漫谈：立法的民主性、科学性和适用性从哪里来？
漫谈：立法的民主性、科学性和适用性从哪里来？
莫于川
我国改革开放30多年一路走来，立法工作的正反经验、酸甜苦辣令人感慨。转型发展的中国处于重要的战略机遇期，正面临严峻的各种考验，要在2010年宣布建立起社会主义法律体系，时间紧迫、任务艰巨、变数很多。在我国，行政法是限定公权界域、理论不够成熟、发展历史较短、现有数量最多的法律部门，这些年来的立法任务重、立法难度大，要增强立法的民主性、科学性和适用性殊为不易，公众参与、专家参与立法是一个有效路径。多年来笔者在参与立法研究起草工作的过程中有许多难忘的特殊感受，在此略谈几点与大家分享。
2003年起草、2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，是我国行政法制建设史上具有里程碑意义的规范性文件。笔者参与这个法律文件的研究起草过程中深深感到，研究起草团队的领导和专家对于这个法律文件的角色定位非常准确。针对当时许多地方、系统推行行政法制改革创新，发生了许多矛盾和争议，人们见仁见智、莫衷一是的情况，研究起草团队通过广泛调研，将那些新提法、新做法进行了系统深入的分析，梳理选择那些符合改革和法治发展方向且具有现实可行性的新理念、新举措、新机制加以明确规定，例如政府信息公开，公众参与立法，成本效益分析，行政立法后评估，有限政府、责任政府和服务型政府建设，等等。使得这个规范性文件对于行政立法、行政执法、行政司法、法律监督、法律救济和法制宣教工作，能够发挥重要的指导作用，有助于形成革新共识。
再如，在《政府信息公开条例》起草过程中，由于密切相关的上位法《保守国家秘密法》、《档案法》没能同步进行修改，存在体制矛盾障碍的情况下，如何设定政府信息的公开范围、公开程序、监督保障机制，就深感困难。记得那时将《政府信息公开条例》草案发送各部委、各省市征求意见时，在返回的意见中有的非常保守，作出的各种限定几乎等于基本上不公开政府信息。但研究起草团队坚持原则、实事求是，创新地规定了主动公开范围及其重点，规定了在世界上最短的公民申请政府信息之后的答复期限，规定了政府信息可分割提供制度，规定了政府信息发布协调机制，规定了11项监督和保障举措，等等。尽管该条例的实施效果尚不尽如人意，但它的出台就已受到国际社会的高度重视。
又如，制定专门、统一的行政程序法，是在制定出行政许可法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法之后，我国行政法制建设又一个里程碑式的重大立法任务。尽管全国人大常委会法工委行政立法研究组和中国行政法学研究会组织专家起草了行政程序法试拟稿，并于数年前正式报送给立法机关了，但由于认识不一致，至今仍有人认为制定这部法律的条件不成熟，因此该法的出台遇到阻碍，一搁置就是好几年，各方面的有识之士都非常着急。幸亏应了那句老话：东方不亮西方亮，淹了南方有北方。在当地领导果断决策、各方给予大力支持的情况下，《湖南省行政程序规定》得以出台，并于
但在参与立法工作中也留下一些教训和遗憾。例如：众所周知，突发事件发生以后，民众不仅遭受人身和财产的巨创，心理上也遭受巨大的打击，易于发生个体或群体的精神异常波动。比如发生大地震后，亲人伤亡、家园毁损，几万人挤住在帐篷区，往往一住就是数月甚至数年，易于出现心理失常甚至心理崩溃且易于集体感染，导致出现自杀、骚乱、暴动等现象，这就需要进行心理危机干预，也叫心理辅导、心理调整、心理帮助，而且需要在一定的时期内进行干预，过了关键时期再进行干预的效果就很差，可能会使一个人终身都生活在阴影之中。尽管对于何谓心理干预，有无必要建立、如何建立、如何运行心理危机干预机制，人们见仁见智，难免多有争论，但这方面工作的必要性却是有目共睹的；而且心理危机干预的专业性很强，专业队伍、专业技术、专业经验的积累非常不易，如果立法上有此规定，会更有利于其发展，关键时期更能充分发挥作用。因此，我在参与起草《突发事件应对法》的过程中，一直主张将心理危机干预机制明确规定在本法中，这会有利于此项机制的建设与发展。但是，有关政府部门的同志认为，心理危机干预的提法太专业、不通俗，心理危机现象的危害性也许没那么严重，不主张将其写入法律草案。尽管我一再坚持，曾在一个阶段的试拟稿和草案中多次将心理危机干预机制写入该法草案，明确规定受突发事件影响地区的人民政府应当制定心理干预的善后工作计划，但此种规定最终还是被删去了，正式通过的法律文本中并无此种规定，留下非常大的教训和遗憾。例如，后来在“5.12”汶川大地震的抗震救灾工作中，心理危机干预工作力度不足的缺陷就暴露出来，真希望今后在修改《突发事件应对法》的时候能够弥补此缺陷。