[摘    要] 贯彻落实科学发展观，需要法制建设的保障，更离不开宪法的保障。我国宪法包含科学发展观的基本内容，是贯彻落实科学发展观的宪法依据和直接保障。宪法所规定的重大事项由人大决定制度是贯彻落实科学发展观的决策保障，依法行政制度是贯彻落实科学发展观的执行保障，人大监督、审计监察以及违宪审查制度是贯彻落实科学发展观的监督保障。科学发展观的贯彻落实程度与宪法的实施状况密切相关，我们要把科学发展观的贯彻落实与宪法的实施和完善结合起来，真正保障科学发展观的全面贯彻落实。

[关 键 词] 科学发展观； 贯彻落实； 宪法保障

 

 

科学发展观是2003年10月党的十六届三中全会提出的重大战略思想，2007年10月党的十七报告再次明确强调必须“深入贯彻落实科学发展观。”关于科学发展观与法制建设的关系，人们讨论较多的是科学发展观对法制建设的指导意义，而很少谈及法制建设对科学发展观的作用。其实，法制建设对科学发展观具有保障作用。科学发展观的树立和落实，需要法治的保障，需要法制建设的保障，正如温家宝总理 2004年 2月 21日 在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话所强调的：“要加强与落实科学发展观相适应的体制、制度、机制和法制建设。” 众所周知，宪法是法上之法，法制建设离不开宪法，法治首先是宪法之治，所以无论是从法治来说，还是就法制建设而言，贯彻落实科学发展观都离不开宪法的保障。对于这一点，我们在深入贯彻落实科学发展观的过程中不能忽视。

 

一、我国宪法包含科学发展观的基本内容，是贯彻落实科学发展观的宪法依据和直接保障

 

2003年10月，党的十六届三中全会首次提出了科学发展观这一重大战略思想，明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。” 2004年 3月 10日 ，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上发表讲话时阐述了科学发展观的深刻内涵和基本要求。他说，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。 2007 年10 月15 日 ，胡锦涛总书记在党的十七大报告中再次强调：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”

科学发展观不仅是党中央提出的重大战略思想，而且它已写入经全国人大通过的政府工作报告和“十一五”规划 进而成为国家的指导思想。更值得注意的是，科学发展观符合宪法精神，具有宪法依据。

关于科学发展观的“以人为本”内容，我国现行宪法有相关的规定。例如，宪法第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”第14条第3、4款规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”

关于科学发展观的“全面发展”、“协调发展”、“可持续发展”内容，我国现行宪法也相关的规定。例如，宪法序言规定：“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理使用土地。”第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

在法治国家，宪法至上，一切文件和行为都必须合乎宪法。我国正在推进依法治国，建设社会主义法治国家，而且我国宪法明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，“都必须以宪法为根本的活动准则”。所以，党的路线、方针和政策包括科学发展观的提出，也都必须合宪。

从我国宪法的上述规定来看，科学发展观是具有宪法依据的，是符合宪法精神的。宪法的上述规定也为科学发展观的贯彻落实提供了直接的宪法保障。由此，我们贯彻落实科学发展观时，也应当与宪法有关规定结合起来，以科学发展观来理解宪法有关规定，以宪法的精神来贯彻落实科学发展观，既实现国家的科学发展，又推进依法治国的进程。

 

二、宪法规定的重大事项由人大决定的制度是落实科学发展观的决策保障

 

我国宪法不仅包含科学发展观的基本内容，为科学发展观的贯彻落实提供了宪法依据和直接的保障，而且我国宪法所规定的一些基本制度也为科学发展观的贯彻落实提出了重要的制度保障。

决策是各项工作的第一环节，所以要看各项工作是否贯彻落实科学发展观，首先要看各项工作的决策环节是否贯彻落实科学发展观。显然，如果在决策时由一个人或者几个人说了算，科学发展观的贯彻落实是没有保障的。科学发展观的落实需要制度的保障，首先在决策时需要由多数人说了算的民主制度来保障。在我们国家，这个民主制度首先就是我国宪法所规定的重大事项由人大决定的制度。我国宪法明确规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。

2004年4月底国务院严肃查处的江苏“铁本事件”，通常被人们视为是没有落实科学发展观的一个反面典型。大家认为，“铁本事件”之所以发生，其中一个重要原因就是当地官员没有树立和落实科学的发展观。对此，我们有必要进一步地追问：为什么他们没有树立和落实科学的发展观？笔者认为，归根到底还是制度上出了问题，长期以来科学发展观的树立和落实缺乏法治上的保障。“铁本事件”之所以发生，在很大程度上就是因为当地政府没有执行重大事项由人大决定这一宪法所规定的基本制度。江苏省铁本钢铁有限公司筹划在常州市新北区魏村镇、扬中市西来桥镇建设一个大型钢铁联合项目，设计年产钢铁840万吨，总投资105.9亿人民币，规划占地９０００多亩，涉及２０００多户、６０００多农民搬迁。著名的首钢2004年的钢产量也才847万吨，但列全国第四位。 显然，这一钢铁生产项目在当地甚至在全国都属于重大项目，但这一项目根本没有提交当地人大或人大常委会讨论。“铁本事件”的教训告诉我们：我国宪法所规定的重大事项由人大决定的制度是贯彻落实科学发展观的决策保障。不严格执行这一宪法制度，科学发展观就难以得到贯彻落实。

可见，贯彻落实科学发展观，首先要在决策环节实行民主决策、制度决策，纠正在实践中一些重大问题由党委或政府直接作出决定而不提交人大讨论的做法，必须严格按照宪法的规定将重大事项（包括重要建设项目）交由同级人大讨论决定，正如彭真同志在 1982年 11月 26日 五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出的：“在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益。”

 

三、宪法规定的依法行政制度是贯彻落实科学发展观的执行保障

 

我国宪法规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”、“各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。显然，我国宪法是将人民政府定位为行政机关，是国家权力机关的执行机关。作为国家权力机关的人大的主要任务是立法，作为国家权力机关的执行机关的政府的主要职责自然是执法，可以说行政就是执法，政府就是执法机关。可见，行政执法、依法行政是我国宪法对政府所规定的基本要求和基本制度。

科学发展观能否得到认真落实，在很大程度上取决于政府是否严格遵守我国宪法所规定的行政执法制度，是否依法行政。这是因为，行政，即政府的公共管理活动，它是国家行使权力的最主要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。与人大的立法工作及法院检察院的司法工作相比，政府行政工作的主动性最强，工作内容最为丰富，所管辖的领域最为广泛，与人民群众利益的关系也最为密切，而且人大制定的法律和作出的决策主要由政府来执行。由此，政府的行政工作也就成为贯彻落实科学发展观的关键，贯彻落实科学发展观主要看政府。如果作为国家管理最大方面的政府行政工作不受法律制约，政府不依法行政，不严格执法，不严格执行人大的立法和决策，那么贯彻落实科学发展观必将成为空谈，即使人大的立法工作和重大事项决策工作体现了科学发展观。可以说，我国宪法所规定的依法行政制度是贯彻落实科学发展观的执行保障。

就以上述“铁本事件”为例，可以说当地政府及其职能部门不严格执法、不依法行政是事件发生的直接和主要的原因。在项目审批上，当时常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局采取化整为零、拆项、越权的方法予以审批；在土地审批上，按照《土地管理法》规定，涉及征用基本农田的，必须由国务院批准，而乡镇政府仅凭与铁本公司签订的投资、供地等协议，就越权提供土地近6000亩，其中基本农田1200亩，造成大量耕地被毁，后来江苏省国土资源厅在一天内违规批准了铁本公司由整块土地拆分成的14个批次的土地5988亩，致使铁本公司项目部分非法占地合法化；在房屋拆迁上，常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续的情况下违规组织实施征地拆迁，涉及1400多户、4000多农民被迫搬迁，不少农民至今无家可归，有的甚至住进窝棚、桥洞、废弃的渔船。“铁本事件”告诉我们：只有各级人民政府及其工作部门始终遵守宪法的规定，严格执法，依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，不“错位”、不“越位”，才能真正贯彻落实科学发展观。

 

四、宪法规定的人大监督和审计监察以及违宪审查制度是贯彻落实科学发展观的监督保障

 

没有监督，就没有真正的保障。只有对有关部门是否贯彻落实科学发展观进行监督，并对不符合科学发展观的行为予以制裁和纠正，科学发展观的贯彻落实才真正有保障。我国宪法设置的人大监督、审计监察以及违宪审查等制度，正是贯彻落实科学发展观的监督保障，我们在贯彻落实科学发展观时应当充分运用。

我国宪法规定，各级人大及其常委会有权监督本级人民政府的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告，听取和审议本级人民政府的工作报告，依照法定程序提出对本级人民政府及其组成部门的质询案，必要时可以组织关于特定问题的调查委员会进行调查并作出相应的决议。审查发展计划和预算制度、审议工作报告制度、质询制度、组织调查委员会制度，这些都是我国宪法规定的关于人大监督的具体制度。我国宪法还规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”同时，我国宪法还规定了行政监察制度。审计和监察制度是我国宪法规定的政府系统内部的专门监督制度。

“铁本事件”之所以发生，与上述人大监督制度没有得到贯彻落实有很大的关系。当时对于当地政府在“铁本”项目中的行为是否存在问题，当地人大及其常委会始终没有过问过。偏离科学发展观的“铁本事件”的发生，与审计、监察的“缺位”也有很大的关系。

为确保各级人民政府及其工作部门牢固树立和深入贯彻落实科学发展观，今后务必大力加强和完善人大监督制度，加强人大对政府的监督工作，不仅要进行事后监督，而且要开展事前和事中监督，各级人大及其常委会在审查政府编制的国民经济和社会发展计划、预算时要看是否偏离科学的发展观，在审查国民经济和社会发展计划、预算的执行情况时要看是否偏离科学的发展观，在审议政府工作报告也要看政府的各项工作是否偏离科学的发展观，并且应跟踪检查，发现政府有偏离科学发展观的行为及时予以纠正，必要时对政府提出质询案，或者组织特定的调查委员会进行调查处理。

为确保各级人民政府及其工作部门牢固树立和深入落实科学发展观，审计、监察部门要切实履行职责，依法独立开展专门监督，敢于坚持原则，严格执法执纪，提高监督实效，不仅要进行事后的审计、监察，更要进行事前和事中的审计、监察，不仅要明查，更要暗访，还“要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力”。审计部门要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目的审计监督，及时发现问题，并依法处理。监察部门要加强落实科学发展观的监察，督促政府工作人员不仅廉洁从政，严格遵守行政纪律，而且树立正确的政绩观和科学的发展观。为保证审计、监察部门独立、有效地开展工作，今后可以考虑实行垂直领导体制，使之不受同级党委和政府的干预。

此外，我国宪法还规定，全国人大及其委员会监督宪法的实施，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这就是我国的违宪审查制度。违宪审查制度是监督立法机关的立法是否贯彻落实科学发展观的有效保障，我们也应当充分运用。当然，目前我国的违宪审查制度还存在机构不独立、程序不完善、范围过于狭窄等弊端以及“自己监督自己”的缺陷，违宪审查工作尚未真正开展起来等。我们应当完善现行违宪审查制度，并真正启动这一制度，以保障我国立法机关的立法不偏离科学发展观。

总之，科学发展观符合宪法精神，具有宪法依据，我国宪法为科学发展观的贯彻落实提供了制度保障。科学发展观的落实程度与宪法的实施状况密切相关，我们要把科学发展观的贯彻落实与宪法的贯彻实施结合起来，特别是要重视宪法所规定的、与科学发展观相适应的各项制度的实施和完善，以真正保障科学发展观的深入贯彻落实。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/8/8