国家机关甚至整个社会就难有公信力可言,公众对法制建设的信心以及社会的和谐稳定都会不可避免地遭受到冲击。某些情况下,检察机关公信力不高反映了检察机关与社会公众之间的脱节。这既有社会公众方面的原因,比如公众对检察机关及其工作缺少了解、法律意识不强,根据新闻甚至传闻主观臆断法律案件,但更有检察机关自身的原因,比如不及时了解社情民意,滞后回应或不回应公众疑问,工作缺乏对公众需求的针对性和实效性等。
在这样的事件处理方式下,检察机关面对汹涌的民意处处被动,被认为“官官相护”、“放纵罪犯”,降低了公信力,给自身形象带来很大负面影响。《人民日报》针对湖北石首事件就评论说:如果在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语,甚至想要遏制网上的“众声喧哗”,则既不能缓和事态、化解矛盾,也不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神。
有鉴于此,笔者认为,在服务大局和实现和谐社会的视角下,检察机关不仅仅是《宪法》所定位的法律监督机关,同时也应当是公众和国家之间沟通和互动的纽带,提高检察机关应对涉法群体性事件的能力和水平成为当务之急。在服务大局、维护和谐的视角下,仅仅做到依法办案是不够的,更重要的是增强做好涉法公众事件处理的自觉性和主动性,避免造成负面的公众评价,影响检察机关的公信力,甚至引起或激化社会矛盾。各级检察机关应当重视建立新闻发言制度,由有法律素养、有公共关系经验、有应变能力的发言人,准确、明晰、及时、有针对性地回应公众疑问,做到遵循法律、听取民意、正确引导、有效化解。具体来说,面对现今多元化的信息传播渠道,检察机关应当做到四点:一是掌握舆论主动权,对事件有目的地选择信息源和信息传播渠道,争取以最快的速度发布最新信息,有效控制新闻传播的导向性,以此来控制事态、稳定社会秩序,防止某些媒体发表和传播激化事态、误导公众的新闻消息,影响事件的顺利处置。二是确立信息沟通的可信度和权威性,必须严格执行有关新闻报道的法律规定,把握好新闻发布的方式、时机和内容,特别是要把握民意,及时并有针对性地回应公众质疑,使公众能够对检察机关产生信任感。三是规范信息发布渠道并明确事件的新闻发言人,做到渠道一致,口径统一,避免言辞不一、前后矛盾造成的混乱和误导。四是善于运用媒体引导公众情绪,通过正确的引导使事件向着有利的方向发展。
二、强化反贪污贿赂、反渎职侵权职能,从源头上消灭群体性事件诱因
深入探究群体性事件背后的原因,我们可以发现几个突出问题:一些地方权力与资本结合已经严重侵害了人民群众的切身利益;一部分干部对群众的呼声麻木不仁,对群众的疾苦不闻不问,积累、激化了社会矛盾;重大事件后的干部问责需要走向制度化和规范化,问责制应对干部的日常行为形成硬性约束;重大事件善后措施中的“民主协商”程序应该前置,在事前充分消解矛盾爆发的可能性等等。
如瓮安事件的背后是当地干部经商办企业现象的普遍化,是矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁、国企改制中侵犯群众利益等诸多问题的长期积累沉淀,是社会治安恶化、社会管理失控、公共服务缺失,更是党群、干群、警民关系的紧张。而透过孟连事件,我们也看到了官员和橡胶企业之间存在一个伤害胶农利益的利益共同体,以及当地干部对群众要求的漠视和粗暴的工作态度。国家行政学院教授竹立家表示:“群体性事件破坏性升级,不是因为老百姓的诉求多了,而是由于一些干部的责任心少了。为什么干部的责任心少了?因为他们的利益不是与群众,而是与投资者和官场联系在一起的。看到了这一点,也就看到了矛盾的症结。”
如在湖南“嘉禾事件”中,当地政府没有遵守程序正义的要求,介入商业拆迁,强行对在政府和事业单位任职的动迁户家属实施处罚。当地法院也丧失其独立性,不顾程序,出动200多名法警参与政府的非法拆迁活动,还拘留自发维权的动迁户。
又如2009年3月发生的“河南灵宝事件”这一网络群体性事件。此类基层地方政府滥用警力、侵犯公民表达权的个案时有发生,这些动辄以国家暴力机器侵犯公民民主权利的“执法错误”,绝非某个公安民警甚至公安部门某个副职领导能够决定,问责能否深挖成为关键。再如贵州嫖宿幼女案,遵义市政法委书记杨舟就曾表示,发生这个案件的教训是非常深刻的,像这类问题长达一年没有被发现,一定有社会管理的原因,公安机关肯定有责任。
对这些涉法群体性事件进行分析,要从源头上消灭其诱因,检察机关应当做好两个方面的工作:
第一,要切实加强检察机关自身建设,抵制官僚主义和自身贪污腐败,锻造一支优秀的检察队伍。必须着力造就一支能够严格、公正、文明和廉洁执法的检察队伍,使之坚定理想信念,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上;恪守职业道德,主持正义,维护公平,真正做到一身正气、清正廉洁;要强化权力监督,完善执法行为规范,自觉接受人民群众和新闻舆论监督,防止和减少腐败;要清除害群之马,抓住人民群众反映强烈的司法腐败问题,纯洁检察队伍。
第二,强化反贪污贿赂、反渎职侵权职能,从源头上消灭涉法群体性事件诱因。检察机关应当充分发挥自己的职能作用,深入挖掘事件背后的渎职行为或贪污腐败行为,特别是加强对公安机关、法院等执法、司法部门渎职、贪腐行为的查处,既要使涉法群体性事件中的法律案件得到正确解决,也要使该事件背后的不法行为得以曝光并受到惩处,这比单纯平息涉法群体性事件更为重要。
三、加强法律监督能力建设,提高化解群体性事件的能力
司法公正的最大受益者是人民群众,司法不公的最大受害者也是人民群众。为实现社会和谐,依靠检察权有效化解群体性事件,检察机关就必须积极探索检察环节平衡利益、化解矛盾、解决冲突、保障民生、维护稳定的新途径、新方式、新机制,就必须最大限度地满足人民群众的诉求,理顺人民群众的情绪,保障人民群众的利益。
第一,要敢于依法监督,主动参与事件处理。
湖北巴东邓玉娇案、石首事件使普通刑事案件演变成了“一呼数百万应”的涉法群体性事件,公众对公安司法机关的公信力表示了极为猛烈的质疑。有评论认为,在此案中,广大民众已经将邓玉娇作为了自己所在平民阶层的代表,对其受到的司法不公感同身受,对以公安司法机关为代表的社会管理者产生了强烈的不满甚至是对立情绪。在这样一个社会和谐受到严重影响的关键时刻,确定什么样的侦查方向、如何取证便成为侦查工作的关键。但此时,当地检察机关却再次缺位、失语,公众对检察机关提前介入引导侦查的呼声此起彼伏,以至于5月21日,最高人民检察院主管、检察日报社主办的网络媒体“正义网”都要公开发表评论文章指出,“女服务员刺死官员”案亟待检察院介入防止侦查偏差。可见,面对涉法群体性事件,检察机关不能总是害怕介入、被动处理,必须要敢于行使自己的法律监督权力,要敢于站到台前,及早、主动地参与化解社会矛盾,把群体性事件最大限度地消除在基层、消除在萌芽状态。
第二,要探索创新监督方式,满足人民群众对公正司法的要求。
从服务大局、建设和谐社会的角度分析,检察机关特别要使监督工作前置,应当尽可能地使法律监督与公安、法院或其他行政执法机关的执法行为同步,并深入到诉讼过程的每一环节中去。此外,检察机关应当全面推行轻微刑事案件和解制度、法律文书说理制度、引导侦查取证、被告人认罪普通程序简化审等制度,探索建立对渎职司法人员进行调查和建议更换办案人员制度,完善派员列席法院审判委员会会议制度,健全检察院派驻机构与看守所、监狱的监督联系制度,强化检察建议的效力,继续推进检察工作进社区,建立完善公民依法维权和司法救助制度,深化检务公开,加强民事行政监督权等。例如对于重大危害国家、公共利益或不特定多数人的利益,当事人无法或不便提起诉讼时,检察机关可以代表国家或公众提起民事、行政诉讼,追究当事人的民事、行政责任,亦即公益诉讼制度。仅这一项制度,如经确立,就可以解决很多群体性事件,因为公共利益受损时,侵害的是不特定多数人的利益,受害人往往众多,极易引发群体性事件。可见,检察机关探索和创新法律监督方式是社会形势与公众利益所要求的,对预防和处置群体性事件有着重要而紧迫的意义。
四、做好案件当事人接待和涉法涉诉信访工作,积极防控涉法群体性事件
当前,我国正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期,大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到政法机关。检察机关的业务部门在日常工作中要办理大量的刑事、民事、行政案件,需要接待众多的当事人,其间不可避免地存在涉法群体性事件的隐患,这就对检察办案人员的接待工作提出了更高的要求。办案人员必须要提高预防和处置群体性事件的意识和能力。
一是依法办事、按政策办事。要维护法律法规的权威性和政策的严肃性,严格按照国家法律法规和政策办理案件,严防冤假错案,不偏袒、不徇私,保障案件当事人的合法权益;对于当事人反映的问题,要求合理能够解决的要及时予以解决;一时不能解决的要明确时间限期解决;对于按照政策法律确实不能解决的要做好说服解释工作。
二是教育疏导、防止激化。要注意工作方法和策略,综合运用政策、法律手段和教育、疏导、沟通、协商、调解等方法接待当事人,加强说服教育、情绪疏导,引导他们以理性合法的方式表达利益要求,解决利益矛盾,防止矛盾激化和事态扩大。
三是预防为主、防患未然。着力解决检察工作中的机制问题和工作作风问题,注重从源头上减少矛盾的发生,坚决防止侵害当事人利益的事情发生,防止因工作失误、作风生硬、执法不当引发群体性事件。
四是明确责任、落实到位。责任落实到人,谁主管、谁负责,不能把本级应该解决的问题推给上级,不能把本单位本部门应该解决的问题推向社会。
五是案件追踪、综合治理。对疑难复杂、当事人有不满情绪的案件,在结案后仍要继续追踪,依法依理继续做好解释说服工作;对当事人的困难要尽力帮助或联系相关部门解决;对涉案单位要协助完善规章制度,加强配合,共同预防类似案件再次发生。
六是及时发现、果断处置。对可能发生的群体性事件要警觉,对已经开始发生的群体性事件要迅速、果断地处置,尽快平息事态。
同时,检察信访工作以其涉法涉诉性质构成了国家信访体系中非常重要的一环,是妥善处理纠纷、化解矛盾、避免涉法群体性事件发生的排头兵。为此,检察机关建立一整套完整的涉法涉诉信访处理机制,应对涉法群体性事件。
第一,建立涉法上访信息收集机制。控告申诉检察部门通过定期或不定期的排查矛盾、接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道,对倾向性、苗头性、预警性信息和已经发生的涉法上访信息进行广泛的收集整理,使有关部门能够提前开展工作,做到关口前移,防患于未然。
第二,建立内部信息互通交流机制。在内部推行“首办责任制”的基础上,切实建立起控申、侦查、刑检、监所、预防、法律政策研究等部门相互配合、协调运转、综合施治的大信访格局把影响社会和谐的行为控制在萌芽状态,并尽快加以控制、处理。
第三,建立信访工作外部联动机制。树立信访工作“一盘棋”的思想,将检察机关的信访工作纳入党委、人大和政府信访工作的大局,及时掌握广泛性、社会性、敏感性、苗头性的信访情况,建立联动机制,共同做好复杂矛盾的化解工作。
第四,积极开展涉法涉诉信访政策和法律知识的宣传。通过法制宣传普及工作增强人民群众的法律意识和信访意识,既可以减少无理上访、缠诉缠访、避免激化矛盾,又可以使群众掌握依法申诉、举报的方式方法,通过合法途径参与司法程序、解决矛盾,自觉维护社会的稳定和谐。