洪山，地处某省会城市城区东南部，山脚下有一座女子劳教所，因此而较为知名。

前不久，与几位政法界的朋友相聚，谈及当前政法改革，对废除劳动教养制度议论纷纷。众问一位来自女教所的劳教干部近来如何，淡然答曰感觉“良好”，续而有些戏言：我们那里只剩下好人了。言外之意，“坏人”已经都被放了。

不少人早有预言，在下半年举行的中共十八届三中全会上，一定会有决定劳动教养制度命运的内容，十有八九将决定废除劳教制度。无论是国家法律的制定、修改和废止，尤其是社会广泛持续关注的国家立法，通常都会有中央的决定在先。如果中央决定废除劳教制度，这只是一个前奏，废除劳教制度还需要走法律程序，那么今年年底也就是12月下旬全国人大常委会就会做出决定，最终将让实施了半个多世纪之久的劳动教养制度走向尽头。

实际上，有关劳动教养制度改革的官方措施在越来越强烈的废除劳教制度的社会呼声中已然启动。2011年，最高人民法院等十部委印发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》的通知，济南、南京、郑州、兰州等四个城市成为劳动教养制度改革和违法行为教育矫治试点城市。在2013年全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，在报请全国人大常委会批准后将停止使用劳教制度，并且把劳教制度改革作为政法工作重点推进的四项改革之一。根据劳动教养制度改革的决定和措施，多数劳动教养机构的功能早已开始转变，一些地方的劳动教养机构已经逐步“减员”，一些地方的劳教场所已经“人去楼空”。

女教所的干警朋友所说的“坏人”，在建国初期是指“两类分子”，即反革命分子和其他坏分子，反右时期主要是“右派”分子。改革开放以后，“坏人”的范围逐步扩大，既有构成犯罪不够刑事处罚但同时具有人身危险性和重新犯罪可能的，又有吸毒、卖淫、嫖娼的，还有违反社会治安“屡教不改”的。上世纪九十年代末，法轮功等邪教人员、参与传销人员等进入“坏人”名单。2002年公安部出台的《公安机关办理劳动教养案件规定》对以往各种规范性文件中劳教适用对象进行归并，开出了一个包括了十类人的长名单。2003年废除收容遣送制度之后，劳教制度被赋予更多“维稳”功能，后来在一些地方更被用于处置上访群众。2009年中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》将违法闹访者纳入劳教范围后，“坏人”的种类再次增多，劳教范围也进一步扩大。

劳教所里的管教对象到底有多坏？洪山脚下的女子劳教所里有不少管教对象并不怎么坏，全国范围内的劳教所里也不乏根本就不属于“坏人”范畴的人。但全国各地的劳教人员中确有那么一部分属于：结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸犯罪团伙中尚不够刑事处罚的；拐卖妇女、儿童犯罪团伙中尚不够刑事处罚的；有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，情节较重，尚不够刑事处罚的；……无论是构成犯罪但不够刑事处罚的，还是“大法不犯、小法常犯，气死公安，难死法院”的，他们都有不同程度的社会危险性，对社会公共秩序和安全构成一定的威胁，这样的人无法送进监狱改造，但又确实有必要进行集中或定点管制和教育。这大概就是支持劳教制度改革但不赞成废除劳教制度的人所持有的主要理由。

另外一些人并不十分看重这一点，他们认为劳动教养制度违宪违法、违背人权和法治，力主废除劳动教养制度。尽管国务院《关于劳动教养的决定》和《关于劳动教养的补充规定》在法律性质上存在争议，但总体上讲它们是历史上形成的特殊形态的法律。早在1957年8月3日，《人民日报》发表题为“为什么要实行劳动教养？”的社论指出：劳动教养的决定，经过全国人民代表大会常务委员会的批准，就具有立法性质。这是我国社会主义改造和法制建设中的一大创举，是贯彻宪法第100条的一个具体措施。（1954年宪法第一百条规定：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。）2010年2月28日，国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书，列出了中华人民共和国现行有效法律的分类目录，共229件法律，其中（三）行政法（79件），包括1.公安派出所组织条例（1954年）；2.全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议（1957年）附:国务院关于劳动教养问题的决定；……6.全国人民代表大会常务委员会批准《国务院关于劳动教养的补充规定》的决议（1979年）附:国务院关于劳动教养的补充规定；……《国务院关于劳动教养的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》随同全国人大常委会批准的决议被纳入法律体系，属于法律范畴。（类似的还有《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《国务院关于职工探亲待遇的规定》等。）

恐怕不能将《决定》、《规定》等简单地归类为违反人权和法治的“恶法”，既然它们属于法律范畴，由它们确立的劳教制度就具有了基本合法性和正当性基础。至于劳教制度与人权和法治有距离，存在这样或者那样的问题，可以就事论事，不可以全盘否定。比如说，如果认为它法律性质不明晰，可以通过立法予以改变。过去就曾有过这样的方案，《劳动教养法》曾经被纳入七五、八五、九五立法规划；如果认为它不符合正当程序，实际上劳教制度在这方面的缺陷一直被修正。2002年公安部出台的《公安机关办理劳动教养案件规定》在劳教决定程序上作了很大改善。自2005年以来，不仅律师可以参与劳教案件，而且绝大部分劳教案件必须经过聆询，当事人的程序权利已经在制度上有所保障。如果说还有其他问题，也有予以修正的多种方案，比如，在决定权限与程序上，劳动教养不能成为公安机关手中治安、维稳的简单工具，可以通过完善劳动教养程序，实行控诉、决定和执行职能严格分离，形成有利于保障人身自由的管辖权制度。再比如，缩小劳教适用范围，劳动教养应当聚焦社会上的法定“坏人”，主要适用于违反治安管理且屡教不改的，犯罪情节轻微免予刑事处分但又具有较大人身危险性的。又比如，缩短劳教时限，最长不超过一年半。由于劳动教养限制人身自由时限长达一至三年，甚至可延长至四年，司法实践中出现了宁可被定罪判刑也不愿意被劳教的现象，甚至流传着“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的说法。劳教制度改革还可能涉及劳教决定程序适当司法化和适度社会化、劳教方式改革以及增加相应救济程序等。

废除劳动教养制度未尝不可，我们不一定非守着一个备受诟病的制度修来修去。如果制度千疮百孔，就不如一废了之。但目前还很难说废除劳教制度比改革劳教制度是更优的选择。一般说来，法律能够修正可成“正果”就不要轻言废除，替代制度没有准备好就不能轻易废除现行制度。劳动教养制度废除容易，它自身存在的问题和伴随的不正常现象就会随着消失，但它对应的社会问题却没有解决。如前所言，社会上有一些“坏人”需要相应的制度应对，后劳动教养时期制度设计也必然要吸收劳动教养制度中正确的原理和合理的因素，一些新的制度设计也应当考虑国情、实事求是。比如，违法行为社区矫治，对于犯罪服刑者实施社区矫正，需要包括日常监管、分期评估和社会监督等在内的一套制度，假如不服从监管可以送回监狱继续服刑。如果对违法行为实施社区矫治，不服从监管应如何处置，是不是也需要一整套制度包括特定矫治场所予以保障？一项面向基层民政局长和养老机构负责人的非正式调查结果显示，当问及过去被劳动教养人员已经不能在特殊机构接受教养，需要放到社会上包括社区和养老机构劳动矫治时，超过89%的人不信任这样的制度，难以接受这样的“坏人”在自己的社区和机构从事服务工作，对这类人的监管社会上并没有多少信心。

没有人完全否定《决定》、《规定》以及劳教制度的历史作用，恐怕也不会有人完全否认社会稳定和谐对劳教制度或者类似制度的需求，但必须正视劳教制度存在的真正问题。除了前述制度本身存在的问题外，更严重的问题是对劳动教养的过度使用，甚至存在恶用劳动教养的现象。劳动教养最早是对不够判刑的“两类分子”的特殊“管理方式”，“文革”后主要成为一种维护社会治安的有效措施。随着社会转型时期社会矛盾的不断积累，社会不稳定因素骤增，劳动教养制度的功能被不断泛化和放大，一些地方过度使用甚至恶用劳动教养的现象变得十分严重。尤其是在2005年《信访条例》出台后，有些地方将劳动教养用于处置和惩罚信访者，阻碍正当信访权利的行使，打击迫害信访群众。一些地方甚至出台文件将缠访闹访、丑化领导人形象等行为纳入劳教范围。有些地方官员单纯重视劳教维护社会秩序的目的与功能，将之视为“维稳”的重要手段，忽视尊重和保障人权的要求，任意扩大劳教对象的范围，缩减劳教审批的基本程序，致使劳教制度功能异化进而性质变异。劳动教养制度背负“恶法”之名，到底是因为自身确是“恶法”还是因为劳教制度被恶用？对于过度使用和恶用劳教的问题，不需要废除劳教制度，而需要另外的解决思路，关键是完善相关制度，促使地方官员增强法治思维，将劳动教养视为国家治理的一个侧面和社会治理的一种方式，随着劳动教养制度的改革和完善将其作为地方治理的一种法治手段。如果劳教制度免于废除，除了需要完善劳教制度自身外，还应当建立必要的问责制度，防止劳动教养成为单纯的地方政治手段和工具，制止用劳动教养对付百姓的恶劣做法，依法严厉追究滥用劳教的地方官员的党纪政纪法纪责任。

劳动教养制度分为劳教决定和劳教执行两个段落，与人们的关注点不同，洪山见不到劳教决定那一段，它经常面对的是劳教的后一段，目睹的是劳教场所的情景，熟悉劳教执行的情形。尽管洪山脚下的女教所执法还算规范文明，但在全国的不少劳教场所，人权问题长期被忽视且成为敏感话题。比如，劳教人员平均每天劳动超过《劳动教养试行办法》所规定6个小时的限度，达到10个小时甚至更长。有人甚至认为劳教场所的人权保障还不及监狱。这实在让人匪夷所思，洪山也经常为此而郁闷。

因为脚下有座劳教所，洪山早就听说了有关劳教制度前途的各种声音，还听说了北京最著名的团河劳教所早在2012年7月就改名换牌为北京市监狱团河二监区，也听说了在2013年全国政法工作会议之后一些地方全部暂停劳教审批。但它没想到的是，替代制度尚未出台，重大制度变革缺乏必要的衔接，劳动教养制度废除进程却是如此之快；让它更没有想到的是，劳教制度尚未正式废除，自己脚下的这座女子劳教所也开始放人了，那些确实有一些需要劳动教养的人带着不确定社会危险性流向了社会……面对这些想不到――

洪山愣了！

作者简介：肖金明，山东大学法学院教授、博士生导师 文章来源：本文系作者于2013年3月24日在山东大学法学院以“洪山与劳教：法治拷问与制度走向”为题所作学术讲座的整理稿 发布时间：2014/8/27