地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考
关键词：地方人大 立法委托 委托理论 立法实践 制度建设
长期以来，由于我国的基本国情与历史发展阶段的原因，无论是中央立法还是地方立法， 大部分法案都由该法律法规的执行部门负责起草，或者牵头起草，进而形成了执法者主导法案起草的“部门立法”现象。应当说，30年多来的“部门立法”方式，较好的解决了改革开放初期经济发展过程中无法可依问题，有力地促进和推动了体制转轨和社会转型，也为人大立法积累了有益经验，为我国经济发展和法制建设作出了重大贡献。与此同时，“部门立法”也带了较为突出的现实问题。“由于参与立法的官员及法律精英难免的部门倾向，也因为参与立法的人大代表在专业知识和个人能力上的可能的不足，使得法律极易呈现出争权、扩权、维护部门利益、回避义务等现象”，直接影响了法规质量和立法权威。大致从2001年以后，随着“部门立法”弊病的积聚和民众权利意识的提高，“遏制部门立法，呼唤公平正义”的声音一再高涨。为规避法规制定的部门利益倾向，地方人大立法改革尝试在外在压力下也开始风起云涌。围绕利益规避的总体思路，各地纷纷开启了“立法回避”的区域化探索。分散各地的初步探索，又大都沿袭着相似的路径和共同的期待，委托“第三方”参与立法前期评估、法规草案起草、法规实施效果评估甚至法规清理的立法模式改革，力图打破过去始终是政府部门“唱主角”的既有格局，将某一特定立法项目的全部或者其中的部分通过立法招标等方式委托给有关机构、组织或人员，如行业协会、律师事务所、咨询公司、科研院校的专家学者，以期通过中立、多元的民主参与途径，使立法走向民间，消除法规制定中的部门色彩，提高立法的科学性、民主性、公正性。然而，美好愿望与制度现实总是保持着距离，地方人大委托“第三方”参与立法的创新模式，在引起兴奋、聒噪、混乱的同时，也容易让人罔顾或忽视其中的问题，有意无意地重蹈冒进主义或形式主义之误区。我们认为，地方人大委托“第三方”参与立法的模式路径和利弊得失还需要认真考量，相关的制度建设也亟待进一步完善。
一、地方人大委托第三方参与立法的理论基础
“现实是制度的血液营养，理论是制度的精神生命。”地方人大委托“第三方”参与立法，不仅有着多年的立法实践，也具有丰实的理论基础。分析讨论地方人大委托“第三方”参与立法的理论基础，对于正确认识“第三方”立法参与权，深刻理解“第三方”参与立法 价值和意义，认真反思实践操作中的现实问题，促进相关制度的完善都具有十分重要的意义。
首先，委托“第三方”参与立法具有广泛的民主基础。民主作为一种公共治理方式和公民参与政治的方式，是现代国家制度和公民价值观念的重要组成部分。“如果说法律是透过秩序来构筑文明，人民则是法律所勾画的‘共同体’的‘生活世界’”中不能缺少的主体。”坚持国家一切权力属于人民，保证人民当家作主，是中国特色社会主义的本质要求，也是我们党始终高扬的光辉旗帜。地方人大立法中扩大公民有序立法参与，让人民群众成为立法的真实的主人，直接影响立法进程，既是民主原则在立法中的重要表现和应有之义，也是提高立法质量、增强规范实效、保障法规正当性的法理源泉。在民主政治意义上，“现代立法实际上就是一种民意的表达机制，是民意的制度化和规范化的过程……法律是否真正是人民意志的充分表达，在相当程度上就取决于立法程序的可参与程度。”法律议案不能仅仅凭立法机关的凭空臆想，“闭门造车”，还必须恪守公共理性的品格。也就是说，“立法只有法律的形式还不行，还要有法律的立场，而法律的立场应当是人民的立场”。“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”。否则，“不仅法律制度本身难以得到民众的认同、支持，而且还会给执法带来管理成本和难度。”在宪法层面看来，“第三方”受委托参与地方人大的立法活动和过程，是宪法赋予的民主政治权利的逻辑延伸。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。”其立法目的即在于使公众就共同关心的重大问题得到有序政治参与，进而博征广询、消弭分歧、采纳高明，达到“广纳群言，广集民智、增进共识、增强合力”的目的。《立法法》的这一规定使得“第三方”参与地方人大立法有了直接的法律上的依据。这一形式上的创新，也为立法平台的塑造提供了一个架构和机制，它为“第三方”主体以“民间”的生存姿态深入参与立法过程赢得了空间，为人大立法过程尊重民意、体恤民意、顺应民意，充分吸纳社会各界的力量和智慧拓展了渠道，使每部法律在制定过程都有各种不同意见、不同利益的碰撞，实现公众诉求的理性表达，体现各种利益的磨合、妥协，真正锻造百姓法规、阳光法规、民生法规。
其次，委托“第三方”参与立法是避免部门利益法制化的需要。一如上述，多年来，地方人大对于政府部门的立法参与实践一直爱恨有加，持有矛盾纠结的复杂情愫。一方面，地方人大的立法传统具有依赖政府部门的一种无奈惯性。在中央立法层面，除了部分法律由全国人大各专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会起草、少量法律由最高人民法院和最高人民检察院起草外，国务院及其部门实际掌控着大部分法律的起草权。在地方立法层面，地方政府部门更是几乎执掌着所有法规的起草权。客观的说，由于工作性质和专业技术的原因，地方人大对专业信息资源的掌控相对比较匮乏，尤其对一些专业性、技术性较强的相关立法，的确会力不从心，而政府部门则相比于地方人大处于信息与技术的优势地位，也处于法规执行的第一线，从确保立法质量及未来执法的可操作性角度看，“部门立法”几乎是不可避免的。另一方面，这种“部门立法”也带来很多立法寻租的腐败问题。如这些部门的法规草案，往往带有较强的部门利益倾向，而忽视法律关系当事人权利义务的平衡；同时，也限制了公众对立法的广泛参与以及人大在立法中主导作用的发挥。尽管法规草案要经人大常委会的数次审议和修改，但是由于这些草案的基本立场不够中立，往往夹杂着不正当的“私货”和没有法律依据的权利，习惯于将自身权利最大化、自身义务最小化，不仅加大了审议难度，也使得草案定稿时无可避免的充斥着固化部门利益的烙印。由此导致的结果是，在中央立法层面，“很大程度上是由政府的各个部门依其利益提出的想要制定的法律为基础，经全国人大常委会的有关机构协调后拼凑而成的大拼盘。哪个部门的权力意识强，立法积极性高，这个部门和领域的立法也就多。反之，哪个部门上计划的立法就肯定少。或者涉及的不是一个部门管的事，或者是由几个部门共管的事，或者立法难度大、比较棘手，尚无什么利益的立法，即使市场经济十分重要，立法也十分困难。市场经济立法反成了部门分配权力和利益的手段，把本不合理的政府职能和政府权力用法律固定下来”，地方人大常委会也存在类似情况。如“以率先试行立法回避的重庆市为例，按照市政府法制办负责人的说法，该市现有法律法规中至少有1/3或多或少存在着维护主管部门利益的倾向。”
第三，委托“第三方”参与立法是群众路线实践的时代要求。作为一种利益调整机制和分配正义的艺术，立法既是社会的公共事务，也是严谨规范的科学活动。完善法律体系的过程中，特别需要强调科学立法。科学立法的首要环节，就应当从改善立法产生和运行的制度环境入手，着力形成民主、科学的立法机制。为此，中共党的十七大报告指出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”十八大报告提出完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。十八届三中全会决定指出，要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。要完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径。要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关的协商渠道，深入开展立法协商。这些都是对立法工作提出的新要求。它意味着：“那种单纯由立法机关制定法律，公众被动遵守的局面已经一去不复返了，取而代之的是立法机关听取各个利益群体表达意见，进而综合权衡各方利益的立法格局”。它也在警醒时代中国的地方人大立法工作，应当始终如一的走“从群众中来，到群众中去”的群众路线，在某种程度上，这也是“第三方”参与立法模式改革的重要政策依据。只有当正在施行、公民正在遵守的法律法规，也是大家自己参与制定的法律时，公民的法律意识才会真正提高，以“法治中国”为基调的“中国梦”才可以真正实现。因此，围绕全面深化改革、推进经济社会发展开展立法，必须注重通过“第三方”的积极参与平台，拓展人民有序参与立法途径，注意听取不同利益群体的立法诉求，广泛吸纳社会各界代表参与到立法中来，确保地方人大立法的科学与公正，切实维护各方利益。
二、地方人大委托第三方参与立法的中国实践
立法是对“权力资源”和“权利资源”进行制度化配置的过程，隐藏其后的是利益争夺的汹涌暗流，所以，带有浓郁“部门立法”特色的人大立法过程，更多呈现出的是各方利益主体的“同台竞技”。 地方人大针对“部门利益法制化”的弊端与顽疾，有关委托立法的尝试与探索实则早在20世纪80年代就已经悄然开始。1986年，我国第一部为未成年人定制的地方性法规――《上海市青少年保护条例》，就是由上海市人大法制委员会委托上海团市委牵头，市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所等16家单位参与起草完成的。本世纪初的10多年来，地方人大委托“第三方”参与立法的样本犹如星星点火，散布在中国的大江南北。重庆、北京、上海、天津、湖北、辽宁、青岛、宁波、武汉等省、市人大常委会先后采取委托起草的方式将立法项目交给律师事务所或科研院所起草（详见附表）。2001年，重庆索通律师事务所受重庆市人大委托负责起草《重庆市物业管理条例》（草案），成为当代中国地方人大委托律师事务所起草法案的第一个事例，在社会上引起了巨大的反响。2006年5月，郑州市人大常委会向社会发出委托起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的“招标”公告。公告显示“凡住所地或办公地在郑州市区的高校法律院系、法学研究机构、律师事务所及其他单位，符合有关条件的，均可以单位名义申请起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》。”郑州人大的这一“公开招标”举动再次引起了热烈反响，有学者称这一做法是“立法走向民间的创新”、“从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”，是一个地方人大购买公共服务的伟大创举。2007年7月，重庆市政府法制办公室分别与重庆行政学院、重庆大学等单位签订《重庆市招投标管理条例》、《重庆市政府信用管理办法》等6个立法项目委托起草协议。同时，重庆市明确规定，今后凡是与部门权力和利益结合过于紧密的地方性法规和政府规章，都将采取委托立法的办法，以避免立法背后的“部门利益扩张”。众多的学者与实务部门的赞誉之词溢于言表，普遍认为这种地方人大委托“第三方”参与立法的模式，既实践了党和国家加强民主立法的要求，也提高了立法的质量，更是一种创新立法方式的探索，尤其在创制性地方立法领域具有典型的示范意义。部分地域的委托立法实践证明，这种做法似也取得了良好的社会效果。但是，与此同时，这种地方人大委托“第三方”参与立法的模式无论在理论上还是实践中都诱发了一些突出的问题，美妙的制度预想从最初的官方殿堂到现在的乡间巷陌一路走来，跌跌撞撞，甚至不堪重负，值得认真关注与反思。
地方人大委托“第三方”立法简况表
首先，地方人大委托“第三方”参与立法会造成立法资源的浪费。法律资源作为一种重要的社会资源和稀缺的制度资源，如果动辄因受各种利益主体的利己保护或者扩张而得不到公平有效配置，不仅会严重影响立法的质量和效率，损害法律的尊严，还会破坏法治的生态环境，造成法律资源的严重浪费。因此，必须注意立法资源的公正合理配置，建立健全立法工作机制，坚持科学立法、民主立法，克服立法中部门利益倾向。在现代法治社会，地方人大面对日趋繁重的立法任务，单靠现有力量和人员，有时会感到捉襟见肘，力不从心，而采取立法策略的紧急应对措施，借助委托“第三方”参与立法的方式，不仅可以加快立法进程，提高法案起草效率，改变立法滞后的局面，也顺应了公共治理格局中国家权力社会化的发展趋向，为压缩地方立法与部门利益的交易空间，从而破解地方立法寻租的难题提供了新的思路。但是，与之相伴的问题也接踵而来：受委托“第三方”是否确有能力和责任心按期完成？如果“第三方”消极懈怠，草案差强人意，不被人大接受，仍需另起炉灶，推倒重来，是否会造成进一步的立法延宕？类似的种种揣测与担忧并非空穴来风，杞人忧天，也得到了立法实践的个案证实。如2001年，重庆索通律师事务所受重庆市人大委托负责起草《重庆市物业管理条例》（草案），虽然开启了中国律师事务所承揽地方性法规起草的先河，但是却是一次尴尬的尝试。由于最初起草的《重庆市物业管理条例》严重脱离实际，缺乏可操作性，而不得不再次回到“部门立法”的老路上来，最后通过的法规与最初的草案已经面目全非，相差甚远。重庆发生的委托立法个案表明，赋予委托“第三方”参与立法过多的使命和期盼，将一项本来只是例外适用的立法回避常态化，并将其视为包治立法寻租的“仙丹妙方”，或许仅仅是地方人大机关一厢情愿的执着和期待。不仅如此，这一模式的改革探索更让人感到犹豫的是，地方人大立法机关的应有品格与理性似乎已经被放弃。
其次，地方人大委托“第三方”参与立法会带来法规文本脱离实际的难题。一则，委托“第三方”参与立法的模式存在“理想化”起草的局限。委托“第三方”参与立法的实践中，受委托“第三方”大都是来自于科研院所和律师行业的精英人士，由于学历背景和工作环境的原因，理论上的立法水平远高于一般法律的执行者。但是，也导致了另一个负面的倾向，即他们往往将一些过于“超前”、“先进”、“理想化”的立法理念融入法规草案中，看似精心设计的中立方案，实际“存在着忽视实践中的可能性并有湮没在纯理论迷雾之中的危险”。因为，“就现代立法而言，在世界各国，无论是政府立法，还是议会立法，主管政府部门均发挥着非常重要的，且不可为其他部门、组织所替代的作用。因为现代立法涉及的专业技术因素越来越高，议会议员、政治家以及其他政府部门不可能具有相应主管政府部门所具有的专门知识、专门经验、专门技能。因此，现代立法，特别是涉及高专业技术因素的立法，应充分发挥主管政府部门的作用，而不能让相应主管政府部门回避。让主管政府部门回避、缺位是荒谬的。”二则，委托“第三方”参与立法未必有开展充分调研的能量资源。“在各方妥协的基础之上制定的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，法律的权威才能确立。”但是，受委托“第三方”往往由于组织性质、立场角度和业务关系的原因，对于相关行业现状和政策法规并不是很了解，依然需要进行尽可能充分的立法调研，但是又无奈的发现自己在动用社会资源方面因为缺乏必要的号召力和影响力，导致立法调研、征集民意过程中会遭遇到难以克服的阻力和困难，不得不陷入“坐而论道”，“闭门造车”的尴尬境地。比如，重庆市之所以当初选择将《重庆市物业管理条例》委托给“第三方”起草，一是考虑到这或许是一个较好全面观察委托立法的样本，也是一个创新立法机制的突破口；二是考虑到《物业管理条例》涉及广大群众的切身利益，同时又主要涉及法律、经济、建筑等方方面面的民事问题，主体多，专业性和技术性较强，“第三方”更容易把握各方利益关系，探索创新的空间更大。但是，因为起草时没有充分、有效进行立法的前期调研，没有很好地平衡好各方立场，没有充分估计到相关利益者的反对，没有考虑到物业管理领域大步伐的剧烈变动，因此失去了可操作性，后来才被修改的面目全非。另外，由“第三方”凭借一己之力和万丈豪情来平衡各方利益，无形中也剥夺了各利益关系方的立法话语权。这一典型个案证明的是，只有充分吸纳各利益相关方的合理建议和意见，才会使法规起草更具科学性、针对性和操作性，完全排除行政机关的参与无疑会导致行政管理效率的降低和公共服务质量的下降。
第三，地方人大委托“第三方”参与立法未必会导致预想公正的结果。在整个社会正义系统中，完美的正义应当既包括程序的公正，又包括结果的公正，二者是互为补充，不可或缺的。如果仅仅遵从“任何人都不能作为自己案件的法官”的程序公正，而置结果公正于不顾，同样有失公正。正如上文所论述的那样，在地方人大的立法传统中，由地方政府部门起草的法规草案往往会以扩充行政权力为重，规定自身责任和义务为轻，借以强化部门权力和利益，这些带有比较浓厚部门利益色彩的地方性法规，不仅立法质量难以保证，也因部门利益法制化与民众合法权益之间的碰撞，不时受到相对人的质疑和抵制，无形中损害了立法公正，影响了地方性法规的实施效果，成为影响立法质量的“后遗症”。从这一角度出发，委托“第三方”参与立法相比于“部门起草”具有更多的中立性。但是，同样让人感到不安并值得思考的问题是：作为“第三方”参与主体的法规草案起草者是否能够秉持与坚守公平、公正的基本理念和道德底线？换言之，“这一立法模式转换能否收到预期的效果，在很大程度上取决于专业人士能否保持客观中立的品格。”一般而言，相对独立的“第三方”主体，作为立法机关的“局外人”容易与立法所调整和规范的权力、利益保持一定的距离。然而，“第三方”并不天然地就是“客观中立”的代名词，或者说“第三方”的“中立性”本身只是一个理论假说，在当今社会利益关系日趋多元复杂，利益诱惑和利益追逐无处不在的情势下，一些心有不甘的部门也会为了追求部门利益的最大化，千方百计地给“第三方”主体施加影响，“第三方”很可能难以独善其身，被利益集团雇佣，导致角色错位投桃报李，成为其利益集团的代言人，为其进行立法游说。“第三方”主体能否成功抵制利益诱惑或行政压力，在起草法规草案的过程中做到洁身自好、保持客观中立，不为相关利益群体所俘虏、不搞立法交易，就成为对这一改革尝试能否成功的巨大考验。我们宁愿相信，作为受托立法的“第三方”，无论是中介组织还是专业人士，都难以摆脱狭隘私益对立法的实际影响力，而难以真正保持“中立”，承载着摆脱利益纠葛的制度预期，很有可能会在利益的重新磨合与交错盘结中再次化为泡影。
三、地方人大委托第三方参与立法的制度完善
从国际比较的视野中看来，议会或者国会委托“第三方”参与起草相关法规草案，是一种相对比较流行的普遍做法。只不过，在法治相对比较发达的西方国家，簇拥在议会或者国会周围的是一些专门的立法起草机构，它们更多是以规范化、制度化的渠道，为其提供更为专业化的制度设计建议和较为完备的法规草案。反观中国，尽管多年来，地方人大委托“第三方”立法的模式由地方初步探索的点状开花到逐渐倡行的散布格局，正在越来越被更多的地方沿袭和践行，这无疑会极大触动“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”疴疾的正向扭转与改变。与此同时，一个更值得重视的现实问题是，到目前为止“立法人员的职业化和专业化还没有得到充分重视，迄今中国立法实践未能把立法视为科学，而主要是当做完成领导或上级布置的工作来看待。”在没有其他配套制度健全完善的情况下，单凭改革的热情与勇气将法规草案的起草权一揽子委托，期冀“第三方”的“承揽加工”能够提供完美的预期方案，实际上并不现实。这种带有高度或然性的操作模式，所可能解决的“立法寻租”问题，未必少于由此造成的新的立法危机。当然，在这种委托“第三方”参与模式还是折射出一种解决问题的良好思路。在其逐步成熟固化的过程中，随着制度的健全与完善，我们依然期待，在民间力量难以作为一支独立力量发出声音的现状下，地方人大委托“第三方”参与立法的模式能够全面登上地方立法的历史舞台，展现其公平魅力与时代风采。
首先，地方人大委托“第三方”参与立法要坚持强化地方人大的立法主导地位。地方立法是地方人大第一位的工作。地方人大常委会在立法工作中发挥主导作用，核心是强化地方立法的主体意识，加强在立法工作中的组织、引导、推动和协调作用。关于地方人大对法规草案起草过程中的提前介入问题，在正式的法律规范中并有未明确规定。但是，从法理上讲，既然地方人大享有法定的地方立法权，由其主导立法过程自然责无旁贷，理所应当，这也是实践中因因相袭的惯例做法。这里的地方人大“主导”主要体现在对法规名称和适用范围的主导；对法规指导思想和框架的主导；对法规草案制度设计方案的主导。即便当前现实中地方人大的立法主导功能出现了或许难以避免的各种问题，如地方人大主导立法进程由于非制度化运行，人大立法主导作用的发挥往往带有明显的不确定性，甚至带有很强的“个性化”色彩，但这也并不能成为否定其主导地位，而由其它主体承担立法主导功能的理由，而是应当积极采取措施尽快予以完善。如建立健全立法前期评估制度，加强支持受托方的立法调研和论证工作力度，及时跟踪掌握立法进度，加强立法工作指导等。地方人大委托“第三方”参与立法的模式变革，更便于人大法制委提前直接介入主导相关立法活动，发挥立法的主导作用。从立法前期的调研评估、到立法过程中的方案起草以及立法后实施评估和法规清理，都可以充分发挥其指导、监控和督促的作用。这也在无形中撬动了富有浓郁“人治”色彩立法模式的悄然转型，克服立法过程中部门利益之争和部门利益法制化的不良倾向，使地方人大立法更加民主、科学。
其次，地方人大委托“第三方”参与立法需要开启公共立法之门。亚里士多德有句名言“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。由此可见，法治之本在立法，制定良法是实现法治的重要条件，而良好的法律也只有是社会共同意志的真正体现，才可以保证应有的正义与公平。当然，“公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。”“只有在大众普遍参与的氛围中，才可能真正实践民主所欲达到的基本价值。真正的法治政府稳定运行，不是少数精英积极地投入和多数民众的政治冷漠，而是富有实效的公民参与”。由于人大立法活动，本质上体现的是一种社会资源的重新分配与利益平衡，在这一过程中汇集融合着交错盘结的复杂利益群体，无法回避的矛盾和问题不断交锋碰撞，能够初步体现立法效率与公平的做法就是实行开门立法，让社会公众了解立法机关的立法规划、立法意向和立法目的，让代表不同利益群体的民众能够获取利益博弈、权衡协商的基础平台，进而推动地方立法的民主化、科学化。然而，立法公开并不必然导致公正立法的结果。在现实社会的复杂利益格局中，立法公正性总会遭遇一些阻碍因素或隐或现的羁绊，甚至有些不利因素非常明显而难以克服。如代表不同利益群体的主体之间，由于社会资源和能力水平的悬殊，即使在公开的利益博弈平台，也难以取得预想的效果。尤其是，一些地方在立法民意调研论证过程中出现了严重的形式主义、泡沫化等不良现象，在看似多元民主兴盛繁荣的背后，却是弱势群体的无助感叹。由此造成的现象是：一方面，立法机关致力于打开立法之门；另一方面，公众对这扇门又开始失去兴趣。可见，通过立法民主化的方式来提高地方立法质量、提升立法合法性、合理性以及扩大公民有序政治参与的任务依然艰巨。要使得“第三方”参与立法的效果得以充分发挥，一个基本的前提就是要增强多元参与立法的意识，拓宽多元化主体参与立法的渠道，提升主体参与立法的能力，有效平衡各利益主体间的力量，使各个群体的利益诉求都能够上达“第三方”立法参与主体，实现由“开门立法”向“公共立法”的转变。
第三，地方人大委托“第三方”参与立法应当完善利益制约机制。立法是权利和义务的权威配置，立法工作也是一个权力和利益的相互博弈和彼此妥协的过程。“利益实现常常具有排他性，在社会发展的特定时期，社会利益总量是一定的，当某一利益集团过度参与时，势必会影响到其他利益集团的利益表达和实现。”因此，传统“部门立法”的模式很容易产生利益的交叉和冲突，部门起草法规会不可避免地把自身利益最大化，导致政出多门，政令混乱，进而影响到法律的权威和社会公平正义，民众的利益在法律文本的竞技场域被无情的抛弃。与之相比，地方人大委托“第三方”参与立法的模式革新，一个明显的优点就是从一定程度和范围内切断了部门利益的直接介入，地方性法规的起草过程至少在外在形式上保持了较好的相对中立的立场。然而，在法治社会，立法的目标就应当是“通过相关利益主体的博弃而公平合理地分配资源与调节利益关系，以使各种利益主体能够各得其所、各安其位，从而实现社会的和谐发展与进步。”在这一意义上，“回避终究只是一种退路而已，它的意义主要在于转移或绕过问题，而非直面和解决问题”，能否推进地方人大立法的民主化、科学化，关键并不在于地方人大立法过程中的利益回避，而在于立法过程能够处于充分的博弈之中，有一整套利益整合与制约机制的保障。一则，地方人大委托“第三方”参与立法不能简单武断地割裂甚至排斥政府相关部门的参与。地方性法规的有效实施离不开政府的有力支持，政府机关的有效参与，不但可以提供立法过程中所需要的信息优势、智力支持和经验分享，更有利于法规的可操作性和立法目的的实现，也会使不同利益群体与阶层的声音和主张得以展现，从而提升立法的公正性和合理性。决不能由于担忧立法过程中部门利益的保护，而将政府的参与一概排斥，因噎废食。二则，地方人大委托“第三方”参与立法必须壮大弱势群体的参与力量。针对不同利益群体与社会不同阶层的公开立法过程，有利于倾听各种立场利益攸关方的关切与呼声。但是，公共听证的实践一再表明，所谓公开征求意见并不等于各方利益诉求都会得以普遍尊重和有效吸收，能影响立法进程的大多是一些行政色彩浓厚或者在社会上居于强势地位的利益集团，而各种分散的、没有得到组织化的利益群体，在社会参与过程中对公共决策的影响很小，“弱势群体可能并没有很充分参与到立法过程中来――而他们可能正是立法需要特别加以关注的群体”，最终法案的结果往往在强势集团利益的裹挟下走向了一个极端。所以，地方人大委托“第三方”参与立法过程中，必须强化弱势群体的利益表达组织，健全社会弱势群体的利益诉求表达机制，让不同意见都能得到被有效吸收的机会，让立法过程真正形成良性的利益博弈平台，实现立法的实质公正。
第四，地方人大委托“第三方”参与立法应当强化立法责任追究。地方人大委托“第三方”参与立法并不是解决“部门立法”问题的灵丹妙药，这种模式如果没有健全有效的配套机制相配合，从根本上来说也未必就值得信赖。对于“第三方”参与立法模式的选择考量，除了参与主体的立法技能资质和职业道德操守之外，还必须依赖于发达完善的立法责任追究制度来降低这一模式的执行风险。一则，“从规范意义上说，问责是由授权产生的。”责任对权力的全覆盖也就理所当然。地方人大在与“第三方”签订委托立法协议之后，要切实采取措施发挥立法主导作用，加强对委托立法协议履行情况各个环节的监督检查，采取过程指导与重点监督相结合的方式，加大对委托立法协议的监督检查力度。对于发现的委托立法协议履行过程中的超越权限、敷衍懈怠、立法失误、立法寻租、收受贿赂等腐败行为，要按照协议约定或法律规定依约依法处理，追究相关“第三方”参与主体的责任，构成犯罪的移交司法机关。同时，鉴于委托立法协议的特殊性，往往涉及国家安全、公共事务和社会群体的公共利益，因此责任追究制度应当更为严格，即对于在协议履行过程中有故意或者重大过失给公共利益或者他人利益造成损失的，也必须予以追究。二则，开展立法质量诚信体系建设，建立委托“第三方”“黑名单”制度。2014年，李克强总理在政府工作报告中指出，要加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，“让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”。在地方人大委托“第三方”参与立法过程中，也应当建立受托“第三方”违约、违纪和违法行为信息库，记录受托“第三方”的违约、违纪和违法行为信息；对有证据证明，“第三方”主体违反理性、良知、诚信、廉洁等职业道德操守要求，丧失客观中立品格的，要中止其继续参与立法工作资格，对于违约、违纪和违法行为情节严重并造成严重后果的，永久禁止其参与地方人大立法工作，向社会公示并通报行业主管部门以及政府、法院、检察院等部门和有关法律咨询和服务机构，进而实现“一处失信、处处受制”。这种事前预警与事后惩戒相结合，不仅有助于督促和教育“第三方”受托主体谨言慎行，认真全面履行委托立法协议，而且有助于培育健康向上的立法文化，降低立法腐败风险，强化我国社会信用体系，促进人大主导、行业自律、社会监督和主体自治相结合风险化解格局的形成。
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