地方大部门制改革的五项基本任务
地方大部门制改革的五项基本任务
内容提要：本文特别强调地方大部门制改革的五项基本任务：大部门制要有利于实现政府职能转变；大部门制要有利于理顺政府管理机制；大部门制要有利于合约执行机构的成长；大部门制要有利于调整岗位配比促进服务效率；大部门制要有利于减少党政职能与机构设置的重复。
关 键 词：大部门制；行政三分；独立执行机构；合约式管理；地方机构改革
大部门制是适应市场经济需要，整合相同或带有关联性的服务职责到一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策与执行分开，以提高管理与服务效率，降低行政成本的一种政府组织结构形式。大部门制的原因，第一是为了解决部门职能交叉混乱，第二是为了适应市场经济的要求，第三是受到相关理论和国外经验的启发。现实已经证明，公共组织的官僚系统久而久之会逐渐走向“公共权力集团化、部门权力个人化、岗位职权商品化”。其部分原因是公共官僚机构没有产权界定和没有组织成本的压力。为解决这个难题，人们费尽周折寻找有效的解决方案，其中对“决策与执行分开”的大部门制与“独立执行机构”相结合的“合约式组织管理方式”的探索具有一定实践效果。
这些国家实行大部门制的结果是，使传统官僚系统的弊端得到了明显遏制，使政府成本过高和服务效率太低的矛盾得到一定程度的缓解。
那么，相对于传统的碎片化的“小部门制”而言，大部门制都有哪些不同特征呢？梳理归纳起来有以下几点：第一是立足点的不同，即传统的小部门制是立足于衙门式管理和审批的，突出的是管的职能。而现在的大部门制是立足于公共服务的，突出的是服务的职能；第二点是职责划分和履行的不同，即传统的小部门制是将职责细分碎化和串联处理，容易出现扯皮的中间地带。而现在的大部门制是将职责归类整合和并联处理，有利于减少推诿的条件；第三点是机构特征的不同，即传统的小部门制是层级节制的金字塔体系，决策与执行部分，而现在的大部门制是决策机构和执行机构相对分开；第四点是机制特征的不同，即传统的小部门制是没有成本概念的官僚指令式管理，而现在的大部门制是在成本指导下的合约式管理和绩效控制；第五点是机构人员的岗位配比不同，即传统的小部门制下无论机构还是机构内部队伍结构，基本上是“多管控，少服务”和“大决策，小执行”，而现在大部门制下是趋向于“少管控，多服务”和“小决策，大执行”。
正是由于有这么多好处，中央才要求各级政府根据已有理论和经验，结合地方政府的实际情况，进行相应的机构调整与机制创新，抓紧开展既有共性又有个性的大部门制建设和改革。总的来看，我国各地存在的比较普遍的问题是，政府职能转变，仍然是说多做少，转变缓慢；在决策、执行和监督上则一直是界划模糊，机制混乱；而党政部门分工关系上则长期处于职责重复和机构重叠的状况。这正是地方机构改革需要着力解决的问题。因此，在此次大部门制建设中，有相应的五个方面的价值目标同时也是基本任务需要特别强调。
1.大部门制要有利于实现政府职能转变。各地方需要从建设服务型政府的目标出发，真正重视国外大部门制的实践经验，全面了解大部门制的作用，准确把握大部门制与履行政府职能的关系。在此基础上去厘清当地大部门制建设的思路。总的来看，如果要实现政府职能转变的要求，在机构上，就需要减少决策机构和办公室人员，而增加执行机构和一线的公共服务人员，重建决策管理部门与决策执行机构以及监督机构的关系，对管理和工作流程进行改造。尤其是，越是基层政府，执行和服务功能越明显。为此就要通过部门整合，减少决策机构，简化管理环节，避免扯皮摩擦。与此同时要加强执行单位和服务队伍的力量，通过合约管理方式，将一些执行性、服务性工作交给政府中所属的一些执行性机构、事业性公共服务单位，以及具有特定能力和资质的社会民间组织去做。切实让政府大部门制建设更加有利于社会管理和公共服务，有利于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，有利于解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。
2.大部门制要有利于理顺政府管理机制。按照中央关于建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制的意见和建议，实行“决策集中化、执行专门化、监督独立化”，实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。首先，明确决策程序和分工。决策分为决策动议、决策议决两个基本步骤。决策动议的主体在政府下属的各个领导机构和相关的政策法规部门，决策议决则由一级政府的领导核心和党委负责。明确决策权限后，要严格规范决策程序，完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度，提高地方决策的科学化、民主化和程序化水平，在发挥地方党委和政府领导的核心决策作用同时，必须落实人民代表大会针对决策核心尤其是针对党政首长的决策问责制度。其次，执行权由各局级机构和受法律法规委托的执行机构承担。决策执行者不仅包括政府领导的下属部门，不仅包括一些事业性质的公共服务机构，而且也包括一些获得能力和资质认可的民间社会组织。再次，监督权由内外两个方面行使。作为行政改革，大部门制主要强调的是政府自身在监督权方面的相对分工。行使监督权的主要有纪检监察机构、审计机构，以及政府的绩效考评机构承担。
3.大部门制要有利于独立执行机构的成长。从一定意义上讲，没有“决策与执行分开”，就无所谓大部门制；没有独立执行机构就无所谓大部门制。国外经验证明，这个环节是大部门制的关键。但从中央到地方，似乎都是一个尚待搞清楚的问题。这意味着，大部门制的探索急需要在正确把握实质前提下，增加必要的改革动作，即决策与执行分开的工作架构。决策与执行分开涉及到独立机构的设立。在这里需要补充说明的是，发达国家的独立执行机构分为两种类型：一类是以美国为代表的执行机构，它们绝大多数向总统负责，个别向国会负责；一类是以英国为代表的执行机构，设立的主要目的直指决策与执行分开。这些机构向部门首长负责；有独立法人资格；可以在合约范围内从事相应服务活动，承担相应义务；有明确的任务目标和责任机制，强调结果导向和服务导向。日本的独立行政法人，新加坡的法定机构，其它英联邦国家的执行机构都属于后一类。
中国在大部门制探索中要组建的执行机构应该是以第二种类型为主。如果这样，改革者就必须要考虑两件事。
第一件事，哪类服务职责可以建立独立机构。领导者应注意，设立独立机构至少要满足以下条件：首先，这项服务是政府需要介入的事情，但又不属于政策制定范围，也不必由政府作为主体直接来提供服务；其次，这项服务如果完全交给私人机构做，又难以确保公共利益不受侵害；再次，这项服务与其它服务业务有明确区分开的特定领域；最后，在人员和相关资源规模上具备独立存在的条件。
根据上述条件，可以说，城乡公用事业服务、基础科研机构、博物馆、公园、医院、学校、社会保障服务、城市环境服务、就业保障服务、新闻出版、道路维护、质量技术检验检疫等等管理与服务职责，都可进入设立独立执行的范围。
第二件事，要了解和熟悉独立执行机构的合约管理内容。一般而言，合约包括的主要内容是：第一，明确的责任关系；第二，独立机构负责人的产生方式；第三，机构的存在目的和工作目标；第四，机构提供的服务内容、范围与质量标准；第五，机构负责人的资源配置权限和空间；第六，机构人员的工资和人事安排上的约束条件；第七，绩效评价办法和激励办法；第八，机构人员的身份确认（公务员或者雇员）。地方政府可以根据这个框架原则，将一些社会管理和公共服务的执行工作，通过合约方式进行外包或者委托专门的内部或者社会机构，按照绩效要求来管理。
4.大部门制要有利于调整岗位配比促进服务效率。部门工作人员岗位配比是与大部门制下“决策与执行分开”紧密联系的一个重要调整。也与加强公共服务职能和建设服务型政府紧密相关。不是像以往那样一说机构改革就想到要裁减人员，二是按照大部门制下“小决策、大服务”的要求，通过改革来改变现有的“大决策、小服务”的现状。
一直以来，我国公务员数量都是人们热议的焦点之一。关于这个数字，没有机构能够说得清楚。按照官方的说法，按照我国公务员法的范围，在2005年年底时，我国党政机关等各类在岗公务员有1000万人左右，① 事业单位编制的在岗工作人员有3000万人左右，两者加起来一共大约是4000万人的样子。而来自财政部和中央党校的统计结果，都要比这个数字还要大。按照最小的数字计算，我国吃财政饭的人和财政供养人的比例在1∶32左右。社会普遍舆论认为，必须要通过精简裁员来减轻纳税人的负担，这已经成为我国改革的习惯性思维。
可是对比其它国家比如美国的情况，结论似乎不是这样。1996年美国劳工局统计全美公共雇员是1823.6万人，当年的美国人口是2.8亿，其“官”民之比是1∶15，比我国高了一倍。② 照理说，美国人民更有理由要求美国政府对雇员大裁特裁。但实际情况并非如此。为什么？因为美国各级政府的雇员多数不是呆在制定政策的办公室里，而是在公共服务的第一线。它们的大多数都在做学区管理人员，环境卫生人员、公园管理人员、警察和消防人员、证券管理人员、公共交通人员、医保管理人员、就业服务人员、社会救济人员、图书管理人员等。仅从这种岗位配置来说，这就是典型的服务型政府。
我国情况正好相反。由于有计划经济传统的影响，我们的公务员一直习惯的是办公室工作，习惯的宏观管理工作，习惯的是决策、管制和审批工作。在决策与服务执行人员配比上，表现为“四多四少”：即官僚机构多，执行机构少；决策人员多，执行人员少；后台人员多，一线人员少；管理人员多，服务人员少。
进行大部门制探索，就要建立独立机构，将决策与执行分开，就要把我们现有的习惯颠倒过来，就要学习和借鉴国外的做法，重新安排公务员岗位的配比。比如新西兰有80％的公务员、法国有70％的公务员、英国有79％的政府人员、OECD30多个国家平均是70％以上的政府人员，都在执行机构中做具体服务执行工作。这应当算是服务型政府的一个参考标准。所以，要通过大部门制探索和建立独立执行机构的机会，来改变政府公务员队伍中决策人员与服务人员的比例，为提高服务执行效率打下基础。
5.大部门制要有利于减少党政职能与机构设置的重复。正如不少党政干部所说的，在具体工作中如何处理好党的执政和政府行政的关系，是一个长期没有得到很好解决的矛盾。大家所经常看到，司空见惯的是，党政两个系统在决策、执行、监督方面，几乎都在扮演同一角色和做着同一职能。不仅浪费了大量人力物力财力，而且也混淆了权力与责任的边界，无论在绩效考评还是问责制的执行中，都遇到一些很棘手的情况。这就是我国大部门制改革遇到的特殊问题。能不能在这次改革中有所触及并着手解决。很值得探索。
各地在这个问题上往往缩手缩脚，不敢有为。广东的顺德早在1993年时就对党委部门、人民团体与政府职责重复或相近的部门统筹设置。党委不设置与政府对口的部门，工作密切联系的部门，则合署办公，创新性地提出“党政同心、目标同向、工作同步”。开创了党政关系合理搭配的先河。各地方政府可以参照这些经验做法，在这次大部门制建设中，一并解决党政系统部门重叠和职能重合的老问题。
比如，可以考虑将政府办公室与党委办公室合为一个综合办公机构；加挂政府法制办公室、应急管理办公室牌子以及国家保密局的牌子，同时可考虑在里面组建决策咨询局。综合办公室履行协助党委、政府领导处理日常工作的职责；履行为党政领导提供决策咨询、重大预算安排预审意见、促进公共服务的职责。
比如，可以考虑组建政务监督局，将监察局、审计局、信访局的职责，整合划入政务监督局。纪律检查委员会与政务监督局合署办公。挂区纪律检查委员会、政务监督局牌子。与此同时，可创设监察专员制度，采用电子监察等手段，注重网络监督等形式，支持公民在政务监督中发挥更大作用。
又比如。可探索政府人事局、机构编制委员会办公室与党委组织部合为一个机构，综合管理组织、人事和机构编制工作，按国家方针、政策和法规，建立和健全区干部、组织、人事管理制度，组织、指导干部的培训教育工作，提高干部素质。
又比如，文体广电新闻出版局可以考虑与宣传部合并为一个办公机构，将宣传部、文体广电新闻出版局、版权局的职责整合后，划入该机构。宣传部与文体广电新闻出版局合署后，主管选创工作，同时主管文化艺术事业和文化产业以及体育事业和产业。
再比如，组建群团工作机构，将统战部、外事侨务局、民族宗教事务局、侨联机关、工会机关、共青团机关、妇联机关、残联、工商联机关职责，将农村工作部的调解农村矛盾的职能，将民政局的双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理职能，整合划入群团工作部。台湾工作办公室、老龄工作委员会公室挂靠党委群团工作部。不再保留农村工作部和民政局。新组建的群团工作部不仅主管统一战线工作，而且主管群众团体工作，负责培育和引导社会组织的发展。
还比如，社会治安综合治理委员会办公室、维稳工作领导小组、610办公室、司法局，可以考虑与党委政法委员会机关合并办公。领导政法工作，主管司法行政工作，组织、协调、指导全区的维护稳定及社会治安综合治理工作。
地方大部门制的机构调整和机制创新是一个全新的事情，说起来容易做起来难。各地情况不一样，问题不一样，勿一概而论。中央也从来没有强制各地“一刀切”，所以，改革的方法论就是实事求是，从现实出发，实施符合当地实际的改革措施。与此同时还必须强调，地方政府也决不能在“因地制宜”的旗号下，不思改革，消极应付，私利当头，畏首不前。
注 释：
① 根据公务员法范围统计的我国公务员数有几个不同数据：中央组织部的数字是653.7万人，财政部的数据是988万人，2005年统计年鉴是1063.2万人。本文采信后两个数字；事业单位在编人数也有三个不同数据，2005年统计年鉴是2533.6万人，财政部的数据是3292万人，中央编办数据是2900万人。本文采信中编办数据。
② 美国2000年出版的《公共行政之技艺》一书披露，根据美国劳工部劳工统计局1996年的统计，美国当年共有政府雇员1823.6万人，其中联邦雇员289.5万人，州雇员471.9万人，地方雇员1190.6万人，而美国的人口总数约为2.8亿人，按照这组数字，美国的官民比例是1∶15左右。
参考文献：
马庆钰．中国行政改革前沿视点[M].北京：国家行政学院出版社，2008.21.
蔡磊．关于政府官员规模问题的研究报告．编制管理研究．2007(3).
作者简介: 程�h，中央财经大学副教授。
原文出处:《国家行政学院学报》2010年2期,第49～52页。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/1/16