说 理 式 执 法 初 探

田 志 明

 

摘要：说理式执法是行政主体在作出具体行政行为时，除有法律特别规定外必须自始至终向行政相对人说明理由的一种新型执法方式。实行说理式执法具有增强行政相对人对具体行政行为的可接受性，增强对行政相对人合法权益的保护，增强行政主体的行政权力自律，增进社会和谐、维护社会稳定等功能。社会契约、程序正义、人权保护、行政合作是说理式执法的理论与实践基础。推行说理式执法应转变“官”念，制定《行政程序法》，实施执法责任制，并要重视说理式执法文书的制作。

关键词：依法行政；执法方式；说理式执法；行政程序法

 

 

早在2002年，党的十六大就已将发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”；2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政进一步提出了具体、明确要求：民主行政、法治行政的理念正逐步深入，民主与法制建设取得了重大成果。但近年来，一些地方政府或执法部门在行政执法过程中，行政程序违法，不履行告知义务，行政处理（处罚）文书不向行政相对人说明理由，侵犯相对人知情权等现象仍时有发生；而因不能说明理由或根本没有说明理由，使行政相对人产生对抗情绪，进而威胁社会稳定的案例亦非鲜见。如何确保行政执法行为公开化、透明化及理性化，强化权力自我约束，通过社会监督制约权力滥用，增强行政相对人的可接受性，尽可能减少行政相对人的对抗情绪？说理式执法不失为一种选择。本文试从行政法理和行政执法实践角度，对说理式执法的内涵、功能、理论与实践依据、路径设计作一初步探讨。

一、说理式执法的内涵

说理式执法是行政机关基于行政行为说明理由制度而创生的一种执法行为。尽管目前行政法学界对行政行为说明理由制度的概念尚未形成共识，但有一点可以肯定，即“行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素”190，笔者认为，说理式执法正是行政执法行为透明化、公开化及理性化要求的具体体现，因此它也具有以下几方面的功能：

1．增强行政相对人对具体行政行为的可接受性

说理式执法充分地体现了现代行政“以理服人”的特点。通过全程说明理由，行政机关可以尽可能地说服行政相对人，减少行政相对人的对抗情绪，使其自觉地接受并履行具体行政行为为其设定的义务，从而提高行政效能。

2．增强对行政相对人合法权益的保护

“自由和人权发展的历史，在某种意义上来说，就是寻求程序保障的历史。通过程序法律制度尤其是通过行政程序和行政诉讼对个人实现法律保护，是现代法治国家的一个重要特征。”现代法治国家必然要求对行政相对人的合法权益实行全面保护，而说理式执法正是通过全程说理以体现对行政相对人合法权益的程序性保护的。近年来一些国家的《行政程序法》已将说理列为行政主体的程序性义务或职责，这既便于行政相对人通过行政机关的“说理”对具体行政行为的合法性和正当性做出判断，也便于其根据行政机关的“说理”考虑是否进一步提出申诉，因此这其实就从权利救济的程序性角度为行政相对人提供合法权益保护，并进而减少了一些无谓的争讼。

3．增强行政主体对行政权力的自律

“法治实践表明，对公民权利与自由危害最大的莫过于行政自由裁量权的滥用”196，而“说明理由的首要作用是行政机关的自我监督，说明理由迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根据和法律依据，并且确保其充分”。说理式执法强调全程说理，从而使行政主体在做出具体行政行为时必须审慎，必须自我约束，必须以“说理”证明决定并非出于恣意和专断。因此，说理式执法既可最大限度地满足行政相对人对程序正义的心理需求，使其相信具体行政行为的公正性，并自觉接受该行政行为，行政主体通过全程的主动说理也实现了公正、准确、严格执法的目的。

4．增进社会和谐、维护社会稳定

稳定是社会发展的前提。稳定如何“选择”？传统的以强制力模式，正逐渐被以民众参与为前提的妥协性机制所取代。说理式执法中的说理机制，就是通过让行政相对人参与，以营造行政主体与行政相对人平等对话的良好氛围――行政主体的说理与行政相对人的抗辩，正在“以理”二字；双方最终达成妥协，也正基于一个“理”字，因此真正降低了利益冲突，达到了促进社会和谐稳定的行政目的。

二、说理式执法的理论与实践依据

说理式执法作为一种创新型执法方式，其理论和实践基础有四：

1．社会契约

“契约论认为国家起源于人们相互之间缔结的协议，国家作为政治实体是人们让渡自己部分权利而形成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利。”政府是行使国家权力的工具，维持政府日常运转的经费来自税收，纳税人既通过纳税行为将部分私有财产委托给政府，政府就须将征税所得的受托财产用于为纳税人服务，并有义务按纳税人意图使用资金，接受纳税人（社会公众）的监督。

现代行政权的核心是自由裁量权。“现代行政管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力”，但如何监督行政权“自由”行使却一直是行政法的难解之题。说理式执法要求行政主体公示其“自由裁量”过程中考虑的相关因素，以接受行政相对人乃至社会公众的监督及评判。如此一来，向行政相对人说明理由这样一个“委托-受托”契约关系的必然要求，在政府行政执法过程中就获得了响应。

2．程序正义

“程序是现代民主法治和宪政的重要支柱，是权力运用的规则，没有程序保障、当事人的参与，权力就会失去控制，威胁公民的权利和自由。”天生具有专横倾向的行政权力以及行政权日渐扩张的实际，要求必须对其加以控制；而强调程序正义，给行政机关设置必要的程序性义务，实际就是在行政机关如何行使权力上为公正和公民权利保障加装一层保险。

程序正义不仅指通过法律程序所产生的结果从实体角度是合理的，是符合实体正义的，而且更主要的是指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。亦即说是理性说服，而非恣意、专断。从这个意义上看，向行政相对人说明理由的这样一种说理式执法，正体现了行政程序正义的要求。

3．人权保护

人权保护是由以宪法为核心的法律体系所保障的。人权观念向来以人本身为目的，并把人当作衡量一切存在的标准。对照这一要求，依法行政就必须以人权保障为根本理念，并以人权实现作为衡量依法行政质量和水平的标准。即便是在人权保护与行政管理效率发生冲突时，也依然要以人权为核心理念来考量政府依法行政的质量和水平。

“人权的法律化制度化是其得以全面实现和切实保障的基本环节”，因为“法典就是人民自由的圣经”。2000年国务院新闻办公室颁发《中国人权发展50年》白皮书，2009年再一次公布《国家人权行动计划（2009─2010）》，同年国家税务总局发布《关于纳税人权利与义务的公告》，这些文件含有人权保护的明确内容，其中对维护公民知情权、参与权、表达权、监督权尤为重视。从这个角度看，说理式执法正是对人权保护日渐受到重视的回应。

4．行政合作

20世纪后期，民主政治日益发达，行政法律关系及其内涵开始发生变化，民主、合作的法律精神潜滋暗长，行政合作开始悄然稀释以往单一的以“命令-服从”为基本内涵的行政法律关系。现代行政程序充分考虑并尊重行政相对人的程序性权利，注重与相对人的合作与交流，要求行政机关在合作式行政中与行政相对人建立互相信任与合作的关系，以体现行政机关对行政相对人的尊重，并维护人性尊严。说理式执法强调行政机关与行政相对人之间理性对话，适应了行政合作化趋势的要求――通过说理、沟通以提高行政行为被行政相对方接受的程度，减少对抗，提高行政效率，从而达到行政之目的。

三、推行说理式执法的路径设计

1．改变行政机关“管理者”的“官”念，树立双方法律地位平等的服务理念

传统行政法以“管理”为核心的“官”念已不适应现代行政法治之要求。杨海坤教授认为，“现代行政法必然要将限制国家权力和保障公民权利的精神加以落实。现代社会发展要求改变过去人们之间的人身隶属关系而向契约化方向发展，要求‘人民至上’原则代替‘国王至上’原则，宣布‘法律面前人人平等’，提出‘法律至上’，树立非人格化的法律至高无上地位和政府守法的观念，从而要求改变过去政府与人民之间的关系。政府处于某种优越地位，这种优越地位和享有的特殊权利是法律赋予的，惟其如此，还应赋予它特殊的义务，受到法律特别的限制”。说理式执法的可接受性功能及其以理服人的特点，适应了现代公共服务型政府的特点，必然要求行政机关改变“管理者”之“官”念，树立契约政府下的服务理念及双方法律地位平等的理念，以充分尊重和保护行政相对人的合法权益。

2．尽快制定《行政程序法》，使执法全程说理制度化为行政主体的程序性义务和职责

基于公民知情权而产生的行政行为说明理由制度，已被德国、英国、美国、日本等世界上大多数国家吸纳进《行政程序法典》之中。我国行政法学界对行政行为说明理由问题论述不多，但近年来也开始重视行政行为说明理由问题，如《行政处罚法》第39条就规定，“行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据”。笔者相信，随着这些最能体现程序功能的制度的渐次出台，《行政程序法典》也终将正式产生。那些允许人们参与、表达利益诉求，鼓励理性协商和合意，寻求将这些利益进行整合以获得人们同意和接受方案的制度化的程序，必将为我国未来的《行政程序法典》所吸纳，说理式执法中的全程说理制度也必将成为行政主体的程序性义务和职责。

3．推行行政执法责任制，追究侵害行政相对人合法权益的行政主体及个人的责任

责任政府是现代政府的核心内涵。一个责任政府必须最大程度地满足社会和群众的需要，最大限度为其行为和后果承担责任。行政机关可按照职责、目标、监督、评估、问责五个要素设计一套比较完整的、适合行政机关执法工作实际的行政执法责任体系。

行政机关应当推行行政执法责任制，加强执法监督检查。通过执法检查、案卷评审、重大行政处罚案件备案等制度来加强对全程说理式执法的监督，并对未按要求进行全程说理而侵害行政相对人合法权益的行政主体和当事人严格追究其行政执法过错责任，以体现行政主体对行政相对人合法权益的尊重和保护。

4．重视说理式执法文书制作，说清“事理”、“法理”、“情理”和“论理”

    各种行政处理（处罚）决定是行政主体与行政相对人的联结点――它既是行政机关具体行政行为的终结（暂不考虑行政强制），又是行政相对人行使救济权利的起点，因而说理式执法文书制作不可小视。笔者认为，制作说理式执法文书，必须将涉及行政处理（处罚）的“事理”、“法理”、“情理”和“论理”四个方面说清楚。

    首先要说清“事理”。所谓说清“事理”就是说清“案件事实”。案件事实是定案的根据，法律文书的说理离不开案件事实。行政处理（处罚）决定书所陈述的事实，是指与案件的结果有关联并有相关证据佐证的那些事实。在具体文书中要围绕违法行为构成要件列举证据，并对证据的合法性、关联性、客观性加以论证，从而推导出案件违法事实，使阐明的事实具有说服力。同时要求案件事实的书写应尊重调查结果、尊重事实，切忌主观武断，更忌夹杂个人好恶。

    其次要说通“法理”。所谓说通法理就是要说清法律之理，即法律适用的理由要充分表述，举凡分析的角度、分析的内容、分析的结论等都必须符合法律，不能随心所欲地作出解释，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，同时还要详细引用所依据法律禁则和罚则的法条原文。

    再次要说明“情理”。说理式行政处理（处罚）决定书必须详尽解释和说明自由裁量权最终确定的行政处罚幅度，要把法律的规定同行政相对人的具体违法事实、情节及后果结合起来，解释和说明清楚最终确定该处罚幅度的理由，以体现“过罚相当”。

    最后还要说透“论理”。针对行政相对人的陈述申辩进行论理，是说理式执法文书的内在要求。论理要全面、正确：对行政相对人在行政主体执法过程中提出的陈述申辩，要充分阐述采信与否的理由；对行政相对人在违法金额、主观过错、证据等问题上提出的申辩或异议，要解释清楚采纳与否的理由。

    说理式执法作为一种新的执法方式，正被越来越多的行政机关接受，但如何全面推广并尽快予以立法确认，仍需进一步的实践检验和法理论证。本文仅就其内涵、功能、依据和实施路径做一简单探讨，以期抛砖引玉，并祈方家指正。

 

参考文献：

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作者介绍：

田志明（1967-），男，江苏泰兴人，扬州市国家税务局政策法规处副处长，硕士，律师，注册税务师，扬州大学经济学院兼职副教授，扬州市人民政府立法咨询员，江苏省行政法学研究会理事。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/10/29