监察部和人保部最近联合印发了《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》，将行政机关公务员插手干预工程建设领域行为细化为9个方面、39种具体行为表现形式。根据规定，如果副科级以上公务员有这39种行为之一，索贿受贿、为自己或他人谋取私利的，给予记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。按说，这是一件好事，可以“促进行政机关公务员廉洁从政，惩处违反规定插手干预工程建设领域的行为”。但是正如人吃多了容易导致营养过剩一样，规范多了也未必是好事，也会产生法律体系“营养过剩”的问题。

　　处分规定共19条、3000余字，表面看起来内容丰富细致，但实际上却并没有增加新“营养”。因为《行政机关公务员处分条例》第23条中就规定，有索贿、受贿、利用职务之便为自己或者他人谋取私利等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

　　如果只有索贿受贿、为自己或他人谋取私利的行为就应当受到处分，那么处分规定罗列的39种具体行为又有何意义呢？这些插手干预工程建设的具体行为，原本就可以在现行的法律体系中依法予以追究责任，根本无须再行立法。其中规定的处分种类和幅度，也与现行的法律法规完全一致。或许有新意的是，处分规定明确，如公务员未索贿受贿、谋取私利，但只要给国家和人民利益以及公共财产造成较大损失，或给本地区、本部门造成严重不良影响，也将给予记过或记大过处分，情节严重的给予开除处分。

　　但事实上，这也不是新东西。《行政机关公务员处分条例》第25条规定，违反规定干预执行公务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。所谓违规插手干预工程建设领域的行为，最终都可以归入“违反规定干预执行公务的”情况加以处分。

　　由此可见，处分规定实际上给法律体系增加的是过剩的“营养”。

　　这种过剩不仅无益，而且有害。它并不能使整治违法违纪变得更加有效，相反将带来更多的困惑。首先，如何理解这39种具体行为就是一大难题。例如，什么是“要求有关部门违反规定改变城乡规划的”行为？领导干部对城乡规划，提出不同意见、反映情况算不算？抑或以人大代表身份提出质询，又该不该算？退一步说，即使能解释清楚这39种具体行为，也不免招致这样的疑惑：这些行为之外的索贿受贿、为自己或他人谋取私利的行为是否就可以免于处分呢？

　　解释规则告诉我们，禁止一些行为，可能被反向解读为对其他行为的允许。当政府不厌其烦地出台各种限制行政官员违法违纪行为的规范性文件时，亦可能被解释为限制之外是官员的“自由”，而事实上，任何人都没有超越于宪法和法律之上的特权，任何违法违纪的行为都应当且必须受到处分或处罚。更为消极的后果是，这些规范性文件可能让人产生原有法律法规软弱无力的联想―――已有旧规又出新规，想必是原来的规定无法落实。因此，这样的立法对于法治并非幸事，必须防止出现这种属于“过剩营养”的规范性文件。唯有如此，才能保证法律体系的健康。反之，以立法的多寡论英雄，盲目出台规范性文件，必将导致法律体系的“营养过剩”，给法治带来种种隐患。

　　(作者系南京师范大学法学院副教授)

　　来源：法治周末2010年8月5日第8版

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/8/5