一、问题缘起：公定力与法定犯认定的结构性难题

随着行政权的触角在现代风险社会治理中不断延伸，不仅行政规范对社会生活的规制日益广泛，而且刑法越来越多地通过空白罪状的方式，将行政法规范纳入犯罪构成之中。从环境保护、矿产资源管理到金融监管、食品药品安全，大量犯罪的成立均明文规定以“违反国家规定”“未经许可”等为前提，不仅使法定犯的认定难以脱离行政法律规范的理解与适用，从而成为行刑交叉研究中最为核心的问题，而且随着法定犯时代的到来，更成为推动刑事治理现代化的重要支点。

然而，随着行政规范进入刑法评价，一个具有深刻教义学意义的问题随之浮现：当刑事司法面对一个涉嫌法定犯[1]的案件时，应当如何评价行政机关此前作出的行政行为，尤其是其所具有的公定力？换言之，当某一行政许可、行政命令或行政处罚在行政法秩序中被推定为有效，但其合法性又受到质疑甚至存在明显瑕疵时，刑事法官是否仍须以该行政行为为前提对被指控涉嫌法定犯的行为进行违法性判断，抑或可以独立否定其效力？

这一问题在司法实践中屡见不鲜。例如，在滥伐林木案件中，行为人持有林业主管部门颁发的采伐许可证，但由于行政机关迟迟不予延续审批或程序瑕疵导致实际采伐时已过许可期限，此时行为是否构成滥伐林木罪？这便涉及行政许可效力在刑事评价中的地位问题。又如，在非法经营案件中，行为人曾向行政机关咨询经营许可事项并获得肯定答复，但事后行政机关又认定其行为属于无证经营并移送刑事追诉，此时行政机关的先行行为能否影响被诉犯罪行为的刑事违法性评价，也是案件裁判中的争议焦点。

上述案件表面上涉及不同罪名，但其背后所指向的是同一结构性问题：法定犯的刑事违法性判断，是否以及在多大程度上应当受制于行政行为的公定力？围绕这一问题，学界大体形成了三种具有代表性的理论立场。其中，“行政从属说”强调刑法对行政法的从属关系，认为行政行为一经作出便具有公定力，刑事司法应以之为判断基础，否则将破坏行政权威并损害法秩序统一。[2]与之相对，“刑事独立说”主张刑法评价应当完全独立于行政判断，刑事法官可以对行政行为进行全面审查，以防止行政机关的错误决定影响犯罪认定。[3]“刑事相对独立说”则努力在行政从属与刑事独立之间寻求平衡，一方面承认行为的行政违法性是法定犯成立的前提，其判断应受行政行为公定力的拘束，以免将行政法上的合法行为认定为刑事犯罪，另一方面强调刑事违法性的最终判断仍须依据刑法独立完成。[4]

相较而言，“刑事相对独立说”既凸显了法定犯兼具行政违法性与刑事违法性的规范结构特征，又契合了法秩序统一的要求，即基于归责原则和价值追求的不同，行政法和刑法对于行为的违法性评价固然不尽相同，但对于行为合法性的评价应保持一致，行政法上的合法行为必然也是刑法所保护的行为，因而也是本文对于行刑关系所持的基本立场。尽管如此，既有研究的上述争议，由于更多着眼于抽象层面的理论阐释和原则表达，对于具体案件中的公定力问题，既缺少必要的理论关注，也没有清晰的操作路径，以致在以下两个层面面临困境：一是有关行政行为公定力与刑事指控行为的行政违法性与刑事违法性关系的体系化研究较为薄弱，相关讨论呈碎片化状态；二是刑事司法对于法定犯认定中的行政行为应当遵循何种判断标准和审查流程，尚未形成具有共识性的教义学方案。

由于法定犯是“寓恶于禁”的犯罪，公众对其违法性感知不强，其认定更加依赖行政法上的专业判断。[5]是故，有必要以体系化视角重新审视行政行为公定力在法定犯认定中的地位。实际上，公定力并非一个简单的效力开关，它既不能被刑事司法完全忽视，也不能成为排除刑法独立判断的绝对屏障。相反，它应当被理解为连接行政法与刑法的一种制度性桥梁，既要求刑事司法认真对待行政机关作出的专业判断，又应为法益侵害和刑事可罚的刑法评判开放必要空间。

二、公定力的法理重述：程序性效力推定及其边界

在探讨行政行为公定力对刑事司法的影响之前，必须先回到行政法内部，对其内涵进行必要的理论澄清。只有准确理解公定力的制度性质与价值基础，才能合理确立其在法定犯认定中的地位和作用。

在现代行政法理论中，公定力并不意味着行政行为在实体上的必然合法或者正确，而只是一种基于法律安定性而形成的程序性效力推定。行政行为一经作出，在被有权机关依法撤销、变更或者确认无效之前，应当被推定为合法有效，并要求相关主体予以遵守。例如，最高人民法院行政审判庭公布的第45号参考案例就明确指出，“土地管理部门的拍卖出让公告一经作出，即具有推定合法而要求所有机关、组织和个人予以尊重（公定力）”的法律效力。[6]这种推定并非对行政行为实体合法性的最终确认，而是为了维护行政秩序稳定而设置的一种制度性安排。

首先，公定力的制度功能体现在维护法律安定性方面。行政活动具有高度连续性与广泛性，行政机关每天都在作出大量具体决定。如果这些决定在作出之后随时可能被任意否认或拒绝遵守，社会关系势必陷入持续的不确定状态。公定力通过对行政行为效力的暂定确认，使社会成员能够在相对稳定的法律环境中安排自己的行为，从而为社会交往提供基本的制度保障。

其次，公定力是行政效率的重要制度支撑。行政管理往往具有紧迫性和专业性，如果要求行政机关在每一项决定作出之前都达到绝对确定的合法状态，或者允许社会成员在事后任意否认行政决定的效力，行政管理必然难以为继。公定力通过赋予行政行为一种即时的执行效力，使行政机关能够迅速实施管理措施，从而保障公共利益的实现。而在追求行政效率的同时，行政行为出现瑕疵在所难免。由此决定，即使行政行为存在一定瑕疵，出于保障行政行为效率性的考虑，其他国家机关也有给予配合之必要。[7]

最后，公定力体现了国家权力分工的宪法逻辑。在现代法治国家中，行政机关负责实施具体的公共事务管理，司法机关则通过事后审查对行政行为进行监督与保障。在司法审查启动之前，其他国家机关以及社会成员原则上应当承认行政行为的效力，这既体现了对行政机关专业判断的尊重，也反映了国家权力分工与合作的基本结构。

然而，需要强调的是，公定力并不意味着行政行为具有不可动摇的法律效力。从规范结构上看，行政法同时建立了一整套系统性的纠错机制，包括行政机关自身的撤销与变更权、行政复议制度以及行政诉讼制度等。这些制度为行政行为合法性的审查提供了正式程序。因此，公定力所确认的，只是一种在纠错程序启动之前的暂定效力，而不是对行政行为合法性的终局判断。行政相对人可以通过法定途径对行政行为提出挑战，并请求有权机关对其合法性进行审查与纠正。换言之，公定力只是将否定行政行为效力的举证与程序负担转移至挑战者一方，并未排除对其合法性的最终审查。

进一步而言，行政行为公定力在不同法律领域中的作用呈现明显差异。在行政法秩序内部，公定力具有较强的规范约束力，其他行政机关以及行政相对人原则上都必须承认该行政行为的效力，并按照其内容履行相应义务。但是当行政行为进入其他法律领域，如民事诉讼或者刑事诉讼时，其作用则更多表现为一种程序性前提，而非实体评价的决定性依据。其他司法机关在承认行政行为形式效力的同时，仍然可以在各自职权范围内对相关事实进行独立判断。

比较法经验印证了这一制度结构。许多大陆法系国家在处理行政行为与刑事司法的关系时，一方面承认行政行为在形式上的效力地位，另一方面明确维护刑事法院在犯罪认定方面的独立判断权。正如有学者指出：“尽管行政行为（公定力）可拘束刑事审判的主张曾一度支持者甚众，但无论是在德国抑或日本，现今的主流观点均普遍承认行政行为原则上不能拘束刑事审判，进而法院可就行政行为是否合法进行审查。”[8]所以，行政行为在刑事司法中即便可以作为重要的事实资料或者证据来源，也不能决定犯罪是否成立。其制度目的在于避免行政机关通过管理行为间接决定刑事责任，从而捍卫刑事司法的独立性与罪刑法定原则。

在我国行政法理论中，公定力同样被理解为一种程序性推定。学界普遍认为，公定力并不排斥其他国家机关在各自职权范围内对行政行为进行必要审查。例如，在民事诉讼中，法官可以对行政行为的合法性进行附带审查。这是因为行政行为性质不同，则公定力拘束效果不同。属于实质性行政行为或形成性行政行为的，因其具备产生、变更当事人权利、义务的效果，民事法官应受公定力拘束，不得通过民事判决予以变更；属于形式性行政行为或确认性行政行为的，因为其仅是行政机关对某种事实、关系予以确认，民事法官则不受公定力拘束，可以根据民事判决直接或间接地否定之。质言之，民事裁判只以实质性行政行为而不以形式性行政行为为基础行为。[9]而在刑事诉讼中，法官是否得受行政行为公定力拘束，虽然学界研究不多，判例立场不明，但行政行为作为案件事实的一部分应当接受证据评价是不争的事实。[10]由此可见，公定力并非一道绝对的法律屏障，而是一项需要在不同法律关系中加以具体理解与适用的制度原则。

所以，行政行为公定力既是行政秩序稳定的重要制度基础，也是一种具有明确边界的程序性效力安排。在法定犯领域，这一制度意味着，刑事司法在面对行政许可、行政命令或者行政处罚决定等行政行为时，虽然应当首先确认其在行政法秩序中的形式效力，但同时仍需依据刑法的规范目的，对被指控行为是否构成犯罪进行独立判断。只有在这种制度分工之下，行政行为公定力才能在维护行政秩序稳定性的同时，不致侵蚀刑事司法的独立性，从而为法定犯的体系化认定奠定坚实的法理基础。

三、公定力的刑法意义：行政效力与刑事评价的规范衔接

在廓清公定力的行政法内涵后，必须回答一个更具挑战性的问题：一个行政法领域内的程序性效力原则，何以能对刑法的实体判断，尤其是犯罪成立与否的判断产生拘束力？这种拘束力的法理依据、性质与限度何在？

（一）宪法依据：法秩序统一下的规范整合

公定力对刑法产生影响的法理基石，源于法秩序统一的宪法要求。作为一个统一的法律体系的组成部分，不同部门法在对同一社会事实进行评价时，应当尽可能避免产生根本性的矛盾与冲突。如果行政法秩序确认某一行政行为有效，而刑法却完全无视这一状态，便可能导致同一行为在不同法律部门中得到截然相反的评价，从而损害法律体系的整体一致性。[11]对于同属公法，承担着社会管理与法益保护使命的行政法和刑法，更是如此。

在法定犯的规范构造中，刑法通过空白罪状等方式，将行政法规范以及基于此作出的具体行政行为编织进了犯罪构成要件之中。例如，“违反国家规定”非法经营、“未经许可”擅自采矿、“不符合安全标准”生产食品等。此时，被援引的行政规范及其具体化产物——行政行为，就不再是刑法外部的事实，而成为犯罪构成要件的内在组成。如果刑法对同一行政行为，如一份许可证的效力评价，与基于公定力推定为有效的行政法秩序的评价南辕北辙，必然导致法律体系的精神分裂：公民依据一个在行政法上合法有效的许可行事，却在刑法上构成犯罪，这无疑会彻底摧毁法律的可预测性，不仅令公民无所适从，而且有违法治的基本原则。因此，为了维护法秩序的内部和谐与法律体系的权威，刑法对于行政法赋予行政行为的法律状态，即其公定力所维护的效力，必须给予必要的尊重。[12]

（二）功能定位：权威性基础事实与程序安定阀

尊重行政行为的公定力，并非意味着刑事法官沦为行政机关的橡皮图章。实际上，行政行为的公定力对于刑法的具体影响，主要体现在以下两个层面，且均具有基础性、辅助性的特征。

首先，行政行为公定力为刑事司法提供了权威性与专业性的基础事实。行政行为，尤其是经过调查、听证、专家论证等程序作出的行政许可、行政命令、行政处罚等，是行政机关运用其专业知识和行政权能，对特定事实如企业是否具有排污资质，及其法律状态如是否准予采矿，作出的权威性初次判断。公定力确保了这一判断在程序上的稳定性。在刑事诉讼中，具有公定力的行政行为便成为法官认定的相关前置事实，如是否取得许可，是否违反规定的高效、权威等的证据资料。它极大地减轻了刑事法庭在环境监测、金融合规、技术标准等专业性极强领域中的调查负担，避免了司法重复行政过程，体现了国家机关间的职能尊重与效率合作。

其次，行政行为公定力为刑事司法提供了维护程序安定的效力阀门。公定力要求，只要行政行为的违法性没有达到自始无效的程度，原则上使其效力归于消灭，应当由有权机关根据行政诉讼、行政复议等行政争讼程序进行效力认定，而不是由其他国家机关擅作处理。[13]这一程序性要求对刑事诉讼产生间接约束。它意味着，刑事法庭不能像对待普通证人证言或一般书证那样，任意、主动地宣告一个尚未经行政程序撤销的行政行为无效。这起到了程序安定阀的作用，有利于防止刑事程序过早、恣意地冲击尚在形成或争议中的行政法律秩序，维护了权力运行的层级与效率。

（三）内在限度：刑事违法判断的相对独立性

承认公定力的影响，并不意味着放弃刑法判断的独立性，从而转向行政判断的依附性。相反，作为社会治理的最后法律防线和所有部门法的后盾与保障，刑法的独立性不仅要求其对公定力的尊重是有限度的，而且必须坚守三重根基。

一是规范目的的独立性和法益保护的终极性。刑法的规范目的在于保护法益，其评价重点在于行为对公民的人身财产安全和公共安全等重大社会生活利益是否构成侵害或者威胁；而行政法的规范目的则立足于维护行政管理秩序与效率。二者虽有交集，但不全然重合。一个程序合法、具有公定力的行政行为，如一项形式合法的审批，却有可能在实质上纵容了对刑法法益的严重侵害。此时，刑法必须基于其法益保护目的作出自己的独立评价。

二是刑事不法的相对独立性和可罚的刑事违法性。行政不法只要行为对行政管理秩序造成破坏即告成立，而刑事不法只有在行为对刑法法益的侵害达到可罚的程度才能构成。公定力只解决行政行为形式上是否成立并暂定有效的问题，而无法回答该行为所涉事实是否达到了值得科处刑罚的严重程度这一刑法独有的问题，后者必须由刑事司法基于刑法标准进行独立判断。

三是权能的独立性和司法最终审查原则。从宪法层面来看，司法权享有对法律争议的最终裁决权。当某一行政行为的合法性或其所认定的事实，直接成为行为人是否构成犯罪的关键争议时，如许可证是否有效直接决定非法经营罪是否成立，该争议本身就已转化为一个需要司法裁决的法律问题。此时，刑事法庭基于其定罪量刑的宪法职责，有权也有义务对该前置问题进行必要的附带审查。这是司法权作为正义最后防线的本质体现。

因此，公定力对于刑法的意义在于，基于法秩序统一的要求，为刑事违法性的判断提供一个具有程序安定性保障的权威起点，但并不构成刑事司法进行独立实质判断的终点。刑法对行政行为效力的审查，是一种在尊重行政首次判断权基础上的、兼顾秩序安定与个案正义的审慎再审查。这一尊重但不盲从的辩证立场，为公定力的刑法判断和法定犯的体系化认定指明了方向。

四、公定力的刑事审查：三阶层动态模式的构建

前文从行政法与刑法两个维度阐明了行政行为公定力的性质及其在刑事评价中的功能定位，由此可以得出一个基本结论：公定力既不能成为刑事司法完全依附行政判断的理由，也不能被刑法评价简单忽视。所以，真正的问题并不在于刑事司法是否应当尊重公定力，而在于这种尊重应当通过何种制度化方式在具体案件中得到体现。为解决这一问题，有必要在教义学层面构建一套体系化的审查框架。对此，笔者认为，刑事司法在处理涉及行政行为的法定犯案件时，可以遵循一个三阶层的审查结构：首先确认行政行为在行政法秩序中的形式效力，其次对刑事指控行为是否具有刑事违法性进行独立的实体审查，最后在行政行为存在重大瑕疵时对其效力进行特别评价。通过这一结构，行政行为公定力在刑事司法中的作用将从程序性前提逐步过渡为证据性参考，并在必要时接受刑法的审慎审查，从而形成一种兼顾行政秩序稳定与刑事正义实现的制度安排。

（一）形式审查：行政行为的形式效力确认

在法定犯案件中，行政行为通常成为是否该当犯罪构成要件的重要因素。例如，在非法经营罪、非法采矿罪以及污染环境罪等案件中，是否取得行政许可、是否违反行政规定往往直接关系犯罪构成要件是否具备。因此，在刑事司法开始进行实质判断之前，首先需要确认相关行政行为在行政法秩序中的效力状态。

因而这一阶段的核心任务是，确认行政行为是否已经依法作出并在行政法秩序中具有形式效力。只要行政行为由有权行政机关作出，并且尚未被有权机关依法撤销、变更或者确认无效，那么根据行政行为公定力原则，该行为便应被推定为有效。刑事法官在此阶段应当原则上承认这一效力状态，并将相关行政行为作为案件审理的基础事实。

这种处理方式并不意味着刑事司法对行政行为实体合法性的完全认同，而只是承认其在行政法秩序中的暂定效力。公定力所提供的，不是对行政行为正确性的实体担保，而是一种程序性推定，它要求其他国家机关在没有正式程序推翻之前，将该行政行为视为有效存在的法律事实。[14]因此，在刑事司法中确认行政行为的形式效力，本质上是对法律秩序稳定性的尊重。

从制度功能上看，这一阶段的确认具有重要意义。首先，它避免了刑事司法对行政管理活动的过度干预。如果刑事法官可以在案件审理之初随意否定行政行为的效力，不仅会削弱行政机关依法管理社会事务的权威，也可能导致行政秩序陷入不必要的混乱。其次，它有助于提高司法效率。行政机关在作出许可或认定时通常已经进行了调查与技术评估，刑事司法承认其形式效力，可以避免重复进行行政领域的专业判断。

由此可见，第一阶层审查的核心并不在于评价行政行为的实体合法性，而在于确认其在行政法秩序中的形式效力。通过这一程序性确认，刑事司法为后续的实体审查奠定了制度基础。

（二）实体审查：刑事指控行为的刑事违法性判断

在确认行政行为具有形式效力之后，刑事司法便进入法定犯认定的核心阶段，即对行为是否具有刑事违法性进行独立判断。此时，行政行为的公定力虽然仍然存在，但其作用已经从程序性约束转化为一种证据性参考。刑事司法必须依据刑法的规范目的，对刑事指控行为是否侵犯刑法所保护的法益以及是否达到刑事可罚的程度作出独立评价。

在刑法教义学中，刑事违法性的判断始终以法益保护为核心。刑法并非一般社会规范的执行工具，而是通过刑事制裁保护社会生活中最为重要的利益。因此，只有当某一行为对刑法所保护的法益构成侵害时，才有可能被认定为犯罪。

从法益类型来看，刑法所保护的法益主要包括公民的个人法益以及实现公民自由发展所必需的社会法益与国家法益，如生命、身体、财产等个人利益，以及公共安全、经济安全、环境安全等社会共同利益。行政管理秩序虽然在许多情况下与这些法益有着紧密联系，但其本身并不当然属于刑法法益。

事实上，行政管理秩序有着明显的二元结构。一方面，它包含为实现公民自由发展所必需的社会法益，如经济安全、环境安全以及公共安全等；另一方面，它包含大量基于行政管理便利而形成的行政服从关系，即要求社会成员遵守一定程序、履行特定报告义务或接受行政监管。这些行政服从规则虽然对于行政管理具有重要意义，但其本身显然不涉及刑法意义上的法益保护。

正是由于行政管理秩序具有这种双重结构，行政违法行为并不必然具有刑事违法性。如果某一行为仅违反了行政服从义务，如未按照规定提交某种行政申请、未及时履行报告义务或者违反某些程序性管理规定，并未对刑法所保护的法益造成侵害或产生危险，那么即便该行为构成行政违法，也不应当被认定为犯罪。否则，刑法便会沦为单纯的行政执法工具，从而偏离其作为法益保护最后手段的基本定位。[15]

以“张某某非法行医案”为例，被告人张某某具有《医师资格证》以及《医师执业证书》，但未在规定的医疗机构执业，而是在其与周某某等人共同注册并取得《医疗机构执业许可证》的诊所执业。其所在县卫生局分别两次作出行政处罚决定，责令其停止执业、没收药品、处以罚款。被告人张某某不执行上述行政处罚决定，仍在诊所继续行医，后被检察机关以非法行医罪提起公诉。庭审中，张某某的辩护人辩称，根据《医疗机构管理条例实施细则》等规定，张某某的行为虽然违法，但只能责令其停止执业，不能处以罚款，而责令停止执业属于行政强制，不属于行政处罚。由此决定，当地县卫生局作出的两次行政处罚在法律适用和程序上均存在错误，属于违法的行政行为。加之张某某多年行医从未发生任何医疗事故，故而检察机关的指控不能成立，法院应对张某某判决无罪。[16]法院认为，张某某超出注册场所行医，已属非法行医；行政处罚确有瑕疵，但张某某并未对此提起行政复议，即告生效；张某某拒不纠正违法行为，所以完全构成非法行医罪，但鉴于张某某只是未在注册场所行医，且未造成危害后果，故对其仅判处6个月有期徒刑，缓刑1年。[17]

笔者以为，法院的认定值得商榷。首先，张某某违反行政法律、法规规定超出执业范围行医的行为确实已构成行政不法，县卫生局对其作出的行政处罚决定虽有瑕疵，但并非重大，且未经行政复议等法定程序撤销或者变更，因而仍然具有行政法上的公定力。其次，张某某本人具有医师执业资格，其实际执业的诊所亦具有医疗机构执业资格和医疗设备条件，且张某某在多年执业中从未发生医疗事故，是故，张某某在该案中的行政违法行为只是单纯的行政不服从，并未对医疗管理秩序中的公共卫生安全构成侵害，从而欠缺法益侵害性，县卫生局针对张某某行政不服从作出的行政处罚决定不能成为其非法行医行为之刑事违法性判断的起点，张某某非法行医罪在该案中不能成立。

所以，在法定犯的实体判断中，刑事司法必须首先审查刑事指控行为是否具有法益侵害性。只有当行政违法行为同时侵害或者危及刑法所保护的法益时，才应进入刑事违法性评价的视野。在此意义上，法益侵害性不仅决定了刑事违法性的质，而且成为单纯行政违法有别于刑事违法的分水岭。

然而，仅具备法益侵害性仍不足以认定刑事指控行为成立犯罪。刑法作为社会治理的最后法律防线，只有在行为具有相当严重的法益侵害性时才有介入的必要。由此决定，在确认刑事指控行为具有法益侵害性之后，还必须进一步判断其是否达到了确有必要济之以刑事制裁的程度，即刑事可罚性，从而需要综合评估被刑事指控的行为对法益侵害的严重程度、行为方式的危险性以及造成的社会危害结果及其规模大小等。

在法定犯领域，这一判断尤为重要。许多行政违法行为虽然在形式上违反行政规定，并可能在一定程度上妨害社会管理秩序，但其社会危害性仍然不足以动用刑罚。例如，某些轻微的无证经营行为、未造成实际危害的技术标准偏差等情形，如果一律以法定犯论处，不仅会导致刑罚过度，而且有违刑法的谦抑性。

因此，在第二阶审查中，刑事司法必须通过两个连续步骤进行判断：首先审查刑事指控行为是否侵害刑法所保护的法益，其次审查这种侵害是否达到刑事可罚的严重程度。只有在两个条件同时满足的情况下，刑事指控的行政违法行为才有可能被认定为法定犯。

从教义学来看，这种审查其实根植于刑事违法性的“质—量结构”。其中，法益侵害性决定刑事违法性的质，它界定了刑法评价的基本范围；刑事可罚性则决定着刑事违法性的量，它决定了行为是否严重到足以动用刑罚。二者缺一不可，只有当刑事指控的行政违法行为既侵害刑法法益，又达到应受刑罚惩罚的严重程度时，行政不法才能真正转化为刑事不法。故而通过这样的双重检验，刑事司法既能够避免对单纯行政不服从行为的刑事化，又能够确保真正侵害社会生活重要法益的行为受到应有的刑罚制裁。

（三）瑕疵审查：行政行为缺陷的刑法评价

在完成前述两阶审查之后，仍然可能出现一种特殊情形，即行政行为本身存在明显瑕疵，以致其作为刑事判断前提的正当性受到严重质疑。在此情况下，刑事司法需要对行政行为的效力进行特别评价，从而决定其在刑事案件中的证明价值。例如，在“芮某滥伐林木案”中，芮某与某村委会签订林木采伐协议并支付林木等值对价后，向当地县林业局申请林木采伐许可证并获批准，许可规定了采伐地点、数量、方式，并且规定采伐时间为2010年9月1日至20日。因采伐过程中村民阻拦和暴雨天气，采伐未能在规定时间进行。2010年9月底，芮某重新动工采伐，被县林业局工作人员现场责令停止后，遂提起行政复议，要求撤销停止采伐通知书，并向县林业局重新申请采伐许可。林业局领导授意有关主管机关不受理行政复议，林业局受理许可申请后无故拖延不作出是否批准决定，芮某遂按原采伐许可完成采伐。[18]对此，法院认为芮某虽然持有林木采伐许可证，但未按许可规定的时间采伐，仍属未经批准采伐林木，从而判决其构成滥伐林木罪。

笔者以为，这一认定值得斟酌。诚然，芮某在林木采伐许可证规定期限届满后采伐林木，林业主管部门基于行政监管要求责令其停止采伐并无不当，且该行政行为未经法定程序撤销或变更。但问题在于，芮某不仅对此提起了行政复议，而且重新提出采伐许可申请，因行政机关滥用职权既不受理行政复议，又无故拖延其许可申请审批，致使芮某法律救济无门。行政机关的上述行为显然已经构成行政违法，虽然按照当时的行政法律、法规，这并不能使芮某因此而自动获得林木采伐许可，但对芮某超期采伐的行为性质认定，在这种情形下无疑应当更为慎重，加之芮某已经支付等值林木对价，并未对林业管理秩序中的林木所有权造成实际危害，故而对芮某适用《刑法》第13条但书的规定，以犯罪情节显著轻微危害不大，不按犯罪论处，更为妥适。

当然，如果行政行为存在重大且明显违法情形，如行政行为超越行政职权，或者严重违反法定程序，则该行为自始不具有法律效力，自然不能作为认定犯罪构成要件的依据。刑事司法可以直接忽略该行政行为，径行对相关事实进行独立判断。

更为复杂的情形是，行政行为虽然存在违法瑕疵，却不属于自始无效的重大瑕疵，而是一般瑕疵，但又尚未被依法撤销。在行政法秩序中，这类行为无疑仍然具有公定力。然而，如果这些瑕疵严重影响行政行为认定事实的可靠性，如行政许可建立在虚假材料之上，或者行政认定明显违背客观事实，那么刑事司法仍然可以在证据评价层面对其证明力进行限制。例如，在“李某非法出售国家重点保护植物案”中，陈某于2006年10月间得知福鼎市白琳镇高山村边坑里坪山场一株属于高山村李氏宗族所有的红豆杉被台风刮倒，便找到白琳镇高山村边坑里坪山场李氏宗族代表李某，经商谈以28万元购买这株红豆杉。2007年2月14日，李某在领取福鼎市林业局发放的《福建省珍稀树木特许采伐许可证》的当天，便收受陈某的价款。经鉴定，该株红豆杉属国家一级保护植物，立木蓄积为8.065立方米。检方指控，被告人李某作为宗族代表，将本宗族所有的一棵红豆杉树以捐赠为名提出砍伐申请，取得采伐许可证之后将其出售，涉嫌构成危害国家重点保护植物罪。辩护人提出，根本无法识别许可证单位申请栏后面备注的“不能出售”的字迹，且林业部门换发采伐证时没有释明这一情况，导致被告人误以为允许出售。申言之，被告人李某因林业主管部门未尽告知义务的瑕疵行政行为而发生了违法性认识错误，应当阻却其责任，判决李某无罪。针对该辩护意见，法院认为，红豆杉属国家一级保护植物，由《野生植物保护条例》第18条明确规定禁止出售、收购，无须额外说明，林业部门未予释明不影响被告人李某行为的违法性。[19]

笔者认为，林业主管部门在该案中的采伐许可行为确实存在瑕疵，但关键不在于辩护人所主张的在被告人李某采伐证背后“不得出售”的字迹难以识别时，林业主管部门负有向被告人李某释明的义务而未尽此义务，而是在于采伐许可系基于被告人李某的虚假采伐申请。被告人李某不仅在采伐申请提出前早已与陈某就红豆杉的出售达成合意，而且在领取采伐证的当天即按事先商定的价格收受陈某价款28万元，可见李某采伐的目的是出售，却向林业主管部门隐瞒上述事实，并以虚构的捐赠之名提出采伐申请，从而获得采伐许可。这不仅导致林业主管部门的采伐许可存在瑕疵，而且充分、确实地证明被告人李某在该案中并不存在违法性认识错误，因而法院判决其出售红豆杉的行为构成危害国家重点保护植物罪，完全合法。

当然，在这种情况下，刑事法官无须也不应当直接否认行政机关上述行政行为在行政法秩序中的效力，拒绝将其作为刑事认定事实的可靠依据即为已足。换言之，刑事司法并不取代行政机关行使撤销权，而是基于自身的审判职责，对证据的真实性与证明力进行独立评价。

不难发现，通过三阶层审查结构，行政行为公定力在刑事司法中的作用呈现一种动态变化：它首先作为程序性前提被确认，其后转化为刑事证据中的重要资料，并在必要时接受刑事司法的审慎检验。据此，行政行为既不会被刑事司法简单否定，也不会成为限制刑事判断的绝对屏障。

五、公定力的规范延伸：信赖保护原则的刑法引入

在法定犯的认定中，刑事司法不仅需要解决刑事指控行为是否具有刑事违法性，还必须进一步回答行为人是否应当承担刑事责任即有责性的问题。即便某一刑事指控行为在客观上已经侵害刑法所保护的法益，并且达到刑事可罚的严重程度，如果行为人是在合理信赖行政机关行为的情况下实施的该行为，那么这仍然可能在责任层面产生重要影响。因此，在法定犯认定中引入信赖保护原则，不仅是行政法理念向刑法领域的延伸，也是确保刑事责任评价符合实质正义的重要机制。

（一）信赖保护原则的规范基础

信赖保护原则源于现代法治国家对公民合理预期的尊重。其基本内涵是，若行政相对人对行政行为产生合理信赖，行政机关不得随意撤销、废止该行为；其适用要件亦即信赖利益的构成要件，包括信赖基础、信赖表现、信赖正当；其适用效果亦即信赖利益的保护方式，是对公共利益与信赖利益进行衡量，决定行为的效力是存续还是撤销、废止并给予财产补偿；其法律意义是协同依法行政原则规制行政活动，保障公民权益。[20]

在行政法领域，信赖保护原则主要表现为对行政相对人合理信赖的保护。例如，当行政机关依法作出许可、批准或者确认时，行政相对人有权信赖该行为的合法性，并据此从事相应活动。即便该行政行为后来被认定为存在违法，在是否撤销以及如何处理既有利益关系时，也必须充分考虑行政相对人的信赖利益。这是因为国家通过法律和行政行为对社会行为进行引导，当公民基于国家机关的行为形成合理信赖并据此安排自己的行为时，国家原则上应对这种信赖给予尊重，而不应当在事后随意否定其法律效果。否则，不仅会损害公民的行为自由，而且会削弱法律秩序本身的稳定性与可预测性。所以，“信赖保护原则对行政主体变更法律状态的行为加以限制，实际上就是增加行政相对人对一定法律状态的可预见性，保护行政相对人对其财产和行为的处置权。……它所对应的利益就是信赖利益，也就是既得利益和期待利益的总和。[21]在此意义上，信赖保护原则既是行政行为变更的制度约束和法治政府、诚信政府建设的纲领，又是公民捍卫“攸关宪法上人民权利”的权利理论。[22]

信赖保护原则虽然源自行政法，但在刑事法领域同样具有重要意义。刑事责任以行为人的有责性为基础，如果行为人是在国家机关行为的引导下实施某种行为，并且对其合法性具有合理信赖，那么对其追究刑事责任往往会与责任原则发生冲突。换言之，在这种情况下，行为人对其行为违法性的认识与控制能力已经受到国家行为的影响，其主观有责性已显著减弱。正如2017年6月1日《最高人民检察院关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》第10条所指出的，对于犯罪嫌疑人提出因信赖行政部门出具的相关意见而陷入错误认识的辩解，如果上述辩解确有证据证明，不应作为犯罪处理。

由此决定，在法定犯案件中引入信赖保护原则，本质上是对刑法责任原则的一种具体化体现。它要求刑事司法在评价行为人的责任时，不仅应当关注行为本身的客观违法性，还要考虑国家机关行为对行为人认识与决策的影响。

（二）基于行政信赖的责任阻却

在实践中，最典型的情形是行为人基于行政机关作出的许可或者确认行为实施某种活动，而该行政行为后来被认定存在违法。如果行为人在实施行为时对行政行为的合法性具有合理信赖，那么原则上不应当被追究刑事责任，因为行为人此时并不存在能够作出合法行为的期待可能性。[23]例如，在某些行政许可型犯罪中，行为人取得行政机关颁发的许可证后从事相关经营活动。如果该许可后来被认定为违法许可，或者在事后被行政机关撤销，那么行为人在许可有效期间实施的经营行为，原则上不应当被评价为犯罪。原因在于，行为人是在国家机关的明确许可下实施该行为，其对行政行为合法性的信赖具有充分理由。

在刑法理论上，这种情形通常可以通过违法性认识错误理论或者禁止错误理论加以解释。行为人基于行政机关的行为而误以为自己的行为合法，这种错误具有明显的不可避免性。在这种情况下，即便行为客观上已经侵害刑法法益，也难以认为行为人具有应受谴责的主观罪责。

例如，在“汤某某等人非法采矿案”中，汤某某等人经营的大同采石场在采矿许可证有效期届满前提出采矿权延续申请，蕲春县国土资源局受理后未在法定期限内作出是否准予延续的决定，并在逾期后先后作出停产通知和暂缓通知。汤某某等人对此提起行政诉讼，法院判决蕲春县国土资源局撤销通知，限期重新作出行政行为。在汤某某等人看来，虽然蕲春县国土资源局逾期未作决定，但是根据《行政许可法》第50条第2款的规定，行政机关逾期未作决定的视为准予延续。显然，汤某某等人对于国土资源管理部门逾期未作决定的行政行为产生了信赖，并据此在许可证到期后继续从事采矿作业。一审法院认为，“虽然蕲春县国土资源矿产管理办公室作出的《关于蕲春县张榜镇大同采石场停止生产的通知》被依法撤销，但该采石场采矿许可证延续申请未获批准是客观存在的事实，因此该采石场无继续开采的权利”，进而判决汤某某等人构成非法采矿罪。[24]

汤某某等人不服一审判决，提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。但汤某某等人的抗辩最终获得再审法院支持，认定其超期开采不构成《刑法》第343条规定的非法采矿罪。[25]由于再审改判取得了良好的社会效果，最高人民法院将该案选为“涉民营企业产权和企业家合法权益保护再审典型案例”，并在其典型意义中指出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。人民法院应当充分发挥职能作用，以公正审判助推行政机关依法行政”。该案行政机关存在过错，客观的不法事实不能归责于行为人，“被告人在采矿许可证到期后继续开采矿石，与行政机关未依法履职、不及时作为有关，不属于违反刑法规定应当追究刑事责任的非法采矿行为”。因而该案的再审改判，“对于监督支持行政机关依法行政，一体推进法治国家、法治政府、法治社会建设，切实优化民营经济发展环境具有积极意义”。[26]

应当指出的是，这种责任阻却并不意味着行政行为的公定力在刑事法领域具有绝对效力。刑事司法之所以承认行为人的信赖，并不是因为行政行为本身具有决定性的法律效力，而是因为国家机关的行为客观上影响了行为人的主观判断，导致法律对行为人期待不可能。换言之，信赖保护原则关注的不是行政行为的形式效力，而是行为人基于该行为所形成的合理信赖。

（三）行政信赖保护的合理限度

尽管信赖保护原则在法定犯认定中具有重要意义，但这种保护并非没有边界。如果行为人明知或者应当知道行政行为存在明显违法情形，如行政许可明显违反法律规定，或者行为人通过虚假材料、行贿等方式取得许可，却仍然以此为依据实施违法行为，那么行为人对该行政行为的信赖显然不具有正当性。道理很简单，“当相对人要求国家保护其信赖时，其本身之行为亦须是合乎诚信的”。[27]在此情形下，即便行政行为在形式上仍然具有公定力，也不能成为免除刑事责任的理由，行为人仍然可能承担刑事责任。例如，在“郭某某非法占用农用地案”中，郭某某辩解先占地、后补手续属于房地产开发惯例，主管部门历来知情默认，前几期的开发行为都未被追究刑事责任。但法官认为，郭某某“明知自己违反土地管理法规，没经过合法报批程序，仍采取‘先占、后罚、补批、补完善手续’的违法手段，非法占用农用地，不符合行政信赖保护原则”，即不满足“信赖正当”要件。[28]

上述案例反映的其实就是地产经济热时期的普遍现象，也就是被告人郭某某所主张的行政惯例。因而对于信赖保护原则的适用，该案引发的另一值得深思的问题是，行政惯例能否适用信赖保护原则？对此，行政法理论通说持肯定态度，主张基于法的安定性要求，对于公民因为合法的行政惯例而产生的信赖予以保护。例如，德国学说及判例认为，信赖保护原则应适用于法律生活上已无重大疑义地予以接受之行政惯例。如要变更行政惯例，则必须审慎斟酌人民值得保护之信赖，始为合法。[29]但该案的问题在于，被告人郭某某据以产生信赖的行政惯例，即房地产行政主管部门长期默示、执行的先违法占地、后补手续的做法不合法，此时信赖保护原则的适用，表面上产生的是信赖保护原则与依法行政原则之间的紧张，背后涉及的其实是公民个人利益与公共利益的矛盾，必须谨慎处理。笔者以为，正如该案判决所表明的，不轻易牺牲依法行政原则应当是基本立场，对于违法行政惯例一般不适用信赖保护原则。但对于涉及公民重大利益的行政惯例，即便违法，也是以对公民因此产生的信赖利益予以保护为宜。

此外，在某些高度危险的领域，即便行政机关作出了某种许可，行为人仍然负有独立的注意义务。这一义务并非来源于具体行政行为，而是源于刑法对重大法益保护的优位性要求以及风险社会背景下对高度危险活动的规范强化。其规范基础，一方面可以追溯至刑法中关于过失责任的一般原理，即行为人在从事具有高度危险性的活动时，应当采取足以防止法益侵害结果发生的注意措施；另一方面体现于行政法规范体系中对特定行业设定的严格准入与持续监管要求。由此决定，在高度危险领域中，行政许可充其量只是行为合法性的初步形式保障，而不能当然免除行为人对实质风险的持续审查义务。

具体而言，行为人的独立注意义务至少应当包括以下三个层面的内容：其一，规范识别义务，即行为人应当对其所从事领域的基本法律规范及其禁止性规定具有基本认知，尤其是在涉及公共安全、环境保护等高度管制领域，不得仅依赖个别行政人员的口头答复即认定行为合法；其二，风险评估义务，即行为人应当结合具体经营内容，对行为可能产生的危害后果进行实质判断，而不能仅以已获许可作为替代风险判断的依据；其三，持续审查义务，即在经营过程中，如出现规范变动、监管强化或风险显著提升的情形，行为人负有主动核查其行为合法性的义务，而不得机械地依赖既有行政态度。

在判断行为人是否违反上述独立注意义务时，可以依据以下标准进行综合衡量：一是行为领域的危险程度，即是否涉及公共安全、生态安全、金融安全等社会生活重大法益；二是行政行为的明确性与规范性程度，如仅为个别工作人员的口头答复，抑或经正式程序作出的书面许可；三是行为人自身的专业背景与经验能力，专业经营者较之一般公众无疑应承担更高程度的注意义务；四是违法风险的显著性，即相关违法性是否达到一般理性人可识别的程度。在上述因素综合作用下，如果行为人仍然选择实施刑事指控行为，则其对行政行为的信赖便难以被评价为合理。

据此反观“蒋某某非法经营案”，法院虽然判决蒋某某无证经营燃气的行为构成非法经营罪，[30]但在笔者看来，其释法说理在信赖保护原则的框架下还有进一步深化的空间。蒋某某在经营燃气前，确实曾向住建局咨询并获得其领导“有营业执照即可经营”的口头答复，但该答复本身既不具备正式行政行为的规范形式，也与燃气经营这一高度危险行业所应遵循的许可制度存在明显张力。燃气经营直接关系公共安全，其准入以严格的行政许可为前提，相关规范的明确性与强制性均较高。在此背景下，仅凭行政机关个别人员的口头意见，即认定无须依据强行法的规定取得专项许可而开展经营活动，显然未尽到必要的规范识别与风险评估义务。

不仅如此，蒋某某作为实际经营者，对于燃气经营活动的危险性及其监管严格性，理应具有基本认知，其对“无须许可”的判断，既缺乏规范依据，也未经过进一步核实，因而难以认定其信赖具有正当性。从信赖保护原则的构成要件来看，该案虽然存在一定的“信赖基础”如行政机关答复，亦有“信赖表现”即据此实施经营行为，但其信赖并不具备“信赖正当性”这一核心要件，故不能产生责任阻却效果。

当然，行政机关的答复并非毫无意义。从责任评价角度来看，该答复至少对行为人的主观认识产生了一定程度的影响，降低了其对违法性的明确认识程度，从而在责任层面具有减轻罪责的意义。正是基于此，法院最终以“事出有因”而对蒋某某免予刑事处罚，体现了对其主观恶性与可责性程度的审慎评价。由此可见，在高度危险领域中，行政机关的行为并不当然构成信赖保护的根据，但仍可作为影响责任评价的重要因素，在“是否归责”与“归责程度”之间形成层次化区分。

所以，在法定犯认定中适用信赖保护原则时，需要综合考虑行政行为的性质、行为人的主观认识以及行为领域的风险程度等因素，并在必要时区分责任阻却与责任减轻的不同效果。只有当行为人的信赖具有规范上的正当性，并且其行为确实是在国家机关行为的引导下实施的，信赖保护原则才能在责任层面发挥实质性的限制功能。

六、结语

如何协调行政权与司法权在犯罪认定中的关系，始终是法定犯治理研究中的核心问题。本文以行政行为公定力为切入，通过对公定力的法理结构、信赖保护原则的引入和责任认定标准的梳理分析，尝试构建一套体系化的法定犯认定框架，以在超越从属与独立二元对立的传统范式的同时，为这一教义学难题提供更具体系性和操作性的解决方案。其实，公定力并非行政机关对刑事司法的单向命令，而是连接行政法秩序与刑法秩序的制度桥梁。作为程序性效力推定，公定力的本质在于维护法律状态的暂定性与可预测性，而非赋予行政行为不可撼动的实体正确性。这一属性定位决定了刑事司法对待公定力的基本立场——尊重而不盲从，承认形式效力但保留实质审查空间。正是这种辩证立场，为法定犯认定中的行刑关系调适奠定了方法论基石。

---

【注释】

*基金项目：国家社科基金重大项目“防范系统性金融风险与健全金融稳定长效法律机制研究”（项目批准号：23&ZD158）。

[1]关于法定犯与行政犯的关系问题，理论上存在同一说与区分说之争。同一说认为，法定犯与行政犯属于同一概念的不同表述，两者可以互用。区分说则认为，法定犯与行政犯属于不同的范畴，法定犯的范围要大于行政犯。可以说，行政犯都属于法定犯，但是法定犯未必都属于行政犯。本文采取后者观点，同时认为，法定犯主要是行政犯，法定犯的体系化认定需要结合行政行为、行政要素等具体判断。

[2]参见刘艳红：《“法益性的欠缺”与法定犯的出罪——以行政要素的双重限缩解释为路径》，载《比较法研究》2019年第1期。

[3]参见周光权：《论刑法所固有的违法性》，载《政法论坛》2021年第5期；张明楷：《避免将行政违法认定为刑事犯罪：理念、方法与路径》，载《中国法学》2017年第4期；欧阳本祺：《论行政犯违法判断的独立性》，载《行政法学研究》2019年第4期；马春晓：《区分行政违法与犯罪的新视角：基于构成要件之质的区别说》，载《中国刑事法杂志》2020年第1期。

[4]参见孙国祥：《行政犯违法性判断的从属性和独立性研究》，载《法学家》2017年第1期；田宏杰：《行政犯的法律属性及其责任——兼及定罪机制的重构》，载《法学家》2013年第3期。

[5]参见夏伟：《刑法规制经济犯罪的逻辑与边界》，载《中国刑事法杂志》2025年第2期。

[6]最高人民法院行政审判庭：《中国行政审判指导案例（第1卷）》，中国法制出版社2010年版，第62页。

[7]参见章志远：《行政行为效力论》，中国人事出版社2003年版，第55—58页。

[8]王世杰：《论行政行为对刑事审判的拘束》，载《政治与法律》2018年第6期；王天华：《行政行为公定力概念的源流——兼议我国公定力理论的发展进路》，载《当代法学》2010年第3期。

[9]参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019年版，第363页。

[10]参见黄全：《行政行为效力制度研究——以行政程序法的制定为视角》，中国政法大学出版社2021年版，第65页。

[11]参见刘艳红：《实质法益保护理念下行政犯行刑反向衔接机制的展开》，载《中国法学》2025年第2期。

[12]参见刘艳红：《数字经济时代个人信息保护的民行刑一体化推进研究》，载《华东政法大学学报》2025年第6期。

[13]参见杨登峰：《行政法总论：原理、制度与实案》，北京大学出版社2019年版，第160页；姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第247页。

[14]参见江必新、章许睿：《论行政决定介入私法自治的方式、作用与限度——以〈民法典〉相关规范为视角》，载《法学论坛》2025年第4期。

[15]参见夏伟：《论“民事救济阻断刑事介入”的法治逻辑》，载《环球法律评论》2025年第4期。

[16]参见河南省舞阳县人民法院（2015）舞刑初字第4号刑事判决书。

[17]参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第1125页。

[18]参见安徽省安庆市中级人民法院（2012）宜刑重终字第00002号刑事判决书。

[19]参见福建省福鼎市人民法院（2008）鼎刑初字第92号刑事判决书；车浩：《法定犯时代的违法性认识错误》，载《清华法学》2015年第4期。

[20]参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018年版，第65页。

[21]王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第97页。

[22]参见洪家殷：《论信赖保护原则之适用——司法院大法官释字第525号解释评析》，载《台湾本土法学杂志》2001年第27期。

[23]参见周佑勇：《行政许可法中的信赖保护原则》，载《江海学刊》2005年第1期。

[24]参见湖北省蕲春县人民法院（2019）鄂1126刑初187号刑事判决书。

[25]参见湖北省高级人民法院（2022）鄂刑再2号刑事判决书。

[26]《人民法院涉民营企业产权和民事企业家合法权益保护再审典型案例》，载《人民法院报》2023年10月11日，第3版。

[27]参见洪家殷：《论信赖保护原则之适用——司法院大法官释字第525号解释评析》，载《台湾本土法学杂志》2001年第27期。

[28]参见云南省昆明市中级人民法院（2014）昆刑一初字第169号刑事判决书。

[29]参见林国彬：《论行政自我拘束原则》，载城中模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，台湾地区三民书局1994年版，第253—254页。

[30]参见湖南省麻阳苗族自治县人民法院（2016）湘1226刑初12号刑事判决书。