党内法规保留：法律保留原则的适用
关键词：法律保留 党内法规保留 组织法规保留 绝对法规保留 社会主义法治体系
引言
作为法治国家的标志，法律保留原则意味着立法取得了支配地位，以此限制行政权的专断，其实质是人民意志具有至上和决定地位。党内法规保留的确立，[i]表明党内法规建设科学化所达到的法治化水平。
法律保留是指宪法关于国家组织与人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，其实质是立法权取得相对于行政权的优越地位，行政须听命于立法。虽然一般认为法律保留原则是19世纪初德国行政法学之父奥托・迈耶提出的，但是，1789年法国《人权宣言》第四条规定就确立了法律保留原则，该条规定：“自由是指能从事一切无害于他人的行为；因此，每一个人行使其自然权利，只以保证社会上其他成员能享有相同的权利为限制。此等限制只能以法律决定之。”作为法律优越的产物，早期法律保留只适用于行政法领域，是法律对行政权的限制，故其只为行政法上的原则。随着宪法的司法实施，法律保留原则不再仅仅着眼于对行政权的限制，法律本身亦受宪法限制，法律保留遂成为一项宪法原则，此称为强化法律保留。与一般法律保留相比，强化法律保留具有以下特征：立法权受宪法限制；国会保留[ii]；以法定程序制定法律。4.禁止授权。本文结合法律保留原理，阐释何以党内法规保留构成我国党内法规的一项基本原则。
一、党内法规保留的内涵
党内法规保留是指涉及创设党的组织和职权、党员权利义务、党的纪律处分和组织处理只能由党内法规作出规定。[[iii]]那些涉及党的组织设立、职权职责即党中央集中统一领导的事项属于“组织法规保留”；那些涉及党员权利义务、党的纪律处分和组织处理只能由党内法规且只能由党的中央组织以党内法规的方式为之属于“绝对法规保留”。
《中国共产党章程》（以下简称《章程》）不仅明确了党内法规保留，而且列举了法规保留的事项。《章程》第七条规定：“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定”。第二章第九条第三款规定：“党员义务权利方面的基本制度只能由党的中央组织制定党内法规。”《党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第四条第六款规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”这里出现的三处“只能由……”，其法律内涵即为党内法规保留。《条例》第四条列举了党内法规保留事项，明确了“组织法规保留”和“绝对法规保留”。该条规定：“制定党内法规，主要就以下事项作出规定：（一）党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；（二）党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；（三）党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；（四）党的干部的选拔、教育、管理、监督。凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”其中（一）（二）（三）是党内法规保留事项的规范依据，（四）是“组织法规保留”和“绝对法规保留”规范依据。申言之，《章程》和《条例》不仅明确了党内法规保留原则，而且确立了党内法规保留事项，还区分了“党内组织法规保留”和涉及党员权利保障的“绝对法规保留”，这也是为什么《条例》被称为党内《立法法》的原因。
党内法规保留确立的是政党内部之党务机关须受党员代表大会之拘束这一原理。之所以区分“党内组织法规保留”和涉及党员权利保障的“绝对法规保留”，乃是由政党的性质决定的。由于政党作为团体所要处理的是党的组织和党员权利义务两大事项，基于党员主体地位、党的统一领导和党内民主集中制原则，须使两类事务各由党的中央组织以法规形式为之，不假他手，以此确保中央党组织的权威和党的集中统一领导。德国《政党法》规定，对政党的组织及其权限原则上可由各政党自行依照党章规定。该法第六条要求各政党必须具备书面的党章及党纲，党章必须规定除政党的各级组织和权限外，还须规定党员的权利义务、纪律措施，包括开除党籍等，要求政党内部的最高权力机关必须是党员大会及代表大会[[iv]]。中国共产党的最高权力机关是全国代表大会，法规保留明确了中央党组织相对于其它党组织的优越地位，确保党中央的集中统一领导。
何为党中央或者党的中央组织？实际上，中共中央、党中央和中国共产党中央委员会三者是同义词，是由中国共产党全国代表大会产生的中国共产党核心权力机构[v]，其领导人称为中国共产党中央委员会总书记，简称中共中央总书记。换言之，中共中央就是党中央，就是中国共产党中央委员会。“党的中央组织”是指党中央的组织机构，包括中央委员会、总书记、政治局常委、中共央书记处、中央军事委员会以及中央纪律检查委员会。“党的中央各部门”是另一个法律概念，应有广义和狭义之分。广义上，党的中央各部门包括中央纪律检查委员会机关(监察部与其合署办公) 、中央办公厅 、中央组织部 、中央宣传部(国务院新闻办公室) 、中央统战部 、中央对外联络部、 中央政法委员会机关(中央社会管理综合治理办公室）。[vi]狭义上，“党的中央各部门”只包括各机关，不包括直属单位。“党的中央各部门”制定的规范性文件属于党内法规。以《条例》为例，该条例第35条规定：“本规定由中共中央办公厅负责解释”。就法治原则而言，在解释问题上，一般奉行“谁制定，谁解释”的规则，有权解释党内法规的主体均应纳入“党的中央各部门”之列。无论从制定、发布还是解释而言，中共中央办公厅都是有权机关，属于《条例》规定的“党的中央各部门”。
综上所述，党内法规保留是法律保留原则在党内法律制度的具体体现，其不仅明确了涉及党的组织创设、职权职责与党员权利义务的事项须由党内法规决定，而且奠定了党内法规须受宪法审查的法理基础。党内法规保留之实质，是在保证党内法规具备“法”的形式要件和实质要件的前提下，确保党员主体地位与党中央的集中统一领导。
二、党内法规保留是党中央意志的体现
党内法规保留是党中央意志的体现[vii]，它既不同于国家法律体系中的“法规化保留”，亦不同于“法规范保留”，而是具有形式法律保留的基本特征。虽然“法规”、“法规化”和“法规范”三者均有“法规”二字，且仅有一字之差，但彼此内涵殊异议。党内法规保留之“法规”是指党内法律，法规化保留之“法规”乃法语句，法规范保留之“法规”指行政机关制定的法规命令。
（一）不同于“法规化保留”
法规化保留也可称为“规范化保留”，是指将特定的国家统治作用纳入法的支配之下，亦即优先由“法”表现该等国家权力之作用，至于“法”的形式为何，尚非所问。这种法律保留也可称为“法语句保留”，即其功能在于限制具体、特定性质之国家权力的自主行事，目的使人民对于公权力之运作得有预见的可能，去除针对性、个案性的权力滥用之危险，其重点在于以一般性、抽象性规范制约国家权力[[viii]]。换言之，法规化保留并不关心法规的形式要件，亦即法规的制定主体、制定权限和制定程序并不在其考虑的范围之内，仅仅要求其所规范之事得以以规范性文件的方式即“法语句”的方式即可，俾使达至对特定国家公权力限制之能事。党内法规保留与此不同，其中的“法规”具有法的属性，可设定党的组织及其职责与权限。
首先，党内法规之“法规”具有“法”的属性。党内法规与规范性文件的区别在于党内法规之“法”一字。所谓法，即规范。除了须包含权利义务的内容外，凡属于法律者，须具备特定结构，包括假定、处理和制裁三要素。现代法理学在规范结构上奉行两要素说，即行为模式和法律后果。行为模式可分为三类，即授权性规范、禁止性规范和强制性规范（命令性规范）。授权性规范的语词为“可以”、“得”、“具有”和“享有”；禁止性规范的语词为“不得”、“不准”、“禁止”和“严禁”；强制性规范的语词为“必须”、“应该”、“须”和“有义务”。法律后果是指行为的法律责任，包括肯定性后果和否定性后果。肯定性后果指权利和奖励，否定性后果指不予承认、取缔、撤销和制裁。每一个规范除具备双重要素之外，还须满足规范的构成要件，即每一个规范必须包括主体、规范领域、规范目的、核心（实质）、保留范围，以及限制程度。如果党内文件不包括前述规范结构和构成要件，虽然可以反复适用，且具有普遍拘束力，但不构成“法”，不属于党内法规，仅为规范性文件[[ix]]。这也是为什么党的文件区别党内法规和规范性文件的原因[x]。例如，2012年制定2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。依此而论，党内规范性文件为“规范化保留”。
其次，党内法规之制定主体是特定的。“法”的形式要件要求制定主体合法，也是程序正义的内涵，其目的在于确保党内法规的权威性。如前所述，党内法规具有四种制定主体，包括中央党组织和省级党委。根据2019年《党内法规制定条例》规定，党内法规的制定主体如下：第一，党的中央组织；第二，中央纪律检察委员会；第三，党的中央各部门；第四，省、自治区、直辖市党委。这些主体具备如下特征：第一，这些特定的党组织必须是党的中央组织，以及省、自治区、直辖市党委；第二，特定的党的地方组织如省级党委有权制定党内法规。党的地方组织是指按照国家行政区域设置的各级党的组织，是党的地方领导机关。包括党的省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、县（旗）、自治县，不设区的市、市辖区的代表大会和它们所产生的委员会（纪律检查委员会）和常务委员会，以及党的中央和地方各级委员会派出的代表机关，只有省、自治区、直辖市的党委有权制定党内法规。除此之外，如前所述，在法律解释学上，新疆生产建设兵团党委有权制定党内法规。第三，并非所有党的中央组织都有权制定党内法规。前已述及，党的中央组织包括八个机构，即中国共产党全国代表大会、中共中央委员会、中共中央政治局、中央军事委员会、中共中央纪律检查委员会、中央政治局常委会、中共委员会总书记、中共中央书记处等，原则上，这些机构都有权制定党内法规。例如，作为最根本的党内法规，《章程》是由党的全国代表大会制定和修改的；《条例》是由中共中央批准、中共中央政治局修订的；《中国共产党纪律处分条例》是中共中央批准、中共中央政治局修改的；《中国共产党党内监督条例》是2016年10月27日由中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的。但是，中共委员会总书记并不单独发布文件，只是作为中央政治局和它的常务委员会的办事机构的中央书记处出台的文件须总书记批示。另外，根据新的《党内法规制定条例》，虽然中央军委总政治部不是党内法规的制定主体，但却有权制定军内党内法规，即军事法规和军事规章[xi]。
第三，党内法规保留所规范的事项是有特指的，“法规化保留”不明确保留事项。根据《章程》、《条例》、《党员权利保障条例》等党内法规的规定，纳入党内法规保留的事项分为两种：一为有关党的组织及职权事项；一为有关党员权利义务的事项。法规化保留只关注于其语句是否具有规范形式，即是否对某事务与行为施加了限制，并未明确规定保留事项。
最后，党内法规制定须符合程序，“法规化保留”不对制定程序作出严格要求。《条例》规定了规划与计划、起草、审批与公布、保障等程序性规定，要求党内法规的制定必须符合这些程序性要件。在审批问题上，第二十七条（八）规定：是否符合制定权限、程序以及规范表述要求。对存在问题的党内法规草案，法规工作机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，法规工作机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。第二十七条规定：“中央党内法规草案的审批，按照下列方式进行：（一）准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准；（二）条例草案一般由中央政治局会议审议批准；（三）规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准；（四）对调整范围单一或者配套性规定、办法、规则、细则草案，可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规草案，由其领导机构会议审议批准。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规草案，由党委全体会议或者常委会会议审议批准。
（二）不同于“法规范保留”
在国家法律体系之中，“法规范保留”是指行政机关具有宪法上的依据制定行政法规，这种法规制定权因属于行政保留事项被认为是行政机关的特有权限，故称之为“保留”。简言之，“法规范保留”属于行政特有的事项，其依据直接来自于宪法，不须法律授权。[[xii]]我国宪法第八十九条规定：国务院行使下列职权： （一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。其中，国务院有制定行政法规的权力即为“法规范保留”。虽然此种法规范具有普遍拘束力，但其与法律具有区别。主要表现为：一是在法规范保留中，法规范的制定主体是行政机关，而在法律保留中，法律的制定主体是立法机关。二是规范性文件并不经过立法程序，法律须经过立法程序，但是，法规范保留不须经过立法程序。由于“法规范保留”是指行政机关具有制定具有普遍拘束力的规范性文件的专有权限，这种规范性文件虽然属于规范，但并非严格意义上的“法律”。此谓法规范保留与法律保留之差异，而“党内法规保留”与“法规范保留”之差异，却又别有洞天。
其一，法规范保留的理论依据是宪法规定的民主集中制，党内法规保留的法理基础除党内民主集中制原则之外，尚有“事物的性质”理论。民主集中制承认在人民代表大会制度之下，根据权力的特性，各机关有着内在的权力分工，行政机关具有可不经法律根据或者法律授权的专有权力，可依据宪法制定具有普遍拘束力的行政法规。党内法规保留固然以民主集中制为依据，但也是出于事物的性质与本质，特定事项须由党的中央组织以党内法规的形式予以规范。
“事物的性质”一词最早由孟德斯鸠提出。他在《论法的精神》一书中指出：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这该意义上，一切存在事物都有它们的法”[[xiii]]。在孟德斯鸠看来，事物的性质就是理性，或者是人们的理性能够认识到的事物的本质。他说：“由此可见，是有一个根本理性存在着的。法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系”[[xiv]]。就事物的性质而言，任何组织或者团体都由两部分组成：一为机关；一为成员。决定规范机关组成及其职责权限与成员权利义务的职责攸关机构或者团体生存，须由组织或者团体的中央组织为之。在政党理论上，严密的组织体系是马克思主义政党的力量所在，对于维系党的生存、发展、壮大尤为重要，有关党的组织创设乃至职权职责须以党内法规的形式为之。同时，党员是党组织的主体，没有党员，党组织将成为无源之水，无本之木，党员权利义务为重中之重，故对党员权利义务之规范亦“只能由”党内法规为之，此为党内法规保留之法理基础。
其二，法规范保留承认并非所有事物都须仰赖立法机关，党内法规保留认为特定事项只能以法规形式为之。法规范保留的前提是排除法律的绝对统治，法规保留的前提是明确党的中央组织与省级党委的优越地位与专属权力。法规范保留是宪法保障的法律至上的一种例外，认为特定事项不须借法律之手，行政机关可单独为之。《章程》规定的“只能由……”，确定不得由党的中央组织与省级党委之外的任何其它机关插手有关党的组织创设、职权职责以及有关党员权利义务的事项，其目的在于确保党员的主体地位以及党的中央组织的权威。简言之，法规范保留是指行政机关可替代立法机关，而党内法规保留是指党的中央组织与省级党委具有不可替代性。
其三，法规范保留蕴含着行政专断的可能，党内法规忠实贯彻党内民主集中制。法规范保留虽为宪法授权，但不受法律乃至宪法限制之可能依然存在，早期欧洲大陆盛行的“特别权力关系”即为一例。在特别权力关系之下，诸如学校与学生、监狱与犯人、军队与士兵、行政机关与公务员等皆属于行政内部事务，可由行政机关自主为之，其实质是特别权力关系排除宪法和法律限制，免于司法审查。攸关学生、犯人、士兵、公务员等的权利可任由机关处置，当其受侵犯之时不得请求法院予以救济。鉴于特别权力关系之弊端，晚近各国均在理论与实践中消除其存在，代之以“特别公法关系”，举凡前述属于特别权力关系者，其对于内部成员权利之处分，均受宪法和法律限制，乃至接受司法审查。党内法规保留与之不同。该原则明确排除特定党组织干预有关党的组织、职权职责以及党员权利义务之事项，两类事务“只能由”《条例》规定的四类主体予以规范。这就有效地排除除四类机关之外的其它党组织制定规范性文件规范两类事务的可能，最大限度地预防其它党组织的擅权、僭越与专断，确保党组织依据《章程》运行，落实民主集中制原则，保证党的集中统一领导，维护党内民主，保障党员权利。
简言之，党内法规保留的根本在于须以“事物的性质”、党员主体地位和民主集中制原则为依据，明确只有党的中央组织具有规范党的组织职权及党员权利义务的权力，以此保证党中央的统一领导。
三、作为特别法规保留的党内组织法规保留
在国家法律体系中，组织法律保留是指举凡国家机构的创设及职权须由法律规定，其理论基础是人民主权，目的是确保国家机构及其职权的创立必须依据人民意志，为了人民利益，即只有人民同意才可创设国家机关。虽然在针对行政权的意义上，法律保留不仅限于对行政行为的限制，而是尚可包括行政组织领域，因而法律保留可分为行政行为范畴的法律保留和行政组织范畴的法律保留，后者可称为“制度性的法律保留”。[[xv]]但是，在我国，组织法律保留并不仅限于针对行政组织，而是包括所有国家机构在内的组织都适用法律保留原则，宪法和《立法法》提供了规范依据[xvi]。在我国，组织法律保留属于特别法律保留。
特别法律保留是相对于一般保留而言的，指宪法规定将某些事项交由民意代表机关来制定，而其他国家机关均无权制定[[xvii]]。虽然德国和我国台湾地区学者认为组织法律保留属于一般法律保留，只有限制人民权利才可称为“特别法律保留”[xviii]。但是，我国宪法和《立法法》明确规定，有关基本权利的限制和国家机构的组成只能由法律规定，故其属于特别法律保留，而非一般法律保留。宪法第六十二条第三项规定：全国人民代表大会“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，其中“国家机构”须由全国人民大会制定法律属于组织法律保留;第八十七条规定第五款规定：“国务院的组织由法律规定。”第九十五条规定：“ 省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人 民政府的组织由法律规定。 自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。第一百二十四条第三款规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”第一百二十九条第三款规定：“人民法院的组织由法律规定。”第一百三十五条第三款规定：“人民检察院的组织由法律规定”。须注意的是，虽然宪法规定有关国家机构组织和职权须以法律形式为之意味着组织法律保留，但其并不属于宪法保留，宪法只是提供了规范依旧而已[[xix]]。同时，《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； ……”。结合宪法和《立法法》的规定，有关国家主权与各种国家机关的产生、组织和职权皆须制定法律，并且只能制定法律，说明组织法律保留不仅在我国具有明示规范依据[xx]，且其为宪法所保障，并属于“特别法律保留”。由于法律保留在理论上分类标准不同，有学者将组织法律保留称为“绝对法律保留”[[xxi]]。
党内组织法规保留类似于国家法律体系中的组织法律保留。[[xxii]]党内组织法规保留是为了贯彻党内民主，确保党中央集中统一领导，体现全体党员的意志和利益，其规范依据如下：其一，《章程》）第七条规定：“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定”。其二，《条例》第四条第六款规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”此处的两个“只能”除了排除党的中央组织和省级党委之外的任何党组织涉足有关创设党的组织及职权职责等领域事务的可能性之外，还意味着党内组织法规保留属于特别法规保留。与国家法律体系之“组织法律保留”相比，党内组织法规保留具有以下特征：
（一）党员主体地位
在国家法律体系中，组织法律保留的理论依据是只有人民有权创设国家机关，履行管理国家的职能，体现主权在民。在现代国家，人民主权决定人民是国家权力的主人，所有国家机关都由人民创设的，人民通过选举组织国家机关，管理国家事务，故而任何国家机关的创制、设立乃至权力的增减都须由人民决定。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[xxiii]在党内，党员享有主体地位，没有党员的参与、意见和建议，无法形成任何党内决策、决定和政策。党组织的创设及其职权职责攸关党的生存、发展与壮大，只能由党内法规为之，是为党内组织法规保留。
（二）民主集中制
民主集中制不仅是国家机构的组织原则，还是党内组织原则。《章程》总纲规定，党的建设必须坚决实现以下五种要求，其中第四项原则为：“坚持民主集中制。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”。党内组织法规保留是落实党内民主集中制的体现，是党的组织原则的法治化，要求有关党的组织建设等须由中央党组织以法规形式为之，排除其他因素干扰。
（三）体现党的统一意志
马克思主义关于法的定义认为，法是由国家制定或认可并依靠国家强制力 保证实施的,反应由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志, 以权力和义务为内容，确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。换言之，法律是掌握国家权力的统治阶级意志的体现。党内法规体系亦然，须体现党的集中统一意志，即全党共同意志和党中央的统一意志，其具体表现为由中央党组织按照法规制定程序制定并通过具有普遍拘束力的党内法规。党内组织法规保留即为有关党内统一领导以及创设党组织职权职责的事项须体现党的统一意志。
（四）不允许授权
一般认为，在国家法律体系中，由于特别法律保留相当于“国会保留”或者“立法者保留”，属于“绝对法律保留”，故其在严格意义上不允许授权。理论上，依据目的论解释，组织法律不在授权范围之内，否则将与人民主权理论相违背，这也是为什么有学者认为《立法法》第八条属于绝对法律保留的原因[[xxiv]]。但在实际上，组织法律保留是可以授权的。我国《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这说明，组织法律保留是允许授权的，将组织法律保留称为“绝对法律保留”是不科学的。同时，由于担心行政立法会破坏传统的权力分立原则和民主原则，现代法学产生了控制行政立法的诸多手段，授权明确性即为其中之一，见于《立法法》第九条之规定[xxv]。
党内组织法规保留属于“特别法规保留”，其中心内涵是不允许授权。党的组织创设组织、职权职责“只能由……”党内法规为之，即表明不得授权。《条例》第十二条规定：“根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。根据党中央授权制定党内法规的，制定机关应当严格遵循授权要求，及时向党中央请示报告有关重大事项，经报党中央批准后方可发布”。第十三条规定：“涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。其中，应有党中央制定党内法规的事项，可授权中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定；涉及两个以上部委职权范围之事项；涉及政府事项，须由党政机关联合制定。从《条例》第十二条和第十三条规定的内容来看，其所允许的授权规定具备以下特征：其一，原则上，中央党内法规的制定主体本应是“党中央”，根据具体情况，党中央可授权中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定；其二，根据党中央授权制定党内法规的，制定机关应当严格遵循授权要求，及时向党中央请示报告有关重大事项；其三，经授权的党组织所制定的党内法规须经报党中央批准后方可发布；其四，待条件成熟时收回授权，再由党中央制定党内法规。这说明，可以授权的中央党内法规事项不包括涉及创设党的组织、职权与职责事项。
简言之，党内组织法规保留属于特别法规保留，其具体含义如下：其一，涉及党中央集中统一领导；其二，涉及创设党组织，即增加新的党的机构，其三，创设党的组织的职权，例如，增加、缩小、改变、合并党内机构的职权；其四，涉及党的组织机构的职责，如增加、改变党的组织的权力或者义务等。凡属于此四项者，皆属于组织法规保留之事项，只能以党内法规之形式保留之，且只能由党的中央组织为之，其它机关无权规定，并不得授权。
四、绝对法规保留：保障党员权利
在国家法律体系中，绝对法律保留与相对法律保留相对应，指某些事项只能由法律加以规定，不可授权行政机关为之，包括犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚、司法制度等。相对法律保留是指全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院制定行政法规，例如对非国有资产的征收等，《立法法》第九条同时提供了相对法律保留和绝对法律保留的规范依据[xxvi]。正因为绝对法律保留规定特定事项包括有关公民基本权利的限制和剥夺只能由法律加以规定，故此处的“法律”必须是实定法，即狭义上的立法机关依据立法程序制定的具有普遍拘束力的规范性文件，并不得是任何其它机关制定的具有普遍拘束力的规范性文件，故而该种法律保留属于“国会保留”即立法机关保留，或者“立法者保留”。绝对法律保留的理论基础是人民主权，即只有人民同意才能限制基本权利。立法机关是民意代表机构，只有立法机关有权制定限制基本权利的法律。但是，严格意义上，“国会保留”或者“立法者保留”与法律保留还是有区别的，盖因国会作为立法机关，除制定法律之外，尚有权以非正式的立法程序制定其它规范性文件，包括作出决定、决议，制定个别法律或者措施性法律，这样的规范性文件虽有“法律”之实，但却不具备法律之名，不具备法律的形式要件。因为，除了制定主体须为立法机关之外，构成“法律”尚包括其它要件，包括制定的程序、内容、是否具有普遍拘束力。决定、决议等虽为立法机关制定，但并不通过严格的立法程序；又如个别性法律和措施性法律，虽为立法机关制定，但只针对个别人或者个别事，亦非具有普遍拘束力，此为违反平等原则，故不可以之限制基本权利。
保障党员权利的法规保留之所以可称之为绝对法规保留[[xxvii]]，在于有关党员权利的限制、剥夺、处罚、纪律处分和组织处分不得授权其它机关作出，只能由党的中央组织以党内法规形式为之。绝对法规保留的规范依据是《章程》、《条例》。《章程》第二章第九条第三款规定：“党员义务权利方面的基本制度只能由党的中央组织制定党内法规。”《条例》第四条第六款规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”相较于组织法规保留，涉及党员义务权利、纪律处分和组织处理只能由党内法规规定对党员义务权利的要件远较规范党组织创设、职权职责的组织法规保留严格。这是对党员权利保障的最大保护，表明党员权利保障的法治化程度。
（一）体现党内民主
绝对法规保留与国家法治中的绝对法律保留具有相似性[[xxviii]]，其理论基础为党内民主。绝对法律保留的理论基础是人民主权，人民是国家主人，只有人民同意才可限制自身权利，故而任何基本权利的限制须由人民以制定法律的方式为之[[xxix]]。党内绝对法规保留的基础来自党内民主。《章程》第四条规定坚持民主集中制，意味着必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。作为社会主义法治体系的组成部分，党内法规制度亦须符合法律保留之基本原理。由于党内法规规范的对象是党员，只有党员同意才可对党员权利予以限制、剥夺或者处罚，故对党员权利义务的规定只能由党内法规为之，且只能由党的中央组织以党内法规的形式为之，即“只能由党的中央组织制定党内法规”。此为党内民主之体现。
（二）形式法规为之
法律形式之保留（Formvorbehalt）也可称为形式法律保留，是法律保留的内在要求，指受保留的权力行使，限于法律形式为之，因为立法机关制定的决议仍有可能以非属法律之形式，而不符合法律保留的要求。该原则不仅要求限制权力行使的主体必须是立法机关，而且立法机关必须以法律的形式限制某些权力的行使，即限制立法机关行使权力的方式[[xxx]]。限制党员权利的党内法规亦须遵循之一原则，此为形式法规之内涵，亦为绝对法规保留之属性，其意在于对党员义务权利的基本制度只能由党内法规为之，限制对党员权利的任意剥夺，即对党员义务权利的限制和剥夺只能以形式法规为之，即党内法规必须具备“法”的形式要件。
《章程》和《条例》规定的“党员义务权利方面的基本制度只能由党的中央组织制定党内法规”与《立法法》规定的“下列事项只能由法律规定……”具有异曲同工之妙。这些规定排除了除党的中央组织之外任何党组织制定具有普遍拘束力的规范性文件规范党员义务权利的权力。“只能由党内法规……”意味着对党员的任何处罚都须于法有据，且须以党内法规的形式为之。尤有进者，对于党员享有的权利，作为党内根本规范的《章程》第四条规定了党员享有的诸项权利。该条最后一款规定：“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”。此为“但书”条款，是对前段内容的补充和加强，说明对党员权利义务的限制只能由党的中央组织为之，且只能以党内法规为之。一般而言，“但书”条款以“但是”为文字标志，其后的内容多是对前段内容的例外、限制、相反或补充规定，虽然《章程》第四条最后一款没有“但是”一词，但其内容具有强化作用，是对前款党员权利保障的再补充，表明如果没有党内法规作为依据，“中央”无权剥夺党员权利。此外，《党员权利保障条例》第五条规定：“对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究；情节严重的，必须给予党纪处分。对侵犯党员权利行为的认定和处理，应当以事实为根据，以党章和其他党内法规为准绳”。其中“以党章和其他党内法规为准绳”说明只有党内法规可以作为对党员进行处罚的依据。
（三）不得授权
绝对法规保留意味着只有党的中央组织以党内法规的形式才能对党员义务权利进行规范。有权制定党内法规的主体众多，不仅党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关有权制定党内法规，省、自治区、直辖市的党委亦有权制定党内法规，将规范党员权利义务的主体限定为党的中央组织进一步明确了规范主体的范围，限制了地方党组织对党员义务权利的规范。“只能由党的中央组织制定党内法规”规定党员义务权利是对制定主体资格之限制，虽与国家法律体系中绝对法律保留之“禁止授权”的法理基础颇为相似，但此规定“不似春光，胜似春光”。绝对法律保留以人民主权为基础，以民主集中制为原则，限制基本权利建立在人民同意的前提之上，须由立法机关为之，不得授权行政机关自行决定。依据党员主体地位与党内民主集中制，对党员义务权利规范不仅关乎党员主体地位，而且涉及党中央的集中统一领导，故必须由党的中央组织为之，不得授权其他党组织为之。只有党的中央组织以党内法规之形式对党员处罚可排除政出多门，防止重复处罚，“一事不二罚”[xxxi]。《中国共产党纪律处分条例》第四条第四项规定：“实施处分，应当按照规定程序经党组织集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定，下级党组织必须执行”。这些规定提高了规范党员义务权利制定主体的位阶，限制地方党组织以党内法规之形式规范党员权利义务，可最大限度保障党员权利。
（四）法规明确性
法律明确性乃法律之为法律的本质属性之，是基本权利保障与法的安定性之必然，指法律规则要做到具体、确定,使其具有可操作性,以便实现可预期的效果，人们据此实现生活的法律规划[[xxxii]]。对于规定犯罪与处罚的刑事法律而言，法律明确性尤其重要，是作为法律保留原则之具体化的罪刑法定原则的内在含义，可使人民对自己的行为具有适当和合理预期，不必陷于恐惧与不确定之中。罪刑法定中心含义是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，即只有法律才能规定什么是犯罪，只有法律才能规定对特定犯罪处以何种刑罚，且所有的罪与罚必须由法律事先加以明确规定，以使人们对自己的行为有适当的预期。罪行法定早在英国1215年《大宪章》第三十九条中就有规定。该条规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法裁判，皆不得被逮捕，监禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其他损害。”法国1789年《人权宣言》第八条规定：“法律只应设立确实必要和明显必要的刑罚，而且除非根据在犯法前已经通过并且公布的法律而合法地受到惩处，否则任何人均不应遭受刑罚。”因而，明确性是法律保留之罪刑法定的内在要求，否则将导致罪与罚的专断。
党内法规明确性是指党内法规对党员的纪律处分须明确、具体，使党员事前清楚对于违反党内法规可能受到何种处分，并对之有所预期。[[xxxiii]]《中国共产党纪律处分条例》第八条规定了对党员的纪律处分种类，包括（一）警告；（二）严重警告；（三）撤销党内职务；（四）留党察看；（五）开除党籍。明确对党员纪律处分的种类和方式是法律保留原则在党内法规中的具体体现，是党内法规保留的展开，也是法规明确性的具体体现，具有以下特点：其一，明确只有党内法规才能设定违纪与处罚，规范党员义务权利；其二，事先明确何种行为才能构成违纪；其三，明确对党员纪律处分的种类。《中国共产党纪律处分条例》第八条之规定相当于“罪”与“罚”则，与罪行法定原则中的“法无明文规定不处罚”具有相同属性，意味着不得在《中国共产党纪律处分条例》没有明确规定的情况下对党员“定罪”并施加处罚。其四，规定了对党员处分的程序。前述《中国共产党纪律处分条例》第四条第四项规定包含了处分程序，即按照规定程序进行；经党组织集体讨论决定；个人或者少数人不得擅自决定和批准；下级党组织必须执行上级党组织的处理决定。程序合法是法治原则的重要内涵，《中国共产党纪律处分条例》第四条第四项之规定，就是要求依据合法程序对违纪党员进行纪律处分，体现了民主集中制原则所要求的下级服从上级、少数服从多数、个人服从集体，全党服从中央。
（五）限制之限制：比例原则
绝对法律保留不仅禁止授权，而且限制基本权利的法律须受宪法限制，这是基本权利原理中限制须受限制的体现[[xxxiv]]。党内绝对法规保留亦然，意味着对党员权利限制、剥夺、纪律处分和组织处分须保留在一定限度之内，这也是党内法规须接受合宪性审查的理论基础，其具体表现为除须遵守党内法规保留原则之外，还须接受比例原则的审查。惟此处党内法规须受限制的标准须予界定。由于《章程》是党内法规体系中的根本法，限制须受限制的依据须为《章程》，此为其一。其二，由于党必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规亦须符合宪法，故党内法规规定的对党员权利的限制不得违反宪法。《中国共产党党内法规与规范性文件审查规定》第四章“审查”第二项规定：“合法合规性审查。包括是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。
作为法律保留的下位原则，比例原则又称为相称性原则、“禁止过度”或者“侵害最小”，指法律对人民的惩罚须选择对人民侵害最小的方式进行。该原则不仅是行政法的帝王原则，也是宪法原则[[xxxv]]，最早可追溯至英国1215年之《大宪章》，其中规定人们不得因为轻罪而受重罚即是对法律的限制，说明其为宪法原则。[xxxvi]比例原则可分为三个子原则，即妥当性、必要性和狭义比例原则。妥当性指手段与目的之间具有联系，手段的使用有助于目的的达成；必要性指在若干限制公民权利手段之间选择对公民侵害最小的那个手段；狭义比例原则是指在所有达成目的的手段与目的必须相称即均衡。比例原则提供了衡量手段与目的之间是否相称的具体标准，故其成为判断法律限制公民权利是否超越宪法界限的评价标准，也是我国全国人民代表大会常委会对规范性文件行使合宪性审查的判断标准。
党内法规中的“法规保留”暗含了比例原则，其中心含义是要求党内法规对党员权利的限制、剥夺、纪律处分、组织处分不得超过必要限度。《中国共产党纪律处分条例》提供了比例原则的规范依据。该条例第四条第三款“实事求是”规定：“对党组织和党员违犯党纪的行为，应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳，准确认定违纪性质，区别不同情况，恰当予以处理”。《条例》第五款规定：“惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和党员，应当实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济。”其中的“恰当予以处理”和“宽严相济”即为比例原则之体现。“恰当”指妥当、适合、适当，其具体含义就是比例原则；“宽严相济”与英国《大宪章》规定的“不可因轻罪而重罚”具有相同含义，都是要求处罚手段与目的相称，禁止处罚过当。”
申言之，党内绝对法规保留确立了党员权利保障的“法律保留原则”，其意深远、重大，相当于刑事法律中的“罪刑法定”，即“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定不处罚”，是党内生活法治化的重要标志。
结语
党内法规保留确立了党的组织、职权以及党员权利限制须以“法”为之的原则，符合党的第十九届六中全会确立的“坚决维护党的核心和党中央的权威”这一精神。党内法规保留在以下三个方面具有独创性：其一，党内法规保留体现党员主体地位与民主集中制，标志着党内法规制度建设的科学化与法治水平，目的在于确保中央集中统一领导。其二，作为社会主义法治体系的组成部分，党内法规保留意味着执政党建设在法治化的道路上稳步前行，其所规定的保留事项符合中国共产党的组织建设，其中蕴含的组织法规保留与绝对法规保留尤其符合社会主义法治之组织法律保留与对于公民权利保障的绝对法律保留。其三，党内法规保留是中国共产党政治文明的一大创举，是马克思主义法治理论的中国化，是习近平新时代中国特色社会主义法治思想的重要组成部分，为确保和提升中国共产党的领导地位和执政能力提供了科学和法治依据。
[i] 中办法规局法规处撰写的《中国共产党法规制定条例知多少”》一文提到了“保留”该文指出：“这次《条例》修订专设第2章“权限，对各类制定主体的权限作了进一步明确。其一，中央党内法规的保留事项。《条例》第9条明确界定了只有党的中央组织有权制定党内法规的重大事项，其中，第1款规定了一般保留事项”。中办法规局法规处.中国共产党法规制定条例知多少[J].秘书工作,2019(10):23。
[ii] “国会保留”也可称为“立法者保留”，要求法律的制定必须具有民主正当性。法律必须由民选的代表组成的立法机关制定，其它机关无权制定。参见蔡宗珍.法律保留思想及其发展的制度关联要素探微[J].台大法学论丛,2009(第3卷第3期):3页。严格而言，在我国，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大及其常委会都无权制定涉及公民权利义务的规范性文件。其原理在于，只有人民同意才有权保障自身权利，为自己设定义务，其它机关不具备民主正当性。但是，立法保留虽然具有实质上的民主正当性，但不同于“法律保留”，原因在于立法者制定的规范性文件如若不依据法律程序制定，仍然不具有形式正当性，其所制定的规范性文件不属于“法律”。
[[iii]] 郑贤君.论宪法作为党内法规审查的标准[J].中国延安干部学院学报,2020.(1)：28-29。
[[iv]] 陈新民.政党的内部民主制度[M].陈新民.德国公法学基础理论(上册）.济南.山东人民出版社,2001:626。
[v] 中共中央包括党的全国代表大会、中央委员会全体会议、中央政治局全体会议、中央政治局常委会议、中央书记处和中共中央办公厅。
[vi] 除此之外，中央党校、中央文献研究室 、中央党史研究室 、中央编译局、人民日报社、求是杂志社、光明日报社、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院属于中央直属事业单位。
[vii] 习近平指出：“正确理解和把握坚持党中央权威和和集中统一领导这个根本点。……党的十九大明确指出，保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。“党和国家大政方针的决定权在党中央，必须以实际行动维护党中央一锤定音、定于一尊的权威。党的任何组织和成员，无论在哪个领域、哪个层级、哪个单位，都要服从党中央集中统一领导。”“在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在。”习近平.切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来，习近平谈治国理政（第三卷)[M].外文出版社,2020:165-167。
[[viii]] 蔡宗珍.法律保留思想及其发展的制度关联要素探微[J].台大法学论丛,2009（3）:7-8。
[[ix]] 郑贤君.论宪法作为党内法规的审查标准[J].中国延安干部学院学报,，2020(1)：29。
[x] 一般说来，党内法规的逻辑结构包括适用假定、行为模式、法规后果等3个部分。相形之下，规范性文件虽然也会作出相关制度性规定，但更多是“阐述”解决主旨问题的必要性和可行性、指导思想和主要原则、目标任务和工作要求、主要措施和组织保障等内容，一般不会建构一套完整的逻辑结构。两者这些差异，就使党内法规作出的制度安排比规范性文件提出的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定、更加权威，从而更有利于发挥“规则之治”的优势作用。
[xi] 2003年4月5日 ，中央军委发布《军事法规军事规章条例》，这是中央军委根据《中华人民共和国立法法》制定的一部重要军事法规,是加强军事立法、推进依法治军的重大举措。 中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。 中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。
[[xii]] 蔡宗珍.法律保留思想及其发展的制度关联要素探微[J].台大法学论丛,2009（3）：14―15。
[[xiii]] [法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深.译.北京：商务印书馆,1961:1。
[[xiv]] [法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深.译.北京：商务印书馆,1961:1。
[[xv]] 蔡宗珍.法律保留思想及其发展的制度关联要素探微[J].《台大法学论丛》[J].2009（3）：8。
[xvi] 目前，在国内学界为数不多的几篇探讨组织法律保留的几篇文章中，大都较多地将组织法律保留限定在行政法领域，认为组织法律保留等同于“行政组织法律保留”，这是不正确的，与我国宪法和《立法法》第八条的规定明显不一致。除宪法规定国家机构、国务院、地方人民政府、自治机关、人民法院、人民检察院、国家监察委员会的组织须由法律规定之外，《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；…… ”，其中明确规定各级人大与一府两院的组织和职权须制定法律，这意味着所有国家机关的组织都只能由法律规定，都适用组织法律保留，组织法律保留是一项宪法原则。如何认定组织法律保留只适用于行政组织领域呢？并且认为是行政法原则，更不能说只限定在行政组织内部了。
[[xvii]] 转引自钱宁峰.论法律保留原则在组织法领域中的适用[J].现代法治研究,2016（6）:24。
[xviii] 德国学者认为组织法律保留属于一般法律保留。“组织法上的法律保留可视为一般的法律保留，旨在全面而且根本界定行政权与立法权之分际，而出于人权保障考量之法律保留，则是狭义的法律保留，为一般的法律保留之一个具体的下位类型”。
[[xix]]王锴.论组织性法律保留[J].中外法学,2010.（5）:1309。
[xx] 在此意义上，依据《立法法》第八条，以及宪法中的其它条款，可将组织法律保留视为绝对法律保留。实践中，宪法和法律委员会在审查《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》过程中涉及组织法律保留的问题，宪法室专门就其通过程序的合宪性进行了研究，即两个组织法修改究竟由全国人大还是全国人大常委会通过。法工委主任沈春耀在报告中指出：因两个组织法的修改不涉及改变两法的原则和基本结构，由全国人大常委会通过即可。黄锦堂.行政组织法论》M].台湾翰芦图书出版有限公司， 2005 ：75 。 转引自钱宁峰.论法律保留原则在组织法领域中的应用[J].现代法治研究,2016（6）:24。
[[xxi]] 应松年.一部推进依法治国的重要法律――关于〈立法法〉中的几个重要问题[J].中国法学,2000（4）：4-11。
[[xxii]] 郑贤君、李嘉豪.宪法和法律委员会法律案审查的对象和性质[J].苏州大学学报,2020（1）：75。
[xxiii] 人民在选举的基础上组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，第三条 规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。全国人民代表大会既是民意机关，也是代表机关，还是立法机关，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权通过制定法律创设国家机关，赋予其权力和职责。这是人民主权和君主主权之根本不同。
[[xxiv]] 应松年.一部推进依法治国的重要法律――关于〈立法法〉中的几个重要问题[J].中国法学,2000(4)：4-11。
[xxv] 我国《立法法》第十条规定：“ 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定”。
[xxvi] 《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”其中前一句授权为相对法律保留，后一句“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”为绝对法律保留。
[[xxvii]] 郑贤君.基本义务的宪法界限 ：法律保留原则之适用[J].长白学刊,2014（3）:71-76。
[[xxviii]] [日]阿部照哉等.宪法：基本人权篇（下册）[M].周宗宪.译.北京：中国政法大学出版社2005：67。
[[xxix]]李恩慈、郑贤君.从孙志刚案看基本权利的限制[J].法学家，2004（2）：7-10。
[[xxx]] 蔡宗珍.法律保留思想及其发展的制度关联要素探微[J].台大法学论丛，2009（3）：9。
[xxxi] “一事不再罚”源于美国宪法《权利法案》第五条，该条规定：“任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害”，其后也作为行政法上的原则。
[[xxxii]] 欧爱民.法律明确性原则宪法适用的技术方案[J].法制与社会发展，2008(1):120-121。另参见李梁.刑法中的明确性原则：一个比较法研究[J].法学评论,2017（5）：63。
[[xxxiii]] 段磊.论党内法规的明确性原则[J].法学评论,2019（5）：27-29。
[[xxxiv]] 李恩慈、郑贤君.从孙志刚案看基本权利的限制[J].法学家，2004（2）：7-10。另可参见高慧铭.基本权利限制之限制[J].郑州大学学报,2012（1）:14-18。
[[xxxv]] 范进学.宪法比例原则[J].比较法研究,2018（5）：106-118。
[xxxvi] 英国1215年的《大宪章》第18条规定：“州郡法庭开庭之日，如上述案件未能审理，则应就当日出庭之武士与自由锢农中酌留适当人数，停能按照事件性质之轻重作出合宜裁决。第19条规定：“自由人犯轻罪者，应按犯罪之程度科以罚金；……”。其中规定的按照事件性质之轻重作出裁决，以及按犯罪之程度科以罚金，就是比例原则最早之法源。
作者简介：郑贤君，法学博士，首都师范大学政法学院教授。 文章来源：明德公法网 发布时间：2022/11/2