行政决策类型化初探
关键词：行政决策；样本分析；类型化
从规范层面讲，行政决策不是一个法律概念，我国目前尚缺乏一部专门的行政决策法或行政程序法。尽管如此，党中央、国务院历来高度重视行政决策工作，出台了大量规定，指导并规范行政决策。早在1986年7月，时任国务院副总理的万里同志在全国软科学研究工作座谈会上明确提出“实现决策的民主化和科学化”。随后党的十三大报告中开始提及“党的决策的民主化和科学化”。“行政决策是政府工作的中心环节，是政府各项行政环节的基础。”[①] “决策正确与否，是否科学，决定着行政管理的成本高低和行政管理的成败，以及政府在民众心目中的形象。”[②]一直以来，行政决策的研究缺乏类型化的思维方法，将行政决策打包成整体来研究的现象颇为普遍。“研究中并没有区分研究对象构成的复杂性，结合具体决策领域来进行决策法治化研究的现象还不多见。”[③]有鉴于此，本文从行政决策的传统分类与决策实践入手，着力于探究决策的差异性与类型化，以期为构建科学的决策类型提供一种思考路径。
一、 行政决策的多重脸谱与传统分类
何为行政决策，这似乎是一个家喻户晓、不言自明的概念，很多学者在提及行政决策时并未予以界定。[④]循此思路，行政决策成为了一个无所不包的“政策筐”。实际上，关于行政决策的认识却是一个颇受争议、悬而未决的问题。据统计，截止至2017年3月1日使用“决策”的法律共有24部，但更多的指向“决定”的内涵，缺乏作为法律概念的准确内涵。在地方行政程序规定中涉及“行政决策”的规定有10多部，但大多数地方的规定都将行政决策作为除规章以外的抽象行政行为的上位概念进行界定，而缺乏一致的共识。[⑤]“因此，要在法学体系中来精准地界定一个非法学概念所描述的行为，本身就是一个难题。”[⑥]在学理上，行政决策更是一个众说纷纭的范畴。“行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中，为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动。”[⑦]“行政决策以行政问题为起点，以具有法定行政权的国家行政机关或合法权限的政府官员为行为主体，以合理性为主线，以公共责任为依归，以谋求公共利益和社会效益为最终旨归。”[⑧]“行政决策可以被理解为是享有行政权力的行政行为主体，为达成特定的国家行政管理目标，在综合考虑各种需求和可能性的基础上，所进行的选择性和定型化的创造思维的活动过程。”[⑨]
鉴于行政决策本身的模糊与复杂，需要通过类型化的方法来弥补概念性思维的不足。因此，在行政决策中“类型化分析对于制度构造乃至制度实施都具有重要意义”[⑩]。在我国权威性行政学或行政法学著作中，一般将行政决策行为分为以下基本类型：
（一）根据行政决策的层次不同，行政决策分为国家决策、地方决策、基层决策。也可称为高层决策、中层决策、基层决策。国家决策是指由中央行政机关制定的全国统一性的行政管理的方针、政策和法规、处理全国性的以及对国家具有战略意义的问题和其它只适宜中央统一处理的行政管理问题的决策，地方决策是指由省、市、县级行政机关处理各自管辖区范围内的地方性行政管理问题的决策。基层决策是指由乡、镇一级国家行政机关，根据法律规定的职权范围内的行政管理问题的决策。
（二）根据行政决策目标所涉及的规模和影响程度的不同，行政决策分为战略决策、战术决策。战略决策又称宏观决策，指具有全局性、长期性的重大决策，其影响深远、涉及范围广。战术决策又称微观决策，指保证实现战略决策的带局部性、具体性的方法、步骤的决策。依据此标准，也有学者将行政决策分为重大决策、一般决策。重大决策指涉及人数较多、与人民群众利益密切相关、社会面广将产生全局性、综合性、长期性影响的决策。一般决策则指涉及人数较少、与人民群众利益相关性不大、社会面较狭影响有限的决策。
（三）根据行政决策条件和决策目标可实现的程度不同，行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策指政府信息完备，只有一个确定的决策目标，面对一种决策环境和条件，对各个不同实施方案的结果均可计算确定，按照要求从中选出最满意的方案，就可获得确切无误的决策结果。风险型决策指政府有一个确定的决策目标，面对两种以上的决策环境和条件，备选方案产生的后果不止一种，决策者虽然能够预先估计出其出现的概率，但仍要冒一定风险的决策。不确定型决策则指决策者不能预测环境条件出现的概率，对决策实施方案的结果也不确定，只能根据主观判断或推测较高。
（四）根据行政决策中发挥最终作用的主体角色和形式不同，行政决策分为个人型决策、集体型决策和个人与集体相结合型的决策。个人型决策依据行政首长负责制，一般由行政首长起主导作用，由其进行决定。集体型决策则基于民主集中制的原则，由行政机关集体讨论进行决定。个人与集体相结合的决策指既发挥行政首长的作用，又兼顾集体智慧进行决定。
（五）根据行政决策责任追究形式的不同，行政决策可分为无责任决策、有限责任决策和终身责任决策。长期以来，由于缺少相关的决策责任制度，决策实践中无须承担责任成为常态。2004年《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，要按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。“依据权责一致原则，行政首长应当为违法或者重大失误的决策承担一种主要责任，并且应当优先于其他责任人员进行追责。”因此，有限责任决策指的是当出现决策失误时追究直接责任人的责任，而不是直接追究行政首长的责任。终身责任决策是指决策者应当对作出的行政决策承担永久性的责任，该责任不因决策主体身份关系的变化而变化。
（六）根据行政决策的规律与理性程度，行政决策分为完全理性决策、有限理性决策、渐近决策。完全理性决策指行政决策者基于合理的选择，选择一种最大社会效益的公共政策方案。这是一种理想的行政决策模式，它以理性人为基本前提。有限理性决策指行政决策者基于最低限度目标标准，选择一种令人满意和可接受的公共政策方案。渐进决策指行政决策者基于现有的公共政策，不断修正以往公共政策，进而实现政策方案变迁优化。
（七）根据行政决策中主体地位的不同，行政决策分为管理式决策、参与式决策。管理式决策指行政机关居于主体地位，公众居于客体的地位，行政机关主导决策议程设置、自主获取决策信息，公众处于被支配地位，没有有效的影响力。参与式决策指行政机关与公众都居于主体地位，行政机关与公众共享议程设置、共享决策影响力与决策权力。
“分类总是为了满足某种目的和需要。”由于行政决策面对的社会关系日新月异，需要解决的现实问题多种多样，决策的目的、方法等不尽相同。因此，行政决策的分类标准很多。上述各种分类中，有的分类源于国外学说的借鉴，有的分类源于理论的抽象，有的分类源于现实的观察。尽管上述分类都能从一个侧面或视角提示行政决策的特点与规律，但从现实需求来看是否完全有必要，则值得思考与推敲。作为科学的分类，必须来源于密切关注和长期观察决策现实，进而对观察对象进行理论加工和总结提炼。从这个意义上讲，这些分类都是对现实实践中存在的行政决策现象的概括、归类和抽象，承载着反映和描述客观现实的社会使命。情况果真如此吗？现有的分类是否能够满足行政决策现实的需要吗？下文将结合行政决策实践进行检验，尝试理论与实践的对接。
二、行政决策的实证分析与现实困境
（一）分析框架
“法律若欲发挥规范效力，则必须针对现实情形。”相较于行政决策规范，现实中的行政决策更加丰富多彩。在行政实践中，会议纪要是行政决策的基本载体。政府常务会议纪要，作为具有法定效力的公文，体现了政府对日常工作中的重大事项进行讨论和决定的过程，是纯粹意义上的行政决策行为，直接体现了决策的基本面貌。故而，本部分选取政府常务会议纪要作为考察行政决策的基本样本，这既是研究行政决策理论必须正视的素材，又是反思与改进行政实践的基点。以定量分析即文本分析为基本方法，主要针对收集到的100份市级人民政府（主要指设区的市，不包含县级市）的常务会议纪要，进行“解剖麻雀式”分析。围绕决策什么和如何决策两个核心问题，对100份会议纪要进行分类统计。根据具体决策事项的不同，将行政决策工作分为服务经济发展工作、提供公共服务工作、规范规则制定工作、部门重要工作以及其他工作等。按照决策主体、决策方法、决策程序、决策结果等要素分析决策的过程，解决如何决策的问题。为了体现代表性，主要选取湖北省5个市级政府2016年度连续性的会议纪要为样本，覆盖鄂东、鄂西、鄂南、鄂北、鄂中五个方位，完整地再现市级政府一年工作的全貌，以期体现行政决策的连续性和典型性。
（二）决策什么
市级政府通过常务会议形成一系列方针、政策、规定等具有普遍约束力的决定，以及针对特定事项、特定问题作出具体明确的安排。分析会议纪要样本发现，决策的内容极为广泛，但主要涉及经济发展、公共服务、规则制定、部门工作研究和其他类等事项，占全部会议数比重分别为71%、67%、68%、26%、39%。具体情况分布如表1。
表1 行政决策事项分布情况统计表
| 决策事项分类 |
上会次数统计 |
占总数比重 |
| 服务经济发展类 |
71次 |
71% |
| 提供公共服务类 |
67次 |
67% |
| 规范规则制定类 |
68次 |
68% |
| 部门重要工作类 |
26次 |
26% |
| 其他类 |
39次 |
39% |
服务经济发展职能是市级政府的核心职能，是政府工作的重头戏。在100次会议中，有71次会议涉及经济发展的议题。为了促进本地经济的稳定和发展，市级政府对本地经济生活进行管理。“因此，统筹和推动辖区经济持续、快速、健康发展，就成为中国地方政府履行职能的重中之重。” 具体而言，包括以下基本内容：一是经济规划与引导工作。市级政府适应国家经济发展的形势，需要结合本地经济发展实际，制定与出台相关细化规定，规划与引导本地经济布局和产业结构。一半以上的会议涉及经济规划与指导引导，这是一个可喜的进步，反映了市级政府更加重视宏观引导，在方法上逐步从直接干预向间接调控转变。二是招商引资与具体建设项目工作。招商引资和项目建设，是政府“一把手”工程，是市级政府工作的重点内容。三分之一以上的会议涉及到招商引资与项目建设，足以说明发展经济的关键在于抓招商和项目。特别是在经济下行的背景下，抓投资、抓项目旧保持经济增长的有效方法。三是资源再配置工作。市级政府通过对土地、能源、资本等要素的配置，促进本地经济按照规划目标发展，进而实现预期效益。四是简政放权，放松管制工作。简政放权、放管结合是当下各级政府促进发展、优化服务的重要工作。五分之一的会议涉及简政放权、放松管制，这是激发市场活力、转变政府职能的重要标志。“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。” 政府开始重视放权，表明政府与市场、政府与社会的关系日益明晰。
表2 服务经济发展工作统计表
| 决策分类 |
具体事项 |
会议涉及次数统计 |
| 服务经济发展工作 |
经济规划与指导引导 |
56次 |
| 招商引资与项目建设 |
36次 |
|
| 国有资产投资与处置 |
14次 |
|
| 土地等资源配置工作 |
14次 |
|
| 简政放权改革服务工作 |
20次 |
提供公共服务是体现人民政府的本质所在，是市级政府的重要职能。“提供广义的公共服务是人民政府最主要的职能。”具体而言，提供公共服务主要包括四大领域：“一是底线生存服务：包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务：包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是基本环境服务：包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由；四是公共安全服务：包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。”统计显示，在提供公共服务方面，市级政府不仅关注底线生存服务、基本环境服务和公共安全服务，而且在提升公众发展服务方面取得了很大进展。在政府常务会议中，四分之一的会议涉及底线生存服务和公共安全服务，三分之一的会议涉及基本环境服务，近二分之一的会议涉及到公众发展服务。
表3 提供公共服务工作统计表
| 决策分类 |
具体事项 |
会议涉及次数统计 |
| 提供公共服务工作 |
底线生存服务 |
25次 |
| 公众发展服务类 |
48次 |
|
| 基本环境服务类 |
31次 |
|
| 公共安全服务类 |
25次 |
制定规范性文件、行使公共管理职能是市级政府的本职工作。从常务会议纪要的统计分析，规范性文件是政府行政决策的重要内容，是实施法律、法规不可或缺的重要手段。在100次会议中，68次会议涉及到规范规则制定就是一个明显例证。从统计数据看，五个市级政府在一年之内通过常务会议议决的规范性文件最少的也有28份，最多则达66份。市级政府第年平均制定38份规范性文件。虽然规范性文件不是正式的法律渊源，但在行政实践中却是行政和管理的重要依据。规范性文件由于具有规范性、严肃性和权威性的特点，而受到市级政府的青睐。特别是在推进依法治国、建设法治政府的大背景下，市级政府越来越重视制度建设，规范性文件的制定得到极大加强。规范性文件仍然是贯彻落实上级方针、政策的重要渠道和法定载体，是市级政府治市理政的重要手段。
“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调。”因此，研究政府部门重点工作，理顺政府与部门之间的关系，使政府部门各司其职，各负其责，成为市级政府的基本职责。四分之一的会议涉及到政府部门的具体工作。政府部门工作中，虽然每年重点有些变化，但重者恒重，一些部门工作是比较重要的。每年必须研究的工作有：关于财政工作，编制财政预决算，重大财政资金的安排；关于教育工作，研究部署教育问题；关于农业工作，推动农村改革；关于国土资源工作，做好节约集约用地；关于安全生产工作，积极预防和治理；关于环境保护工作，适应生态文明建设；关于民政工作，切实服务为民，等等。
其他类则指上述四种基本工作之外的，包括上级会议精神的传达、重要文件的学习贯彻、重大活动的部署、本级重要会议的筹备、上级试点工作的开展、重要的奖惩决定等事项。相较于前述事项，此类事项政治性较强。作为单一制国家，市级政府必须接受上级政府的统一领导，服从和执行上级政府的决定和命令，贯彻落实上级政府的政策。因此，市级政府在执行上级决定、上传下达方面发挥了重要作用。
（三）如何决策
行政决策“不单单是一个关于做什么事情的决定”，即决策主体在特定的环境下如何制定决策的过程，而且是一个有目的的活动过程，“更表现为一种动态过程”。 如何决策反映的正是决策主体依据一定的决策信息、遵循决策方法与程序、作出决策决定的活动和过程。决策主体既包括决策的确定者，又包括决策的参与者；既可以是个人，也可以是组织。信息是行为的基础，理性决策必须依赖于信息。“信息的共享是走向决策权力共享的第一步。”因此，行政决策就是信息的输入、替换和使出的过程。 决策方法与程序是否科学与合理，直接决定和影响着行政决策的正当性与科学性。“因此，行政决策程序的民主性、公开性和适当性促进了行政决策的合理性。”“行政决策面向未来确定目标”，行政决策应当符合目标预期，体现行政决策的效度。因此，完整的行政决策可以客观地再现上述各种要素的基本情况，以期形成一个真实的行政决策图景。囿于样本的局限，因会议纪要只是一纸静态的记载，无法生动、客观地展现行政决策中的决策主体针对决策事项是如何行为和形成的。故本部分只能列出决策要素的相关情况，而无法进行量化统计。
表4 行政决策事项分布情况
| 决策过程 |
决策衡量要素 |
决策要素 具体情况 |
| 如何决策 |
决策主体 |
同级党委 |
| 政府 |
||
| 政府部门 |
||
| 同级人大 |
||
| 政协 |
||
| 专家学者 |
||
| 社会公众 |
||
| 决策信息 |
涉及信息公开 |
|
| 信息事先公开 |
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| 信息过程公开 |
||
| 信息公开完整 |
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| 决策方法与程序 |
定性分析方法 |
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| 定量分析方法 |
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| 公众参与程序 |
||
| 专家论证程序 |
||
| 合法性审查程序 |
||
| 风险评估程序 |
||
| 集体讨论程序 |
||
| 决策结果 |
会议纪要公开 |
|
| 决策执法情况 |
||
| 跟踪反馈情况 |
||
| 失误追责情况 |
||
| 成功推广情况 |
尽管如此，在统计样本的过程中还是发现了一些有价值的做法，对于认识如何决策大有裨益。一是在行政决策时，开始注重定量分析，注意科学论证经济项目的可行性，防范潜在决策风险。部分政府在招商引资时，要求全面收集信息，分析产业发展动向，科学论证项目可行性，有针对性地制定招商方案，防范潜在的经济风险。二是在行政决策时，更加注重倾听人民的呼声，密切保持同人民的良好关系，营造和谐的官民关系。在每年市政府“十件实事”的决策中，市级政府通过当地媒体、官方网站等多种形式，广泛征求社会意见和建设，将公众最关心、最直接、最现实的民生问题纳入行政决策事项，认真研究方案与对策，积极回应社会公众的需求，取得了良好的效果。三是在行政决策时，依法保障公众的知情权，让公众明白政府在做什么、怎样做。为了增强行政决策的透明度，部分政府在政府网站上全文公告每次政府常务会议纪要，部分政府出台政府重大行政决策清单、年度重大行政决策目录等文件，确保行政决策过程公开、程序合法。
（四）总体概况
根据统计，市级政府每年一般召开政府常务会议20次左右，平均18天召开一次会议。每次政府常务会议上讨论的决策事项平均达到五项以上。当然，市级政府还会召开一些专题会议，针对特定议题进行专门研究。这一部分不属于本研究之范围。总体而言，市级政府行政决策具有鲜明的特点，主要表现在如下方面：
第一，市级政府都出台了行政决策方面的规定，但内容过于抽象、原则，基本是照抄照搬上级文件规定，没有结合本地实际，缺乏针对性和可操作性。如何将理想的规范转化为具体的、可操作性的要求适用到行政决策实践中，最终实现规范与现实的无缝对接，这是摆在面前的重大理论与实践课题。
第二，市级政府的行政决策议题一般由政府部门以上报文件的方式正式启动，具体的事项从汇报、论证、承办到执行基本由政府部门负责，真正熟悉与了解相关事项的决策人员并不多。特别是在行政决策事项涵盖较多领域的情况下，如何在短暂的时间内进行科学决策、民主决策、依法决策是市级政府面临的重大挑战。
第三，从微观层面看，市级政府行政决策在信息公开方面并不令人满意，关门决策一定程度存在，公众参与的渠道并不畅通，决策的方法与程序经常流于形式，重定性分析，少定量分析，决策的效果也不很理想。
（五）现实反思
行政决策的分类向来是行政学领域的研究重点，是行政决策学理论研究不会遗忘的组成部分。从理论上讲，将行政决策类型化后可以作为基本方法去涵射具体的行政决策事项，真正做到回应并解释现实的行政决策。但是，行政决策分类的功能如何，现有的分类是否能够满足决策的实际需求的实现？到目前为止的行政决策发展与行政决策分类的对应关系是否合理？故而，实有必要结合上述决策样本，给予一个客观公正的评判。
第一种分类，以行政决策层次的不同为标准，集中反映了行政决策的范围与领域，体现了不同层级行政决策的差别。但仅仅是一个地域上的区分，具有抽象性与宏观性，无法对现行实践进行个性化的指导。很显然，本部分样本中的行政决策都属于地方决策，此种分类过于笼统，缺乏现实意义。第二种分类，根据决策事项的影响为标准，易于区分，似乎可行。但战略决策（重大决策）与战术决策（一般决策）是相对而言的，两者在一定条件下可以互相转化。因此，两者区分的标准到底是什么，如何在实践中进行把握，如何建立识别标准，进而进行区别化的对待，尚存疑问。具体到100份会议纪要，有多少事项属于战略决策，有多少事项属于战术决策，显然不易区分。第三种分类，确定型决策、风险型决策和不确定型决策，显然具有现实意义。因为，在具体的行政决策实践中，大多数的决策属于风险型决策或不确定型决策，特别是在服务经济发展过程中作出的经济类决策，明显带有风险性与不确定性。针对此种分类，如何进行理性区别与对待，尚缺乏行之有效的成熟方案，需要进行深入研究。第四种分类，在行政决策实践中意义不大。从形式上讲，当下的行政决策基本实现了从个人型决策向集体型决策的转变。虽然在决策实践中，很多的行政决策都是由个别领导人个人意志决定的，但在形式上，行政决策事项都进行了集体的讨论与研究，基本上属于集体型决策。第六种分类，以理性程度的不同进行的区分，客观描述了行政决策的发展阶段，具有理论价值，缺乏足够的实践价值。因为当下的行政决策基本处于由有限理性向渐近决策、完全理性阶段过渡。第五种分类，基于责任的承担方式而作的区分，具有理论性。当下的行政决策都是要求严格遵循重大行政决策终身负责制。第七种分类，缺乏现实意义。因为，公众参与已经成为行政决策的基本要求，当下的行政决策基本都可归入参与式决策。
综上，传统分类“无法涵盖一切特性，而是对已有的或历史的形形色色之现象，给予个别化的处理”，因此具有现实的困境。现有的分类标准过于抽象，缺乏充分与深入的探讨，无法满足现实决策的需要。因此，现有的分类必须以行政决策事项的标准进行重构，同时保留少量分类。
三、行政决策的类型建构与可能路径
行政决策的类型重构必须立足于中国的行政决策实际，认真研究行政决策的理论与实践，强化对现代决策事项的梳理，改进传统决策分类，提高行政决策的适应性与针对性。通过关注决策实践，总结归纳决策类型，不仅深化对行政决策的理解，而且为同一类型的决策问题找到一个科学的衡量标准。
（一）科学分类决策事项，合理厘清决策重点
从理论上讲，所有行政决策的要求和程序是同一的。特别是在重大决策中，应当将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为法定程序。“但实践中，没有任何一个国家的行政程序法，会同时将这些程序要求附加在所有的重大行政决策上。” 因此，意图以一个统一的规范标准适用于所有的决策行为，既不可行，也不现实。针对不同的决策事项、面向不对的决策行为，决策的要求与程序理应有所变化、有所侧重。在此背景下，意欲改变行政决策的现状，需要进行针对性的设计，细化行政决策的分类。
针对地区经济社会发展的决策事项以及专业性较强的决策事项，应当注重科学决策，充分发挥专家智识的作用。“行政决策中有没有专家参与是区别经验决策和科学决策的主要标志，也是传统决策和现代决策的分水岭。”“随着‘知识社会’的出现，政策专家起来越走向决策过程的中心。” 因此，科学决策成为经济发展类事项的首要标准。“行政决策是一种科学的技艺，决策者的地位必须与适当的专长相结合，行政决策的可接受性在于他们是与适当的科学知识和专业方法相一致。”科学决策的本质在于运用科学的技术和方法，尽可能准确地反映本地经济与社会发展的基本规律，符合客观实际，“指向一种决策的技术理性诉求”。“具体到实践层面，在地方政府作出重大决策过程中，行政机关及其工作人员应积极引导专家系统进行决策论证、有效配合专家关于信息资料的收集整理工作、广泛听取专家系统的意见和建议、全面分析评估专家论证的成果，从而形成政府与专家有效互动的良好局面。” 特别需要注意的是，当决策涉及到化工项目的引进、敏感设施的选址等事项时，必须兼顾决策的科学性与民主性，既不能以科学化替代民主化，也不能以民主化取消科学化。“如果不能消除公众对化工项目的‘妖魔化’误解，不能打消公众对环境污染项目的疑虑，尽管决策在科学性方面均可挑剔，但决策必然会遭遇公众的参与行为。”因此，决策者需要在决策的科学性与民主性之间寻求平衡，合理处理科学性与民主性的关系。
公共服务类的事项，因与人民群众的利益密切相关、社会关注度较高，应当积极扩大公众参与，体现人民的意志，实现由“为民决策”向“让民决策”的转变。“行政决策的政治性越强……则意味着越会受到民众高度关注，在合法性问题上更严峻和敏感，相应决策过程中需要更多听取社会意见建议并积极回应，通过反复讨论达成尽可能最大程度一致同意的决策结果。”“行政决策必须在基于公共利益的基础上广泛、连贯地吸取民众意见，扩大民主参与，在知民情、懂民意的基础上进行决策。” 因此，此类事项凸现民主决策的重要性。民主决策的实质在于体现民意，将民主程序导入决策过程，充分反映民意，广泛吸取民智，通过举行座谈会、听证会等形式广泛听取群众的意见。“参与不仅能够有助于提高行政决策的质量，使行政决定更好地回应各种利益主体的需要，也增加了公民对政府决策公正性的信任。” 同时强化跟踪反馈制度，定期或不定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，及时发现并纠正存在的问题，以期适时调整与完善。“因此，我们必须以各种方法和途径实现公民的政策参与，在符合民主程序的前提下，让公民的话语权在关乎切身利益的政策领域得以彰显，从程序到实质真正实现决策的民主化。”
规范制定类事项，是以设定一定的权利义务为内容，以实现一定的社会管理任务为目的，为公众提供一定的行为模式、准则与方向的抽象性规范。“在现代国家，几乎所有的政府都有制定规则的立法性权力。” 相较于其他行政决策行为，规范制定类决策更带有全局性，影响到社会公共利益和社会公众的权益。鉴于“红头文件已经成为规范性文件管理中最为混乱的领域乃至死角”，为了减少和避免因决策不当而造成的权益损害和恶劣影响，必须加强对规范性文件的合法性审查。在政府作出决策之前必须交由法制机构或组织专家进行合法性审查，未经合法性审查的不得出台相关规范。如果规范性文件内容涉及限制、剥夺行政相对人的权益或增加行政相对人负担的，应当严格遵循“法律保留”和“上位法优先适用”的原则，严格审查规范性文件是否超越权限、是否与上位法相抵触。如果规范性文件内容涉及提供教育医疗、社会保障、减免费用等授益性的事项时，则应当遵循“公共利益本位”原则，只要利于社会发展，利于提高公众权益，就是合法的。
部门重要工作类事项，主要涉及政府内部的事务，与行政相对人生产、生活等没有直接关系，属于传统的内部行政范畴。“行政权具有明显的倾向性，政府总是更关心自己的行政目标和效率。” 因此，市级政府研究部门工作时带有很强的权力导向性。通常情况下，市级政府在行政决策中扮演着指挥者、领导者的角色，它对部门事务拥有高度的决策权，在关键的公共事务中发挥着主导性作用。即便如此，“政府也要守法，这是法治的真谛”。故而市级政府在研究部门工作时必须严守职权法定原则，秉承行政决策的法治思维，“以法律确定上下级各自的职权域”，实现由权力主导型向法治主导性转变。
（二）理性构建决策优化标准，切实提高决策质量
“通过指标体系来推动法治建设的实践是未来法治发展的基本方向。” 行政决策优化标准正是通过变虚为实、变抽象为具体，把行政决策的基本原则和要求转化为易于操作的具体标准，形成提高行政决策水平的优化指标。具体而言，行政决策优化标准主要围绕以下四个方面的一级指标展开：
指标一：行政决策在推进经济发展方面的标准。这一指标主要针对经济建设服务类的决策事项，确保行政决策符合客观规律，正确无失误。该标准的具体指标为：决策体制科学、决策程序科学、决策符合客观实际、决策促进经济良性发展等。“科学的行政决策体制应由信息机制、智囊机制和决策机制三大部分构成。” 行政决策程序则指行政决策的步骤、顺序、形式等，应包括决策事项的确定、决策方案的论证、正式决策的作出等内容。科学、合理的决策的制定，应当经过发现问题、设计方案、分析评估、方案选优和方案实施等过程。行政决策符合客观实际则指决策的事项符合经济布局，适应国家产业结构发展的需要，适应本地客观现实条件。决策促进经济良性发展是指行政决策达到了预期的目标，发挥了实际的效应。
表5 经济建设服务类行政决策优化标准
| 一级指标 |
二级指标 |
衡量标准的具体内容（三级指标） |
| 经济决策科学，推进经济发展 |
1、决策体制科学； 2、决策程序科学； 3、决策符合客观实际； 4、决策促进经济良性发展； |
1、决策信息系统完备，借助现代信息决策； 2、决策咨询制度、专家论证制度健全，发挥作用明显； 3、决策事项经过充分调研、论证 、修正、完善； 4、符合社会发展的客观需要； 5、经济布局、产业结构合理； 6、符合客观现实条件； 7、体现决策风险意识，有效防范潜在经济风险； 8、体现绿色发展理念，资源、环境保护优化； 9、经济效益明显，增长速度稳定； 10、公众对决策的满意度较高； |
指标二：行政决策在提升公共服务方面的标准。这一指标主要针对公共服务类的决策事项，确保行政决策符合公共利益、公众期待。政府有职责对通过各种方式表达出来的民意做出积极回应，并合理引导公众有序参与。该标准的具体指标为：决策体现民意；民主参与渠道健全；公共服务事项定期公开制度等。行政决策体现民意强调决策应当回应公众的需求、体现民主精神。民主参与渠道健全突出决策过程的开放，正视多元利益，尊重利益相关人。公共服务事项公开意味着“政府应按照一定审查程序，确定具体事项，实施目录管理制度，编印重大行政决策事项年度目录，并向社会公布，严格执行。”
表6 公共服务类行政决策优化标准
| 一级指标 |
二级指标 |
衡量标准的具体内容（三级指标） |
| 公共服务体现民意，推动公众参与 |
1、决策体现民意； 2、民主参与渠道畅通； 3、公共服务事项定期公开制度； |
1、民意调查制度健全，民意反映渠道多样； 2、公众参与机制广泛，举行座谈会、听证会听取民意； 3、经常性地公布公共服务事项，面向社会征集意见； 4、重视民意、回应民意，根据民意确定决策议题； 5、利益表达机制健全，合理分类利益相关人； 6、制定分类管理和参与方案； 7、理性设计公众参与的方式； 8、根据公众意见调整完善决策方案； |
指标三：行政决策在规范制定方面的标准。这一指标主要针对规范制定类的决策事项，确保行政决策的合法性。合法性审查应当从决策权限是否合法、决策程序是否依法、决策目的是否正当、决策内容是否协调等方面进行。该标准的具体指标为：决策形式合法、决策内容合法、决策目的正当、决策协调一致等。决策形式合法主要强调制定主体合法，属于决策机关的权限范围；决策内容合法是指规范性文件的内容应当符合上位法的规定，与上位法不相抵触；目的正当则突出规范性文件的制定不得谋取部门利益、特殊集团利益，追求不正当的目的，而忽视了社会公共利益；协调一致“主要是审查不同行政机关制定的行政规范性文件对同一事项的规定是否协调一致、是否相互矛盾冲突”。
表7 规范制定类行政决策优化标准
| 一级指标 |
二级指标 |
衡量标准的具体内容（三级指标） |
| 规范制定合法，推进现代治理 |
1、形式合法； 2、内容合法； 3、目的正当； 4、协调一致； |
1、制定主体合法，拥有决策的权限； 2、制定程序合法，； 3、社会影响较大的规范，在媒体公布相关草案，面向社会征集意见 4、符合上位法，内容合法； 5、有利于实现特定的公共利益，没有不正当的私利； 6、符合立法技术标准，内容科学； 7、针对同一事项，与其他规范性文件协调一致； 8、建立定期清理制度； |
结语
本文透过100份市级政府会议纪要的样本，旨在表明：行政决策的研究不宜过于整体化，只有结合具体的、丰富的决策实践，才能形成类型化的模式，进而建构理想的决策模型。鉴于样本的统计数据，行政决策宜根据决策事项的不同，分为服务经济发展类、提供公共服务类、规范规则制定类、部门重要工作类以及其他等方面。通过强化对决策事项的分类，改进传统决策类型，提高行政决策的适应性与针对性，或许是一种可行的路径。
注释:本文系中国法学会2016年度部级法学研究课题（CLS［2016］D39）的阶段性成果。
[①] 袁曙宏：《<全面推进依法行政实施纲要>读本》，法律出版社2004年版，第126页。
[②] 杜创国：《政府职能转变论纲》，中央编译出版社2008年版，第98页。
[③] 梁存宁：《行政决策的谱系、标准及类型化规制》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第3期。
[④] 参见应松年：《社会管理创新要求加强行政决策程序建设》，载《中国法学》2012年第2期；黄学贤：《行政法视野下的行政决策治理研究――以对＜重大节假日免收小型客车通行费实施方案＞的检视为例》，载《政治与法律》2014年第3期；戚建刚：《我国行政决策风险评估制度之反思》，载《法学》2014年第10期；韩春晖：《行政决策的多元困局及其立法应对》，载《政法论坛》2016年第5期等，均未阐明何为行政决策。
[⑤] 参见叶必丰：《行政决策的法律表达》，载《法商研究》2016年第2期。
[⑥] 韩春晖：《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》，载《中国法学》2015年第6期。
[⑦] 贺善侃、黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社2001年版，第12页。
[⑧] 参见刘峰、舒绍福：《中外行政决策体制比较》，国家行政学院出版社2008年版，第2-3页。
[⑨] 王珉主编：《现代行政决策学教程》，中国传媒大学出版社2005年版，第2页。
[⑩] 参见张志坡：《法律适用：类型让概念更有力量》，载《政法论丛》2015年第4期，
参见刘士义、刘树信主编：《行政决策学与应用》，气象出版社1992年版，第4页。
参见贺善侃、黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社2001年版，第6页。
参见肖北庚等：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第89－90页。
参见杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第―页。
参见周实、齐宁：《行政决策的法制化研究》，东北大学出版社2014年版，第23―24页。
韩春晖：《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》，载《中国法学》2015年第6期。
参见关保英：《行政决策终身责任追究研究》，载《江海学刊》2016年第5期。
参见蔡乐渭：《行政决策机制的域外经验：制度与实践》，载《领导科学》2013年6月中。
参见王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型――从管理主义模式到参与治理模式》，载《法商研究》2010年第5期。
叶必丰：《行政行为的分类：概念重构抑或正本清源》，载《政法论坛》2005年第5期。
黄锦堂：《行政法的产生与发展》，载翁岳生编：《行政法》上册，中国法制出版社2009年版，第108页。
参见沙奇志：《“会议纪要”的性质及其可诉性研究》，载《行政法学研究》2005年第1期。
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杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第5―6页。
王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型――从管理主义模式到参与治理模式》，载《法商研究》2010年第5期。
参见杨寅：《公共行政学》，北京大学出版社2005年版，第227页。
卢剑峰：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第147页。
栗燕杰：《行政决策法治化探究》，中国法制出版社2011年版，第31页。
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参见季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2012年版，第20页。
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参见刘峰、舒绍福：《中外行政决策体制比较》，国家行政学院出版社2008年版，第307页。
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刘权：《论行政规范性文件的事前合法性审查》，载《江苏社会科学》2014年第2期，第154页。 作者简介：戢浩飞，湖北省人民政府法制办公室，法学博士；肖登辉，华中师范大学法学院，副教授。 文章来源：《领导科学论坛・国家治理评论》2017年第3期。 发布时间：2017/12/21