全面考量民众与政府 双向推进县域法治化
全面考量民众与政府 双向推进县域法治化
文 敬 峰
内容提要：全面考虑政府和民众两者的自身特点，在民众中牢固树立以“享受权利”为中心的法治理念, 让“责任政府”的理念扎根在政府权力运行整个过程中,并跟进得力有效的措施，逐步整体性地推进县域法治化。
关 键 词：民众；政府；法治理念；县域法治化
作者简介：文敬峰，1977年出生于湖北省五峰县，中国政法大学法学硕士，现就职于中共江西省委政法委
县域经济是以县级行政区划为地理空间，以市场为导向，以县级政权为重要推动,优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济，因而也必然是有序化的法治经济。县域法治化作为县域经济发展的重要因素，它既作用于县域经济系统的宏观环境，也是构成县域经济系统发展的内在要素。因此，在壮大县域经济的过程中，加大力度推进县域法治化进程，将是一个事关全局的重任。
在以往县域法治化研究中，谈及最多的就是如何规制政府行为。但是，民众和政府同是法治建设的参与者和法治成果的享用者。如何全面考量两者的现状，合理实施对策，将是县域法治化建设的关键。以政府和民众为切入点，进行县域法治化研究，首先就是要找准所要达到的目标。笔者认为，最终的目的，就是实现法治理念上的扎根，以此为靶子，推行得力举措。
一 在县域法治化进程中充分体现民众的主体作用
（一） 在民众中牢固树立以“享受权利”为中心的法治理念
长期以来，民众被冷落在社会的底层，没有主动参与到县域法治建设中来。人治的遗留影响当然是一个重要原因，思想上的顾虑时常制约民众的行为。因此，我们必须明确，县域法治化的进程是应该以民众的权利意识提高为重要任务的。针对当前的现实状况，我们需要在民众中实现几个观念的转变。
1.从“绝对服从”的义务观念转变到“依法参与”的权利理念
邓小平在谈及中国的历史基础及其独特性质时，指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”传统中国社会在国的范围内强调“忠”，在家的范围内强调“孝”。无论是“忠”还是“孝”，所强调的都是让人们尽义务；儒家提倡“知足忍让”、“使民无讼”等观念。所有这些似一个无形而又沉重的包袱，它们深植在民众的深层意识中，抑制了人们的权利观念，致使人们的权利观念不够发达。因此，民众权利理念的培养是一个十分重要而紧迫的问题。
着力树立民众的权利意识，需要通过有效举措实现民众：知晓自己依法享有人身权利、政治权利、社会经济权利、文化权利和宗教信仰权利等；在法定范围内主动追求和行使自己的权利，并懂得如何勇敢地捍卫自己的权利；对他人一切合法的权利给予同等的尊重；从权利的角度评价政府权力的行使。
2.从“接受管制”的传统观念转变到“依法监督”的主体理念
我们每一名普通公民都是国家的主人，政府是公民选举产生的，代表人民履行职责。因此，所有民众应该增强主人公意识，除了接受政府的管理外，我们应该积极发挥主人翁精神，监督政府权力的运转。行政权力本身具有自由裁量的特点，再加上历史的影响，行政人员有着滥用权力的隐患。在行政机关内部制度监督外，民众勇敢拿起法律武器，监督行政权力运作是行政法治化、县域法治化的表现。
民众监督意识的提高，是与民众权利理念相承接的。民众首先需要懂得自己有哪些民主监督的权利，只有知晓了监督的内容，才能增强其积极监督的底气。“我来监督，是在享有法律赋予我的权利”，有了这样的话语来壮胆，民众自然愿意担当监督行政权力的重任。更重要的是要畅通民众监督的渠道。民众知道有这种权利，也很希望实施监督，但是没有合理的方式来发挥自己的作用，或者说实施行为后没有结果，同样是民众监督意识提高的一个障碍。
（二） 增强民众的法治能力
民众法治观念的更新和法治能力的提高，需要民众自己有一个积极主动地态度，也需要政府采取得力措施来培育。在统筹城乡经济社会发展中，应把统筹城乡法治环镜建设，增强民众法治能力作为一项重要内容。
1.认真扎实地调研，摸清本县域内民众法律真实水平
“当我们缺少推进工作的思路，当我们欠缺开拓创新的智慧，我们就迈开双腿，到基层去，我们都会找到满意的答案。” 只有摸清民众对法律的真实掌握水平，制定的措施才能取得相应效果，否则将是举措和效果截然分离。各地政府应当站在矛盾的特殊性的理论高度来对待调查研究，走到民众深处，采取各种方式来获得信息。调研不仅是展开民众法治建设的开端工作，还是建设成果的检验手段。因此，各地要把调研作为一项制度建立起来，组织人员，调动财力，做好这项工作。只有这样，才能走出机关作风的弊端，避免各项规划、措施的空洞和失去实践意义。
在调研的基础上，对本区域的法治化建设进行全面规划，明确民众法治化建设阶段目标，制定总体规划和年度计划，并建立操作性强的评价指标。
2.高瞻远瞩，从学校教育抓起做好法律知识普及工作
把眼光放得更长远，对中小学的课程设置进行改革，从娃娃开始进行民主法制教育。现在各地学校普遍建立起法制校长制度，定期进行法律知识讲座。但是，这还是不够的。应该在课程设置中直接加入法律知识，从幼小的心灵里，把法律意识扎根。法律知识博大精深，涉及日常生活的法律常识也很多。法治教育不是一句口号，要从一节一节课时上去落实。
继续推行普法教育，创新基层普法方式，增强针对性。找准基层最佳时机普法：在农村针对农民居住分散、工作不固定等特点，抓住农闲季节和节假日，结合重大涉农政策法律出台，集中时间、集中人员，深入农村开展各类主题法制宣传活动；在城镇，充分利用晚上和节假日进行法制宣传。在内容上，要结合民众的日常生活，抓好法律常识的普及。
3.完善法律援助体系，让民众有能力实现维权愿望
目前的现状是民众对法律知识知之甚少，在权利受到侵害时，很少有人懂得怎样来维权。解决这个问题除了从长远着眼来加大法律知识普及的力度外，政府应当在完善法律援助体系建设上多花财力、物力。
首先需要拓展法律援助的覆盖面。很多地方建立的以区法律援助中心为主导，街道法律援助工作站为基础，社区、自然村为法律援助联络点的三级法律援助工作网络，值得推广。其次，要整合非诉讼援助与人民调解等手段，发挥其在维护弱势群体合法权益、解决争议中的作用。同时在人员上，充分发挥律师、公证员、基层法律工作者职能作用，引导广大法律工作者投入精力到基层法律事务中，代理案件、宣讲法律，为县域法治化尽一份力。
4.畅通诉讼渠道，让民众有信心享受权利与监督权力
“民告官”一贯成为被忌讳的事物。即使现在，不少民众对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑；有的法院怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权甚至限制当事人诉权。
基层法院工作的完善是县域法治化建设的关键。解除民众对诉讼的顾虑，应该从基层法院的工作入手。首先应当规范立案手续，简化立案环节：重视立案场所规范化建设，建立立案大厅，实行柜台式立案；全面推行人民法庭直接立案制度，解决立案与审判分离后偏远地区的当事人立案不方便的问题。其次，积极创新尝试各项便民措施。当前一些地方为当事人免费提供诉讼指南或者运用多媒体和信息技术传播诉讼知识等都值得结合本地实际借鉴学习。同时，严格民众诉讼的司法监督，对于涉及到地方政府对农民的侵权案件，要加大司法监督的力度，加强责任追究。
二 在破解政府改革难题中推进县域法治化进程
(一) 让“责任政府”的理念扎根在权力运行整个过程中
长期以来，政府习惯把权力视为一种没有任何约束的绝对，并由此滋生了许多劣质的观念。究其根源在于没有充分理解权力的实质：权力时刻与责任相对，有权力就意味着需要承担责任，没有只有权力不承担责任的情况。因此，在进行县域法治化建设的过程中，我们需要转变几个陈旧、错误的观念，以此为指导和目标进行一系列的制度建设。
1.由管理行政观念向服务行政理念转变
在传统的行政体制下，行政主体一般仅担任了公共秩序的管理者、命令者，指挥着社会生活的方方面面。但是市场经济条件下，政企、政事、政社分离，社会主体多元化、自主化，政府的主要职能是：维持社会秩序，保证一个交定的社会公共生活环境；对经济实行宏观调控，为社会主体提供各方面的服务。行政管理更多地体现的是一种服务，是服务式的管理与调控。
在县域法治化建设中，政府应尽快转变权力执政观念，增加政府管理的民主化，最低限度地运用行政权力介入和干预市场经济。将人民的利益和社会的福利作为行政活动的出发点和归宿点，以市场和社会为导向，从管理者转变为服务者。
2.由全能行政观念向有限行政理念转变
市场经济体制作为一种对社会资源进行高效、合理配置的模式，客观上要求行政管理高效运行，为市场提供更合理的指导和服务，为公民提供更多的发展机会。行政主体对行政相对人必须迅速及时地作出决策，以较少的行政投入，获取尽可能多的行政收益。
因此，树立有限行政理念，理顺行政服务内容，简化工作程序的改革势在必行。必须转变政府神圣化、全能化的观念，改变事无巨细、政府统揽的局面。政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，各领域的协调发展、就业、资源保护、信用体系建设等应成为政府履行职能的重要内容。政府在思想上要重视严守自己的职能范围，不越权；也要扩展服务领域避免出现社会发展附带问题死角，不冷权。
3.由实体优位观念向程序优位理念转变
我国长期以来受“重实体，轻程序”思想的影响，立法者的研究主要注重解决行政管理的实体问题，忽视行政管理的程序问题，如对行为方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序义务等，在行政立法中很少规定。尽管我国在修改和制定各个单行行政法律规范文件时对相关程序作了必要的规定，但目前我国还没有独立、统一的行政程序法。
但是，只有科学、合理的行政程序才能保证行政执法的公正，实现实体的正义和资源的合理配置，提高行政效率，保护相对人的合法权益。改变我国现状，特别是县域行政处境，除了完善制度外，我们更需要从观念上做出努力，改变轻程序的传统。“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，把西方的这句法律格言烙印在县域行政执法和司法过程中。
（二）加强依法行政制度建设
1.尽快实现县、乡政府职能转变
根据市场经济公共需求不断扩大的现实需求，县、乡政府应不断实现公共政策的创新和尽快地实现职能的转型。政府改革的突出任务是:从经济持续发展和社会稳定的大局出发，实现以公共服务为中心的政府转型，使政府把主要的职能放在为经济社会发展提供基本的公共产品和公共服务，为各类社会矛盾和社会冲突的解决创造良好的前提条件。从注重经济政策向经济政策和社会政策并重的转变，从封闭式、集中决策向开放式、民众参与决策模式转变，从单一的行政手段向包括行政、经济、法律等多种手段转变。政府必须打破自身利益的局限，以公共利益为目标，加强自身建设和改革。加强对县、乡政府市场经济意识的转变，使其认识到发展经济的最重要主体和动力是民众和企业，而政府的责任在于提供公共服务。
2.在行政审批制度上有新突破
要以行政许可法为依据，加强对行政审批行为的监督，建立和完善监督约束机制以及审批责任追究制。坚决取消那些不符合政企、政事、政社要求，妨碍公平竞争，以及实际上难以发挥作用审批事项，积极探索运用市场机制代替行政审批管理的新途径。
具体来说，首先可以将各职能部门分散的审批职能整合，组建统一的行政审批部门，整体移驻行政审批大厅办公。其次，可以借鉴重庆市渝北区的做法，优化行政审批流程：凡不涉及规划、地质灾害、环保、消防、安全的审批项目，一律“盖章通过”，现场办结，涉及以上5个方面的审批项目进行分类审查“简易项目当日办结，一般项目5个工作日内办结，复杂项目10个工作日内办结”。同时可以考虑县域特点，重点项目及招商引资的重大项目开通审批“绿色通道”，组织有关审批部门研究统一意见后，实施并联审批。并且，县级领导自己检查和纪委、监察局发挥职能作用结合起来，加强对审批制度监督管理。
3.建立科学的政绩考评制度
从改革激励和约束领导的考评制度上加强县域法治化建设，是一个比较现实的思路。通过考评制度的完善，让县、乡领导干部在创造政绩的过程中，走出仅仅注重经济发展的误区，实现社会公平，正确处理各种社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系，加强社会管理。
在考评标准的确立上，由以往的偏重经济增长指标向社会指标、人文指标、环境指标拓展，用反映社会总体发展水平的指标体系取代单一的以GDP衡量地区发展水平的做法，使考评指标体现全面性。着眼于中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的协调发展，进一步完善指标体系。同时，推进政绩考评工作的科学化、制度化和规范化，并处理好个人政绩与集体政绩的关系、定性评价和定量考核的关系、集中考评和经常性考评的关系。
4.完善行政指导制度建设
行政指导是指行政机关为了达到某种行政目的，在其职权范围内，采用希望、劝告、建议等非强制性手段以谋求相对人协助或合作的非权力性行为。对正处在社会转型和社会主义市场经济体制建立过程中的中国来讲，对于县域经济发展的时期，行政指导必将成为政府行政的一种必备有效的方式。行政指导以其软法的特性，一方面可以使政府在经济建设中积极行政，发挥提供公共服务的功能；另一方面可以改变政府的权力本位思想，创新适应社会发展的新型行政执法方式。
但是，行政指导实践在我国，特别是基层，存在很多问题，如政企关系中行政指导的运用不足与越权指导并存、行政指导与行政命令界限不清、行政指导的规范性和制度化程度较低。究其原因，还是传统行政的权力意识过重，行政指导制度不完善。要走出这种局面，充分发挥行政指导的功能，有效克服其负面效应，一方面要加深认识，改变观念，另一方面要根据我国的社会实际，思考和构建市场经济条件下具有中国特色的行政指导制度。
首先在思想观念方面，通过宣讲和普法使人们尤其是行政机关及其工作人员认识行政指导的特点、功能、形式等，认识其必要性，尤其是要对行政指导与依法行政的关系有一个正确的认识。同时，通过严格确定行政指导的“质量标准”；科学设置确保行政指导质量的条件；加速推进行政指导的法制化建设等，来构建行政指导制度。