关于治安违法记录封存制度的讨论，在一定程度上关系到部分公众对法律、法治和法学的信任，一些法学生也有些疑问。作为一名法学教师，感到有责任把这一制度的体系定位梳理清楚，也就此与法律界、法学界同仁切磋，与关心此事的公众交流。

1.治安违法记录封存制度源自顶层设计，其目的在于减轻群众负担

新修订的《治安管理处罚法》第136条规定：违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。这就是“治安违法记录封存制度”，实际上全称应为“治安违法记录封存与依法查询制度”。为表述简洁，本文将其简称为“治安违法记录封存制度”。

治安违法记录封存制度，是立法上执行顶层设计的成果。早在2016年，顶层设计层面，就从减轻群众负担的角度出发，提出了减少证明事项的政策要求，部署开展“减证便民专项行动”；公安部、国家发展改革委、教育部等部门印发了《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》（公通字〔2016〕21号）。此后，《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号）发布，开展了一系列证明事项清理工作。为落实此政策，公安机关依法出具的无违法犯罪记录证明优化为无犯罪记录证明。2021年，公安部印发《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》（公通〔2021〕19号），自2021年12月31日起施行。地方层面，也相应完善查询规定，例如，《浙江省公安机关办理犯罪记录查询工作规定》（浙公通字〔2021〕59号）发布，自2022年1月1日起施行，2015年3月1日施行的《浙江省公安机关出具有无违法犯罪记录证明工作规定》（试行）（浙公通〔2015〕2号）同时废止。当然，目前公安机关办理的犯罪记录查询工作，也涵盖少量法律规范规定的需要出具违法记录证明的事项。

实际上，需要提供无违法证明的，不限于实际有违法行为的人，而是需要办理从事特定职业等事务的所有人。立法进一步规定了治安违法记录封存制度后，也就从源头上进一步减少了非必要提供无违法证明的负担，不仅有利于便利群众办事，也有利于提升行政效率。

2.治安违法记录封存制度平等保护公民、法人和其他组织

治安违法记录封存，依法保护违法行为人的个人隐私和个人信息，不受非法查询，不得非法公开，是我国宪法保障人权的重要实践，它平等保护每一位有违法记录的公民。我们只要冷静思考一下，就会发现某文旅小编所言是偏颇的。显然，更容易受治安违法记录及其非法查询与公开不利影响的是普通人。改革开放后，在1982年宪法框架下，公民基本权利和自由受到保障；1999年，“依法治国，全面建设社会主义法治国家”写入宪法，如今“全面依法治国”是四个全面战略布局之一。治安违法记录封存制度，是这些原则在法律上的具体化。

我国传统文化上比较注重社会连带，新中国成立后长期强调集体主义。改革开放后，通过放权让利，公民和各类主体的自由和权利不断扩大，由此也带来了经济社会蓬勃发展的积极性和主动性。在建设社会主义市场经济体制确立后，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，就必须切实保障宪法上的公民基本权利和自由。这个局面来之不易，应当倍加珍惜。

3.关于未成年人治安违法记录封存存在普遍共识，治安违法记录封存制度适用于所有违法行为人时，公众存在高度关切的主要是吸毒等违法记录是否应当封存的问题

关于未成年人治安违法记录封存，在此前讨论上看到了普遍共识。治安管理处罚法上可能留下违法记录的未成年人是年满十四周岁未满十八周岁的未成年人，在民法上属于限制民事行为能力人。行政法上对其行为的违法评价，要考虑责任年龄，因为未成年人尚不具备对其行为完全负责的责任能力。相应地，为了保护未成年人未来发展的可能性，对其治安违法记录予以封存，在价值观上也不存在重大分歧。 目前看到的主要不同意见，集中于为何将治安违法记录制度适用于所有有治安违法记录的人，又进一步聚焦于因吸毒等违法行为受到治安管理处罚的记录是否应当封存的问题。

4.记录封存不是绝对封存，不影响依法依规查询和例外公开

需要特别指出的是，治安违法记录涉及的个人信息、个人隐私，并不具有绝对性。因此，在制度上不应实行绝对封存。如果为了维护公共利益或者保护他人的基本权利和自由，需要保障相关主体乃至社会公众的知情权，那么就应当设定相应的查询和公开规则。 实际上，对违法记录信息的管理，可以存在一个“不记录-记录后删除-记录后封存-记录后不公开-记录后可查询-记录后公开”的制度光谱。其中，不记录、记录后即删除、记录后全部公开，通常不会作为基本的制度选项。在治安管理处罚法修订前，我国关于违法记录采取的是原则上不公开，可依法查询，符合法定事由可出具无违法记录证明。《行政处罚法》第48条第1款进一步规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。因此，有一定社会影响的违法案件信息作为例外向社会公开。

或许可以这样来归纳，在治安违法记录封存制度确立之前，我们国家施行的是“记录后不公开+依法依规查询+例外公开”的一套复合制度。在实行治安违法记录封存制度后，调整为“记录后封存+依法依规查询+例外公开”，同样是复合制度。两者之间的实质差别在于前者是不公开，后者是封存，但都不是绝对的，都存在着查询和公开的例外规定。也就是说，原来就不是谁都可以查，以后也不是谁都不可以查。而不公开和封存的制度差异，我个人的理解，最主要在于实施封存制度后，在缺乏依法依规查询依据的情况下，即使公民自己也无法申请查询和请求公安机关出具无违法记录证明。这就可以避免公民为了求职，在不存在法律规定上的职业准入限制的情况下，也不得不应用人单位的要求而提供无违法记录证明的无奈。

当然，在我国《数据安全法》《个人信息保护法》已经实施的情况下，治安违法记录封存制度，也有利于落实数据安全和个人信息保护，避免因管理不善出现政务数据和个人信息泄露的情形。当然，因履行职责需要的政务数据共享，也受到《政务数据共享条例》的保障。只不过，涉及公民个人信息的政务数据共享，应当属于有条件共享的类别。

根据《治安管理处罚法》第22条第4项的规定，一年以内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。此外还有多处以“一年”为限的相关规定。因此，治安违法记录封存至少应当在治安管理处罚决定作出一年后方才动态实施。

5.封存的只是治安违法信息，吸毒等信息管理在《禁毒法》等其他法律框架中运行

公众高度关切的是对吸毒信息的封存将不利于禁毒，甚至担心是否会引发类似其他国家的吸毒合法化制度变迁。但是，这些关切未能充分注意到国家法律的体系，对国家的重大政策也缺乏应有的信心。

治安违法记录封存制度实施后，依法封存的只是治安违法及其处罚信息，吸毒相关的信息管理在《禁毒法》框架中运行。因吸毒的违法行为受到治安管理处罚的，即使封存，依法封存的也是因吸毒而违反治安管理的记录。根据《禁毒法》第32条第1款的规定，公安机关应当对吸毒人员进行登记。因此，吸毒人员的信息，由公安机关根据《禁毒法》的相关规定加以管理。根据《禁毒法》第62条第二句的规定，吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。因此，也就不会有治安违法记录，也就不存在封存。但是，主动登记或接受戒毒治疗的人员信息，依然在公安机关的管理范围之内。

在此基础上，《禁毒法》规定了对涉嫌吸毒人员进行必要检测或强制检测、吸毒成瘾人员戒毒治疗等管理、教育与救助措施。其中，戒毒治疗措施包括社区戒毒、自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗和强制隔离戒毒等。实施前两种戒毒治疗措施，相应规定了社区和医院向公安机关报告的义务。强制隔离戒毒的期限为二年，期满后经诊断评估和批准，期限最长可以延长一年。对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。

在我们国家，吸毒者具有违法行为人、受害者和病人等至少三重身份。首先，吸毒是违法行为，吸毒者是违法行为人；其次，吸毒者也是为毒品所害的人，所以也是受害者；最后，吸毒成瘾是需要治疗的病情，吸毒成瘾人员实际上也是病人。有些国家之所以不将吸毒作为违法行为加以处罚，其基本法理在于认为吸毒是一种自我伤害行为，法律加以干预已经属于一种“法律家长主义”，将其评价为违法并加以处罚，就更加缺乏正当性基础了。然而，个人是社会的成员，个人对自身造成伤害，也是对社会造成伤害。如果个人对自身的伤害，又与对他人与社会的妨害有关联，就不能认为受到伤害的只是个人自身。吸毒与贩毒、制毒、种毒有高度关联性，特定的吸毒方式还与艾滋病等传染病存在强关联性。因此，我们国家实行禁毒政策，且采取‌禁种、禁制、禁贩、禁吸‌并举的策略，就有着高度的正当性。考虑到治理成本和治理效果，禁毒工作采取‌专群结合‌（专业力量与社会参与相结合）、‌预防与惩治相结合‌、以及‌教育与救治相结合的原则‌，以此充分动员社会各界的广泛参与并以国家强制力切实保障。‌相应的，我国禁毒工作实行‌预防为主‌的方针，坚持综合治理、系统治理。我不认为，我们国家的禁毒政策与法律会有任何松动的可能性。‌

部分公众同样高度关注卖淫、嫖娼等治安违法记录封存的正当性问题，因为这些违法行为与艾滋病等传染病有高度关联性。实际上，传染病信息的管理，在《传染病防治法》和《艾滋病防治条例》的框架中运行。即使没有卖淫、嫖娼等违法行为，一旦涉及传染病防治，可以依法开展个人信息收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等个人信息处理活动。《艾滋病防治条例》进一步规定了艾滋病病毒感染者和艾滋病病人应当履行将感染或者发病的事实及时告知与其有性关系者，以及就医时将感染或者发病的事实如实告知接诊医生的义务；同时规定了疾病预防控制机构和出入境检验检疫机构进行艾滋病流行病学调查时，被调查单位和个人应当如实提供有关情况。这些信息的收集与管理，就是国家建立健全艾滋病监测网络的具体工作，与治安违法记录封存无关，甚至不涉及治安违法信息。

6.记录封存与否，不影响特定职业的限制或禁止准入

有些人担心，一旦治安违法记录封存，有吸毒等违法行为的人可能得以进入不应进入的特定职业。实际上，治安违法记录封存，不影响特定职业的限制或禁止准入。也正是因为存在法律规范上的专门规定，治安违法记录无论是否封存，都不影响对相关信息的依法查询和使用，相应地，也就更不能删除相关信息。

前述《浙江省公安机关办理犯罪记录查询工作规定》列举了“无犯罪记录证明”的部分情形及参考依据，合计97种情形，具体包括开设特定企业（单位）或担任特定职务的16种情形，从事特定职业的37种情形，申请特定职业、执业资格、资质的考试、考核、注册、核准的37种情形，其他法律、法规、规章及省级以上规范性文件等规定的7种情形。其中，也包括少部分要求无违法记录的情形。

前已述及，违法记录涉及的个人隐私、个人信息不具有绝对性。同样，违法行为人依法履行义务后，也并不必然恢复全部的职业自由，或者在我国宪法上，其劳动的权利仍然会因为维护公共利益或保护他人的基本权利和自由而受到一定限制。只不过，这种限制不应与违法行为存在不当连结，且应当合乎比例。当然，这是立法规定特定职业的限制或禁止准入措施时所需要考虑的。相对而言，相比于有犯罪记录者，有违法记录者在特定职业的限制或禁止准入等方面的范围要小得多。

即使没有违法记录，为了维护公共利益或他人的基本权利和自由，也可能对符合特定情形的行为人规定特定职业的准入限制或禁止。例如，我国现行法律法规对吸毒人员规定了大约六类二十余项特定职业与岗位的准入限制或禁止，具体包括公职与准公职类的终身禁入，教育、托育与未成年人密切接触岗位的终身禁入，交通运输驾驶与指挥岗位的限期禁入，公共安全与特种作业岗位的限期或终身禁入，文化娱乐与旅游服务类的限期或终身禁入等。此外，对艾滋病患者和艾滋病病毒感染者，在存在血液暴露风险、服务对象为未成年人、集中居住集体或国防需求的职业或岗位上也设有准入限制或禁止。

当然，《禁毒法》第52条规定，戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。戒毒人员如果不能回归社会，那么一方面治理成本高昂且将由国家财政和全社会承担，另一方面也侵害了戒毒人员的合法权益。在与上海某监狱管理机构交流中，他们分享了一则案例，使我大受触动。在自愿申请的情况下，服刑犯人可以被转移到其他省份监狱服刑，表现良好将会受到减刑，在充分的思想教育引导下，乘坐火车转送而全程不佩戴手铐，近三十年几千人参加而无一人脱逃或尝试脱逃。借用我的同事孙维飞老师经常讲的一句话——“人同此心，心同此理”，我们应当对真正的抱持同情的理解和教育引导保有信心。

7.记录封存与否，不影响征兵、机关事业单位招录的政审制度运行

有些人存在疑虑，一旦治安违法记录封存，有吸毒等违法行为的人是否在参军入伍、报考机关事业单位等方面将“畅通无阻”。这是因为，部分公众对我国的政审制度不太熟悉。除了前述特定职业的限制或禁止准入外，我国对参军入伍、报考事业单位等采取择优录取的政策，在考试、体能测试等考核外，也有政审的把关。政审的范围，实际上不限于是否有违法记录，还包括更为广泛的考察。需要特别指出的，歧视与合理的区别对待需要区分开来。例如，对学历的要求等，就是合理的区别对待，而不是歧视。

8.一个思想实验：治安违法记录封存在就业市场上的可能影响

值得注意的是，随着社会信用体系的建设，不少民营企业在招聘过程中也开始要求应聘者提供无违法犯罪记录证明，特别是在财务、安保、教育等敏感岗位。治安违法记录封存后，缺乏特定职业准入限制或禁止依据的招聘工作，将无法由单位查询，也不能要求个人查询并提供无违法记录证明。这就在劳动力市场上减少了一部分信息供给，由此可能带来招聘上的策略选择和就业上的利益影响。

在华东政法大学的教学班上，一位大四本科生分享了美国的研究成果，在提供了违法犯罪记录后，用人单位对应聘的回复量减少了一半左右，但是禁止问询犯罪记录后，非洲裔美国人的简历回复率与白人获得的简历回复率差距从7%扩大到45%。相关研究成果也揭示，即使限制雇主获取犯罪记录，雇主仍有可能在招聘过程中后期询问求职者的犯罪记录，或基于求职者的种族等人口统计特征做出不准确的判断。

这一研究成果，符合“柠檬市场”的理论构造，即在一个二手车市场上，如果信息不完全，那么买家就只愿意支付更低的对价，车况良好的车辆因此不愿意进入这一市场，留在这一市场的车辆车况越来越差，形成“劣币驱逐良币”效应。如果企业作为雇佣者，不能获得更为全面的信息，那么为了降低风险与成本负担，它的策略选择就可能是减少雇佣或采取劳务派遣、外包或灵活用工模式，从而降低雇佣需支付的对价和解雇需承担的成本。违法信息可查询后，是否必然会导致减少雇佣或导致对有违法记录者的普遍歧视，尚有待实证检验。实务中，确实也有相关企业明确表示愿意录用有犯罪记录的应聘者。

封存治安违法记录，有可能改变违法行为人与其他群体在就业市场中的竞争地位。在治安违法记录可以查询的情况下，在职业岗位所需要的技能相当的情况下，残疾人可以凭借良好的品行获得相对于有特定违法记录应聘者的竞争优势。而治安违法记录无法查询的情况下，违法行为人的劣势被遮蔽，残疾人的劣势则一览无余，残疾人由此将可能处于相对不利的竞争地位。而残疾无法归咎于个人，违法行为却是个人作出的。此外，因为招聘中普遍实施心理测试，求职者的精神和心理状态信息将会被用人单位掌握，在技能相当的情况下，本来也还有凭借品行获得竞争优势的可能，一旦治安违法记录无法查询，这一优势也就不存在了，存在精神或心理困扰的人士，在求职中也将处于相对不利的地位。

有关吸毒、卖淫嫖娼等违法犯罪记录，以及吸毒、艾滋病等传染病信息的充分与完全，对于结婚决策也有着重要作用。在婚姻等社会事务的处理中，如果相关信息可以查询，将有助于当事人作出决策。一些信息无法查询，导致信息不完全，也会形成“柠檬市场”，从而使一部分主体选择不进入这一市场。

因此，对治安违法记录封存制度，应当适时展开相关实证研究，以全面动态评价法律规则的实效。

9.是否还需要“守门人”：数字时代治安违法记录封存制度的立法决断

进入数字时代，不少职业的“守门人”被放逐了，例如，传统媒体的记者和编辑等，因为“人人都有麦克风，人人都是总编辑”。在这样的数字时代，法律职业和法学专业，是否还需要“守门人”，也逐渐引发讨论。关于治安违法记录封存制度的立法决断，只是一个小小的缩影。其实，我们能够感受到，从立法、执法到司法，公众意见不断冲击着法治系统的相对封闭运行和法学的相对高深的专业槽。法律系统有着“认知开放、运行封闭”的特质。法学研究的真正力量在于沟通与论证。因此，是有可能较好地沟通公众意见和专业见解的。法律、法治和法学在这个时代会如何运行和发展，的确是值得共同关注和深入探讨的问题。