保障权利与创新社会管理
保障权利与创新社会管理
朱世海
（中央社会主义学院副教授）
近年来，各地不断破解社会管理难题，探索社会管理的新方法。但不可讳言，我们的社会管理无论是在理论层面，还是在实践层面都亟需创新。社会管理如何进行创新？笔者认为社会管理须坚持以保障权利为中心，并以建设服务型政府和促进公民社会成长为抓手。
社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。在中国，社会管理往往就被视为政府的管理，并把管理简单理解为控制，导致长期以来，社会管理在目标上重控制、轻权利，重秩序、轻自由。毫无疑问，社会管理要实现一种良好的秩序，但与秩序相比，公民的权利具有更高的价值，而且秩序既可通过强制控制实现，也可通过社会个体和组织的自觉服从实现。
社会管理的根本目的是实现、维护和发展好公民的权利，权利导向是社会管理改革的基本方向，也是社会管理必须遵循的最高价值。目前国家公权力是主要的管理主体，考虑到国家公权力与公民私权利之间的紧张关系，必须加强对公权力管理行为的管理，使之符合法治的要求。首先，国家公权力对社会的管理要依法进行，政府的管理行为既要有实体法的依据，又要依照程序法所设定的方式、方法进行。其次，国家公权力对社会的管理所依据的法必须合乎宪法，不违背“法律保留”的原则，并体现宪法所规定的“尊重和保障人权”的要求。再次，公权力的行为在原则上要接受司法的审查，即如果相对人对国家公权力的行为不服可以向法院提出诉讼，要求审查公权力机关管理行为的合法性或合宪性。
为更好地满足社会成员生存和发展的普遍需求，政府需加快向服务型政府转型。管理是政府的重要职能，同时服务也是政府的重要职能，从价值位阶上说，服务的价值位阶更高，因为根据社会契约论及人民主权原则，管理的根本目的还是为了服务。提供优质公共服务是现代政府的核心职能，公共服务是建设现代政府、推进政府转型的核心理念，是市场经济发展对政府职能的本质规定，与我国经济转轨、社会转型的实际进程相联系。服务型政府是一种新的政府类型,它标志着人类社会的治理模式进入了一个新的阶段。与传统政府模式相比,服务型政府的价值导向进行了根本性的调整。因此,服务型政府绝不是对传统政府模式的修修补补,也不是对传统政府模式进行局部性的、操作层面的改革。服务型政府这一改革目标的实现也是一个漫长的过程，这一目标的实现与民主政治的进步、法治的完善都是密不可分的。具体地说，服务型政府的实现意味着社会的转型以及整个公共治理结构的一系列变革。在我国服务型政府已经确立为国家意志，温家宝总理在十届人大三次会议上所作政府工作报告中提出了努力建设服务型政府，现在的问题是如何贯彻好、落实好。
满足社会成员生存和发展的普遍需求，是社会公共服务的主要功能，同时也是社会管理的主要目的。建设服务型政府，就是要为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。社会公共服务可以区分为基本公共服务、特色化公共服务和高端公共服务。政府应该是基本公共服务的财政投入主体和质量监管主体，承担着主要的责任。政府在公共服务方面的作用，主要不是直接提供公共服务，而是通过职能转变和政策引导，激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜力，带动社会资源的共同参与，构建多层次、多样化的公共服务体系，保证公共服务的有效供给。当前，在我国当务之急是实现基本公共服务的均等化，首先保障公民在全国范围内享受基本公共服务的权利平等、机会平等和选择自由，并着手建立基础教育、基本医疗卫生、社会保障等基本公共服务的国家标准，通过不断加大财政转移支付力度等途径努力缩小基本公共服务的城乡差距和地区差距，当前特别要强化对困难群体、弱势群体的服务。
社会管理是由政府或国家主导，鼓励多主体参与，发挥社会组织的社会管理和社会服务的作用。这离不开公民社会的成长。按照我国现行有关法规的规定，政府对社会团体的管理体制可概括为十二字方针：“归口登记、双重负责、分级管理”。现有管理体制不仅在社团登记上带来难度，对社团开展活动也有负面的影响。社团从其成立宗旨来看，应是自愿组织起来开展活动的，但在实际过程中，往往由业务主管部门按照行政管理的方式，组织与安排社团的各项活动，尽管这给社团在经费与办公场所上带来便利，但也使社团失去了自主性，成为业务主管部门的附属机构，出现政社不分，无法真正发挥作用。此外，社团设立分支机构、代表机构比较困难，给社团参与社会治理带来负面的影响。有关方面应顺应社会的要求，整合社会管理资源，培育各类社会组织，包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿者团体等，积极发挥其在参与社会管理方面的作用，表达不同群体利益诉求，培养社会成员民主的生活方式。
近年来，有些地方政府积极回应社团成长和发展对管理创新的需求，在现行社团管理法律和政策框架内，结合各地区的特点，对社团管理进行改革。虽然改革模式并不一致，但相对集中地选择了对社团“双重负责”的管理进行改革。例如，2004年6月，深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，负责行业协会民间化的组织、协调和相关政策制定；对申请筹备行业协会出具意见；协助做好行业协会的监管等。这样，行业协会的登记管理工作仍统一由民政部门负责，行业协会的业务主管单位则不再是有关行业领域的政府经济职能部门，而由行业协会服务署统一充当各行业协会的业务主管部门。2009年4月，北京市社会建设工作领导小组认定本市首批10家市级“枢纽型”社会组织，此后成立社会组织将不会再找行政部门。
据悉，社会组织管理将逐步实现政社分开、管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位；而授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，对社会组织进行分类管理。除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接受新的社会组织设立申请。这些改革的共同点是通过为社团登记提供便利机制减少行政部门对社团事务的干预，以保障公民结社权的实现或社团实现自治，是以保障权利为中心的社团管理创新，应加以推广。
社会管理，说到底是对人的管理，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本，尊重每个人的尊严和利益。以保障权利为中心是社会管理创新的根本，关系到社会管理发展的方向；建设服务型政府和促进公民社会成长是社会管理创新的抓手，关系到社会管理能否达到“良政”和“善治”的目标。
来源：新华社《�t望》 ，2011年第17期。