法国行政法官对规范性行政行为的合法性审查
按照对行政、司法机关分离的理解，法国的行政行为合法性审查由行政法官完成。这是司法法院、行政法院双轨制的结果。法院双轨制是法国法律制度的基石，这与中国的法院体制截然不同。在中国，存在单一的法院体系，在每一个法院内部设立不同的审判庭，分别承担着不同性质的司法审判职能。
法院双轨制是法国司法组织的基本原则之一，这些原则早在资产阶级大革命时期就已确立，并且此后从未被推翻过。法院双轨制如今作为宪法原则存在。通过1987 年1 月23 日第 86 － 224 号有关竞争委员会的裁决，法国宪法委员会判决认为，“根据法国对三权分立的理解，在共和国法律承认的基本原则中存在如下一条原则: 根据该原则，行政法院有权审理所有撤销和变更由行使行政权的机构及其工作人员、共和国地方行政团体以及受这些机构、团体监督的公共组织，通过运用公权力特权作出的决定，但本质上属于司法法院管辖事项的〔1〕除外。”
这是法国宪法法官作出的一项重要裁决，它确立了法国法院组织的若干结构性原则:
(1) 它肯定了行政法官的宪法存在。这一点在1987 年还没有完全实现，在
(2) 该裁决将宪法确立的若干事项，特别是有关个人自由保障的事项，保留给了司法法官。
(3) 该裁决确立了行政法官对除个别情形以外的所有由行政机关作出的规范性行政行为和行政决定享有司法管辖权的原则。而在法国国家体制内，有些行政机关同时是政治机关，例如市镇长、部长、总理，甚至共和国总统。
从几个角度看，宪法委员会的这份裁决都是本文的绝佳引子，它简明扼要地勾勒出法国行政审判的广阔背景。
如果要概括法国行政法官对规范性行政行为合法性审查的特征，那就是广泛、苛刻和有效。“广泛”体现在受审查行为的性质方面;“苛刻”体现在审查依据方面;“有效”则体现在对行政相对人的救济途径方面。下面逐一展开论述。
一、广泛的审查―――从接受审查的行为范围角度
所有的规范性行政行为，即所有针对非特定主体、具有普遍约束力的行政行为，都属于行政法官司法管辖权的范围，所有与受诉行政行为存在法律上利害关系的个人、组织都至少可以提起越权之诉，请求法官撤销之。在法国，行政相对人有权对行政行为提起越权之诉是最高行政法院在1950 年“农业部诉拉
在法律明文规定的情况下，个人、组织还可以请求行政法官变更受诉行政行为。这就意味着法官不仅可以撤销受诉行政行为，而且可以变更之，即代替行政机关修改之。在这种情况下，法官几乎取代行政机关作出行政行为。
法官可以对所有行政行为，特别是对规范性行政行为，运用这项权力。其涉及的领域相当广泛，体现在行政机关行为频谱的两个极端方向上。
一方面是总统和总理的规范性政令。在这些政令中，有相当数量是为了执行法律而颁布的，并且经常是在咨询国家参事院意见后作出。在提请行政法官审查的规范性政令中，有些涉及到国家生活的基本平衡问题，如当法国部分领土发生严重骚乱时，总统用以宣布进入紧急状态的政令。
另一方面是法国小市镇首长作出的有关家庭垃圾收集或农贸市场开市条件等事务的命令。
规范性行政行为的种类非常广泛，所涉及问题的重要性也不等。对于行政诉讼而言，重要的是要让尽可能少的行政行为逃避司法审查。无论涉及的行为属于何种类型，法官在审查时的分析思路都基本一致。
在考察可诉的规范性行政行为时，要重视两个问题。它们紧密相连，一个涉及行政法院内部管辖权分工，另一个涉及受审查行为的性质。
(一)行政法院间对规范性行政行为合法性审查的管辖权分工
对规范性行政行为的合法性审查之诉原则上由行政法庭管辖。法国目前有41 个行政法庭，由其作出的判决可以上诉到上诉行政法院。法国目前有8 个上诉行政法院。当法律条文对级别管辖规则作出特别调整时，适用特别规则。最高行政法院因此享有对某些规范性行政行为的特别管辖权，它对某些规范性行政行为可以作出一审终审判决。
最高行政法院首先对最高国家机关作出的规范性行为享有司法管辖权，而不论其采用总统令、总理令还是部长令形式。这些最高国家机关显然同时是政治机关，但是在其作出规范性行为时，它们被看作是行政机关，其规范性行为也自然可以由行政法官( 具体说是最高行政法院) 加以审查。在最高行政法院认为受诉的规范性行政行为违法且原告撤销请求成立的情况下，该行为将从法律规则体系中以回溯的方式消失。在这种情况下，法官甚至可以以迟延执行罚款相威胁，命令被告行政机关充分考虑撤销受诉行为后必要的法律后果( 如重新作出合法的行政行为) 。作为一审终审法官，最高行政法院经常以违法为由判决撤销一些具有巨大影响力的规范性行政行为，如由国家行政权最高机关( 即总统和总理) 签署的法令或政令。
最高行政法院对由独立行政机构作出的规范性行政行为同样具有一审终审管辖权。这是一些因法律授权而行使多种职权的合议制机构，其中特别包括对特定领域进行规制的机构，如金融市场监管机构( AMP) 、竞争委员会、能源规制委员会或高等视听委员会等。由这些机构作出的规范性或非规范性行政行为基本上都涉及自由问题，如个人自由、政治自由或经济自由等。最高行政法院对此类问题作出的判决属于备受关注的判决类型之一。
(二)某些行为因性质原因免受行政法官的合法性审查
这些行为各异，包括“政府行为”和“内部行政措施”两类。
1．“政府行为”类
法国行政法官会拒绝审查某些关涉行政权与其他权力间关系、法国与国际公法主体( 如外国和国际组织等) 间关系的行为的合法性。
列出一张完整的政府行为清单没有太多的意义，这里我只想举例说明。
(1) 在行政权与宪法规定的其他国家公权力关系方面，属于政府行为的有:政府拒绝向议会提交法律草案、决定向议会提交或撤回法律草案、总理拒绝使用紧急立法程序、总统或总理拒绝将议会表决通过的法律提交宪法委员会审查、总统决定解散国民议会或任命某一宪法委员会成员等。
(2) 在外交关系领域的政府行为包括:建立或中断外交关系的决定、1995 年法国总统希拉克作出的重新开始核试验的决定、法国向前南斯拉夫地区派驻武装力量的决定、允许外国军用飞机在执行任务过程中飞越法国领空的决定等。
然而，值得注意的是，在最高行政法院“可分离行为理论”的作用下，政府行为的外延大幅度缩小，其结果是行政法官开始审查将国际条约纳入法国国内法的行为的合法性。在进行此种审查时，法官要核实将由议会批准的国际条约确实被提交至议会。类似的情况还有，行政法官负责核实确实存在法国决定暂停承担条约义务的决定且该决定已被公布。以同样的方式，法国行政法官开始审查批准引渡及拒绝予以引渡的政令的合法性。
2． 内部行政措施类
出于完全不同的原因，法国行政法官还拒绝审查其他一些行政行为的合法性。这些行为因保障公共服务良好运行而作出，通常具有相对有限的影响力。人们习惯将其称作“内部组织措施”。没有任何条文禁止利害关系人将这些措施提交行政法官审查，但最高行政法院遵照传统审查政策认为，最好将这些用于公务管理、对相关人员法律、经济地位没有影响的行为置于法官审查范围之外。行政机关因此可以自由行为，对公务加以组织，无须时时自证合法，更不需要在公职人员可能因不满劳动条件而提起的众多诉讼中不断地进行自我辩护。
下列行为属于内部行政措施:行政机关确定面向公众服务的窗口开放时间的决定，将公职人员任命到某一部门或某一岗位的决定，某学校在不同教师间作出的划分课时的决定等。
然而，最近20 年来，在同一司法政策的指引下，法国最高行政法院着力扩展了对学校、监狱、军队中被称作“内部措施”的规范性和非规范性行政行为的司法审查。其中，涉及的主要问题是该如何制定适用于学生、军人或服刑人员的内部管理规则。
下面就以服刑人员为例，举几个最高行政法院的最新案例。最高行政法院在2007 年
行政法官对尽可能多的规范性行政行为开展广泛的司法审查固然重要，但这还不够，法官还要采用一种可以帮助其识别和制裁违法行为的分析方法。
二、严格、有效的审查―――从合法性审查依据规范和相对人权利救济途径的角度
如前所述，由行政法官一手打造出的行政行为合法性审查技术，在整体上对所有提交其审查的行政行为都适用，而不论受诉行为的重要性如何。法官对受诉行为的各个方面展开合法性审查，不论原告诉讼请求指向下列哪一方面的内容: ( 1) 行为的外部合法性。即有关行为主体职权、说理形式和遵循程序等要素;(2) 行为的内部合法性。这部分特别包括法律错误、事实错误、法律定性错误、明显的判断错误和权力滥用等事项。
(一)审查依据规范的丰富性体现出审查的严格性
无论受争议的规范性行政行为如何重要，行政法官对其进行的合法性审查都是依据法律体系中的上位规范展开。法国公法法律渊源被置于一个有组织、结构严谨的金字塔状规范体系中。在这一体系中，下位规范应当与所有上位规范保持一致。
据此，所有的规范性行政行为，包括那些由最高行政机关作出的、层级最高的部分，都应当遵守比它层级更高的上位规范。下面举例说明。
对于条例类( règlement) 规范性行政行为，其最近一层上位规范即是从判例，特别是最高行政法院判例中归纳总结出的法的基本原则( principe général du droit) 。法国行政判例尤其认为存在着“所有规范性行政行为都应当在合理期限内被公布”的法的基本原则。另外一条重要的法的基本原则禁止行政机关作出溯及既往的规范性行政行为，但受到严格限制的情形除外。
比法的基本原则再高一级的法律渊源是议会通过的法律( loi) 。在法国，要求规范性行政行为遵守法律对保障公民自由十分重要。事实上，法国1958 年宪法规定，公民自由基本保障制度属于议会立法权范围，如果政府想要更好地规定公民自由权如何行使，则必须事前得到议会的准许。
在法规范体系中，比法律更高一级的是国际条约与协定。法国属于承认国际条约与协定具有高于本国法( 含法律) 效力的国家。因此，如果某一规范性行政行为违反法国作为缔约国的国际条约与协定，该行为就可以被提请至行政法官接受合法性审查。国际法规范高于本国法律的属性由如下要素构成，在欧洲法方面具有异常突出的作用: ( 1) 由1957 年的《罗马条约》及随后的多部欧洲条约组成的欧洲联盟法。( 2) 以 1950 年的《欧洲人权公约》为基本法律文本的欧洲人权法。
为了适用这两类欧洲法规范，法国国内法官还应当尽可能考虑两个欧洲法院( 分别是设在卢森堡的欧洲共同体法院和设在斯图拉斯堡的欧洲人权法院) 的判例，因为这两个法院分别负责解释《欧盟条约》和《欧洲人权公约》。
在规范性行政行为应当遵守的法规范中，位阶最高的是宪法。在法国国内法律体系中，“合宪性依据规范集合”( Bloc de constitutionnalité) 居于最高位阶，其具体包括如下几类文件和基本原则:
(1) 经过23 次修改的1958 年宪法。
(2)1946 年宪法序言。该序言为某些集体性权利( 如罢工权) 奠定了宪法基础。
(3) 宪法委员会判例总结出的宪法原则及“共和国法律确立的基本原则”。后一类原则为19 世纪末、20 世纪初制定的法律所确立的主要权利和自由提供了宪法基础，结社自由就在其中。
(4)1789 年《人权宣言》。该宣言构成法国“社会契约”( 卢梭语) 的根基。
行政法官当然要审查规范性行政行为是否遵守宪法( 文本) 、是否遵守与宪法文本处于同位阶的各种原则。然而，直到最近，当规范性行政行为依据法律作出时，行政法官仍只有很小的活动余地，尽管相关法律与宪法的一致性令人怀疑。以往，法律的合宪性审查由宪法委员会独自完成，且该审查只能在法律生效之前进行。法律一旦生效，就不能再争议其合宪性。
这项新机制将进一步完善下文将要考察的行政法官对规范性行政行为的审查机制。
(二)有效的审查―――从向行政相对人敞开的救济途径看
在法国行政法上，行政相对人可以根据诉讼救济程序的不同在不同时段对规范性行政行为的合法性提出质疑。
首先，可以通过直接起诉质疑规范性行政行为的合法性。这就意味着，行政相对人只要能够证明其存在可诉的利益，就可以提起旨在撤销受诉行政行为的诉讼，特别是越权之诉。在这种情况下，诉讼标的为规范性行政行为。这类诉讼原则上应当在受诉规范性行为公布后的两个月内提出。在受理案件后，法官可能宣布撤销受诉规范性行政行为，这就意味着该行为从法律规范体系中以具有追溯力的方式消失，它被认为自始不存在，大多数适用该条例作出的行为也因依据违法而违法。
正如我们看到的那样，这种程序因为法律效果彻底而非常有效。不利之处在于其只能在较短的时间内启动，这就要求行政相对人一方经常核实既已公布的规范性行政行为是否可能侵害其合法权益，超过两个月期限后，直接起诉的大门就会关闭。这样做也是必要的，因为法律安定性要求不允许在规范性行为颁布几个月甚至几年后再通过直接诉讼形式质疑其合法性。
其次，即便在不可能直接起诉的情况下，行政相对人也存在权利救济的可能―――他们可以通过附带审查方式提起诉讼。在这种情况下，他们质疑的不再是规范性行政行为本身，而是其对自身的适用。诉讼的标的是适用该合法性受到质疑的条例而作出的具体行政行为。事实上，行政相对人只是在针对该具体措施的诉讼中向法官提出一项违法抗辩事由而已，这样做的目的是说服法官接受“条例违法，不能适用违法条例作出具体行政行为”的观点。如果法官接受这种推理，就会以附带审查方式宣布该条例违法，排除其在案件审理中的适用并撤销依据其作出的受诉具体行政行为。
与直接起诉相比，附带审查的法律效果不同，它不能让违法的规范性行政行为溯及既往地消失，以往依据它作出的行为的效力不受影响。但是，从面向未来的角度看，受争议的规范性行政行为的法律效力将大受减损;行政相对人的基本权益将得到保障，因为法官将阻止对其适用一项违法的规范性行政行为。附带性审查程序最主要的价值在于这一救济渠道永远敞开，当事人可以随时提出规范违法的抗辩事由，不受诉讼时效的限制。如果必要，人们可以在受争议的规范性行政行为公布几年后启动违法抗辩事由程序，质疑其合法性。
至此，我尽量简要地为大家介绍了一个广泛而又复杂的问题。正如大家所知晓的那样，最高行政法院利用多年时间才打造出了法国规范性行政行为合法性审查制度。这里，我故意回避了“模式”一词，因为它有自我表扬、自我满足的意味，而我们每个人都知道，一项法律制度的建设永远不会停止，它永远是可以完善的。
然而，当与其他国家和地区的法律制度进行比较时，我们会发现，法国的制度可以让起诉更容易些，让接收审查的行政行为更丰富些。不仅如此，随着可供法官运用的法律和智力手段的日益完善，合法性审查的程度也在逐步加深，法官可以更有效地对各种可能的行政违法加以制裁。
在我看来，在规范性行政行为的合法性审查方面，最重要的是法官要对行政机关保持高标准、严要求，当然，对其自身也是如此。
(1)、通常认为包括个人自由保障、个人不动产保护、自然人的身份和行为能力证明等。 作者简介：让－马克•索维，法国平政院( Conseil d’Etat) 副院长。法国平政院院长名义上由总理担任，另设副院长一名为事实上的院长。由于历史原因，该机构行使咨询与审判双重职能，因此又被译作“国家参事院”或“最高行政法院”。 译者简介：张莉，法国巴黎第一大学公法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授。 文章来源：《比较法研究》2011年第2期，本文系中国政法大学法治政府研究院主办的首届中法行政诉讼研讨会论文。 发布时间：2011/12/17