2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对行政复议工作提出了新要求，其中第49个问题规定：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”。笔者认为，我国一些地区当前正在开展的行政复议委员会试点工作未必是改革行政复议体制的良策。

行政复议会试点工作开展情况

2008年9月16日，国务院法制办公室印发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号》后，行政复议委员会试点工作在全国各地开始推行起来。按照这一《通知》，试点工作的主要内容是“重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索：一是积极探索完善行政复议体制。要妥善处理好行政复议委员会与行政复议机关首长负责制的关系，充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件，解决行政复议工作重大问题中的作用，使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。要通过试点工作积极探索相对集中行政复议审理权。在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法。二是积极探索完善行政复议组织。探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。行政复议委员会可以由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任，―般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任。行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公。具体负责受理、审查行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。三是积极探索完善行政复议运行机制。要充分体现行政复议案件办理质量和效率的要求，区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，在充分探索的基础上，明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。”截止目前，全国共有26个省（自治区、直辖市）在各自区域内选择试点地区开展了行政复议委员会试点工作。

行政复议委员会体制存在的不足

国务院法制办公室的上述《通知》表明，行政复议委员会将承担起行政复议法规定的行政复议机关的职责。按照行政复议法的规定，行政复议机关的主要职责是“两个决定”，一是决定是否受理行政复议申请，二是对受理的行政复议案件作出行政复议决定。笔者认为，由行政复议委员会承担行政复议机关的法定职责，是对以法律形式设定的行政复议制度的重大调整，这种调整存在如下不足。

一是否定了行政复议制度的立法依据，伤了行政复议制度的根基。行政复议法第一条表明，其立法依据是宪法。宪法第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”行政复议法正是依据宪法的这一规定，作出了“本级政府复议所属工作部门和下级政府”的制度设计。由复议委员会复议本级政府所属工作部门和下级政府的制度安排，很显然与宪法的规定不一致。

二是非行政主体履行法定行政职责，伤了行政复议制度的躯干。按照行政复议法的规定，履行行政复议职责的主体是县级以上各级人民政府及其所属部门。笔者认为，这些行政主体是行政复议制度的躯干。行政复议委员会作为非行政机构（更不是行政机关）代替行政机关履行行政复议职责，实际是伤了行政复议制度的躯干。这种做法与国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）不符。《纲要》第5条规定了依法行政的6项基本要求，其中第1项即是“合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”按照这一规定，行政机关作出任何一种行政决定均需法律、法规或者规章作依据。行政复议委员会在没有任何法律、法规、规章作依据的情况下作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行政复议决定的做法显然不符合国务院提出的依法行政要求。

三是发生错案难问责，泄了行政复议问责制度的底气。行政复议法第六章针对行政复议机关工作人员不依法履行行政复议职责的行为规定了问责制度，但是这一制度的适用对象是行政复议机关工作人员。由于行政复议委员会不是行政复议机关，而且其中相当一部分人员甚至不是行政机关工作人员，一旦发生错案，行政复议法规定的问责制度将难以落到实处，从而使这一问责制度成了吓唬不住行政复议委员会组成人员的“纸老虎”。

四是行政复议委员会的运行，伤了推动行政复议强劲发展的动力。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定”。这一规定表明，行政复议决定应当由行政复议机关负责人同意或者集体讨论后作出。如果某级政府是复议机关，则应由政府常务会议讨论后作出行政复议决定。行政复议法的这种制度设计，无疑将行政机关特别是各级人民政府作为推动行政复议工作发展的强劲动力源泉。然而抛开行政机关特别是抛开各级政府，转由行政复议委员会决定行政复议案件的做法，使得各级行政机关特别是各级人民政府领导可以“依法”不再理睬行政复议事务。后果将是政府领导更加不了解行政复议工作，更加不了解本地区在推进依法行政、推进法治政府建设进程中存在的问题。

五是行政复议委员会的提出，实质是以文件的形式抽去了法定行政复议制度的“筋骨”。以文件的形式另行规定行政复议组织以及行政复议工作人员的做法，其实质是彻底否定了行政复议法设定的基本制度，这种做法无异于抽去了法定行政复议制度的筋骨。

六是行政复议委员会的试点实践证明，此种方式的改革与现实的行政复议工作不适应。2013年9月6日下午,全国人大常委会行政复议法执法检查组在大连市进行执法检查。据2013年9月9日出版的《法制日报》报道，大连市在向检查组汇报工作时提出：实施相对集中行政复议权制度超越了现有法律规定,缺乏法律支持。建议在修法时明确相对集中行政复议权制度以及组织形式,解决复议案件决定者与法律后果承担者之间权责统一问题。

改革行政复议体制的迫切性

一是现行体制已运行多年，与当今依法治国、依法行政的形势不相适应。我国统一的行政复议制度自1990年国务院出台《行政复议条例》以来，至今已实践了20余年。在此期间，全国人大常委会在总结《行政复议条例》实施情况的基础上，于1999年制定了《中华人民共和国行政复议法》。尽管立法机关以法律的形式确立了行政复议制度，但是制定于1999年的行政复议法距今也已15年。我国当前依法行政的形势，全社会整体的法制观念、法制意识，以及人民群众对法治的要求已远非十五年前，甚至于二十年前可比。依法行政、依法治国形势的发展，迫切要求对“旧”的行政复议体制进行修改。

二是行政复议工作发展形势需要对“旧”的行政复议体制需要进行改革。在此仅以我省行政复议法实施情况为例，以期说明改革的迫切性。自行政复议法施行至2012年年底，我省各级行政复议机关办理行政复议案件1.47万件，其中，以乡镇政府为被申请人的397件，占全部案件总数的2.7%；以县级政府为被申请人的1201件，占全部案件总数的8.17%；以县级政府部门为被申请人的6988件，占全部案件总数的47.54%；以市级政府为被申请人的789件，占全部案件总数的5.37%；以市级政府部门为被申请人的3815件，占全部案件总数的25.95%；以省政府为被申请人的692件，占全部案件总数的4.71%；其他的817件，占全部案件总数的5.56%。上述数据表明，县级政府部门和市级政府部门作为被申请人的案件占总数的70%以上。这种数据结构表明，现行行政复议制度的管辖体制需作相应调整。

改革行政复议体制的初步设想

在改革方式方面，应该体现“依法改革”。2012年11月21日，十八大闭幕刚刚6天，时任副总理李克强主持召开了“全国综合配套改革试点工作座谈会”，他强调了改革新招的4 个原则，其中第三个原则是“改革要在法律的框架内进行。”他鼓励11个实验区，“要做改革的先遣队、侦察兵”，既要有灵活度，但同时也要在法律框架内进行。2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中强调：“行政权力必须在法律和制度的框架内运行”。《中华人民共和国立法法》第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”对行政复议体制的改革，其实质是对行政复议法进行修改。依据上述要求及法律规定，此类改革应当依法进行。

在改革内容方面，至少应紧紧抓住两个重点。一是改革行政复议管辖体制。根据行政复议工作实际情况，将行政复议法规定的现行管辖体制调整为“取消部门行政复议权，强化政府监督职能”。即：将现行体制设定的省、市、县三级地方政府及其所属部门均行使行政复议权格局，调整为只由省、市、县三级政府行使行政复议权，各级政府部门不再行使此项权力。二是改革行政复议案件决定机制，强化政府对行政复议案件的决定权。即：在行政复议法条文当中强调政府领导对个案处理意见的审批职责，防止对具体案件的处理游离于政府领导职责之外。

作者简介：贾凝毅，山西省人民政府法制办公室。 文章来源：明德公法网 发布时间：2014/1/1