宪法解释：监督宪法实施之匙
关键词：宪法解释 宪法实施 监督宪法实施
一把钥匙开一把锁，宪法解释是开启监督宪法实施之门的钥匙。目前，孤立的、脱离实际的、象牙塔式的学理研讨不仅使学界对二者关系的认识远不及人意，不仅未达成共识，且影响未来可能的宪法监督模式选择。十八届四中全会指出：“健全宪法实施和监督制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”这需要在厘清宪法解释与宪法监督关系的前提下明确宪法监督的理念，以我国宪法文本为依据，确定我国监督宪法实施的具体模式。
一、无解释即无审查
宪法解释是与宪法监督或者监督宪法实施是两个不同的概念，但是，无论在理论还是实务上，二者的关系密不可分。我国宪法第六十七条规定了宪法解释权，该权力由全国人大常委会享有，同时规定了监督宪法实施的权力。依据学理解释，该条具有如下含义：
首先，宪法解释与监督宪法实施并列。宪法第67条的规定表明，解释宪法与监督宪法实施既是两种不同的国家权力。监督宪法实施是一种审查行为，需要对宪法条文的含义进行澄清，这在客观上离不开宪法解释，这也是宪法审查的内容。如果宪法条文清晰、明确，无需解释宪法，也谈不上合宪审查。宪法审查是指由审查主体通过宪法解释判断违宪法律无效。被审查的对象较少发生明显的违宪，并且即使发生轻微错误，依据民主原则，法院也会尊重民主的政治机关的判断，不去宣布违宪。美国司法审查的规则之一是“明显错误规则”。[①]这说明，宪法解释与监督宪法实施关联密切，相互联系，不可分割。宪法解释与监督宪法实施之关联性表明两方面的内涵：其一，只有运行宪法解释，才能启动监督宪法实施；其二，只有享有宪法解释权的机关才有权进行宪法审查。
其次，宪法解释是一种独立的宪法权力。在许多国家，宪法解释并非一项明示权力，我国宪法解释则是一项明示的、独立的宪法权力，从属于全国人大常委会。美国宪法既没有规定宪法解释权，也没有规定究竟由何种机关行使该项权力。宪法解释权究竟由法院独享，还是由各机关分享，这在美国宪法理论中是有争议的。美国最高法院法官尝言所谓宪法就是法官口中的宪法似乎说明最高法院是宪法的唯一解释者，而通说则认为，各种国家机关包括总统、行政机关、国会等都有在自己的权力范围内依据其程序解释宪法的权力。在发生争议之时，最高法院的宪法解释具有终局性。我国宪法规定全国人大常委会负责解释宪法，根据明示即排除的原理，全国人大常委会的宪法解释权具有排他性。这种排他性是审查机构独立性的根据，意味着在运行合宪审查过程中，有权进行监督实施的主体或者机构具有独立性，不受或者较少受其他机关的牵制。
再次，宪法解释是一种宪法审查方法。美国宪法学家詹姆斯・布拉德雷・塔耶尔指出，宪法解释是一种审查方法。美国流行的宪法理论认为，没有宪法解释就没有违宪审查。原因在于，一则立法机关的立法错误并不十分明显；二则即使有轻微错误，法官也不会宣布违宪；三则法官加进自己的价值判断进行政策选择。三方面都需要通过解释宪法，阐明、澄清宪法含义。我国监督宪法实施的理论基础、宪法规范乃至未来模式选择固然有别于美国，但宪法审查的原理具有共通性。
最后，宪法解释的实质是政治决策。判断是否属于明显错误需要宪法解释，耶鲁大学法学院教授亚历山大M.比克尔认为：“司法审查绝不是简单地衡量一部制定法是否违背了清楚界定的宪法规定，毋宁说，它是一个决策过程，在议员们已经根据自己的意愿做出决定后，法官又掺合进来……，司法性政策所运用的主要方法就是对该文件的含义进行解释。”[②]虽然我国是立法解释体制，但全国人大常委会解释宪法的性质与此相同，即通过阐明宪法含义进行政治决策。
二、人民性与民主性的统一
广义的监督宪法实施包含对所有公权力行为的合宪性审查；狭义的监督宪法实施是有权机关审查立法机关法律的合宪性，包含着宪法与法律关系的考量。
人民高于人民代表。[③]美国开国之父汉密尔顿在《联邦党人文集》中指出违宪审查必要性的四方面原因：第一，宪法是人民制定的，体现人民的利益，法律是由人民代表制定的，反映了代表的意志。[④]第二，宪法高于法律。宪法是根本大法，规定了人民的基本权利，法律仅为人民代表制定的普通法律。[⑤]第三，立法权受到限制。美国宪法规定，立法机关不能制定剥夺公民权利的法律，不能制定有追溯力的法律，不能制定损害人民契约自由的法律。如果立法机关的立法超出了这些范围，须由一定机构宣布违宪。第四，法律相互冲突。除了普通法律与宪法发生冲突之外，各种法律之间也可能发生冲突，须裁决效力高下。[⑥]
民主集中制作为我国国家机关的活动原则，既决定了法律的至上性，也决定了我国宪法监督的理念并非制衡、对准立法机关，或者独立于各种国家权力之外，而是协调法律与宪法的关系，确保代表意志与人民意志的统一。虽然违宪审查权并非美国宪法的明示权力，但实践中发展出来的违宪审查本身却立基于三权分立，法院通过裁决国会法律与州法无效确保宪法的至上权威。设置于1958年的法国宪法委员的初衷即为对准议会的一门大炮。盖源于此前多党制主导的议会过于活跃，设置宪法委员会意在牵制议会，稳定政府。强势的议会至上传统使德国试图嫁接美式司法审查的失败，不得已接受凯尔森思想将宪法法院作为审查模式，违宪审查权遂成为凌驾于立法、行政、司法三权之上的第四种国家权力，与美国司法审查判然有别。各国运行监督宪法实施模式的选择无不是基于自身历史、政治与法律传统的自主选择，鲜有机械模仿、移植和嫁接他国，化橘为枳之事。保障宪法确立的人民代表大会制度，维护全国人大及其常委会制定法律的至上性与权威性，确保人民性与民主性的统一成为宪法监督的首要任务。
维护宪法权威、确保法制统一是人民性与民主性统一的具体目标。[⑦]虽然人民代表大会制度作为根本政治制度已深入人心，但与具有深厚议会至上传统及受法治洗礼的西方诸国仍难相提并论。与行政机关相比，全国人民代表大会处于相对弱势地位，橡皮图章的帽子挥之难去，与宪法赋予的崇高地位尚有距离。美国司法审查的主要任务在于确保联邦法律的统一适用。在200多年时间里，最高法院裁决国会立法无效仅有150多件，而裁决州法无效则有1000多件。联邦最高法院法官霍姆斯对这一事实提供了注解：“如果最高法院不能审查国会法律无效，我不担心联邦会结束。但是，如果最高法院不能认真履行审查州法的权力，我相信联邦会灭亡。”[⑧]历史上，1857年美国最高法院在“斯科特诉桑福德”[⑨]一案中第二次启动司法审查裁决国会法律无效，是在远距1803年“马伯里诉麦迪逊”[⑩]案的50年之后，说明确保法律统一适用，维护联邦主义的任务远远高于对国会的制衡。在我国，保证全国人大及其常委会制定的法律贯彻执行，消除下位规范与法律之间的冲突依然是长期、艰巨的首重任务。监督宪法实施一须通过合宪审查确保法律与宪法一致，即合宪性；二须解决规范冲突，确保下位法规与法律之间的一致，即合法性。
三、既是球员，又是裁判？
设置何种监督宪法实施模式，学界莫衷一致，大体上可归纳为三种观点：一是由最高法院行使违宪审查权；一是另设宪法法院；一是由全国人大及其人大常委会进行宪法解释。前两种观点完全脱离我国宪法之外，须修改宪法，另其炉灶，且与民主集中制不相兼容，在此不予过多置评。就第三种观点，学界尚有三种看法：一是所设审查机构应与全国人大之平级；一是所设机构在全国人大之下，与全国人大常委会平级；一是所设机构应于全国人大常委会之下，但相对独立。综合三种观点，第一与第二种观点皆与前述讨论的宪法解释与监督宪法实施原理相左，没有充分考虑我国宪法第67条的规定。宪法第62条虽然规定全国人大常委会负有监督宪法实施之职，但作为会议机构一年只开会一次，缺乏固定人员与长期会期，且宪法并无赋予全国人大解释宪法之权，其于实际上难以履职。与全国人大常委会平级则需修改宪法，将宪法解释权易手，程序繁难，难以为凭。
依宪治国不能只停留在口头上，监督宪法实施模式选择不能脱离宪法。不能脱离宪法就是不能脱离宪法文本，不能脱离宪法的文本文字。除非修改宪法，否则，监督宪法实施的模式应依宪法为据，在确保其独立性和权威性的前提下，由全国人大常委会另立宪法委员会作为独立机构，制定相应的法律如《宪法委员会法》，明确审查与解释主体、职权、审查对象、职务保障、程序、效力等，嗣后由该机构依法行使宪法解释权，运行宪法审查。
1.人大常委会之下。一个看似有力的观点是，如果监督宪法实施的机构隶属于全国人大常委会之下，其所面临的问题是该机构既接受审查，又审查别人，还审查自己，影响其独立性。
谓接受审查的依据是我国宪法第62条第十一项规定：全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。多数人以为，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会的法律。这一理解于理于宪皆有疑问。依据宪法，全国人大有权改变或者撤销的仅为全国人大常委会的“决定”，并非“法律”。法律与决定不同。法律是经过严格的立法程序制定并通过的，具有普遍拘束力；决定指通过会议方式表决通过，且通常针对个案或者具体问题，并无普便效力。虽然有些以决定的名称制颁，但依据法律程序制定，属于形式之法律，具有法律的普遍拘束力，不可以决定论之，其余决定断不可简单等同于法律。全国人大并不能改变或者撤销全国人大常委会之法律，接受审查之虞可免。
至于审查别人，这是负责监督宪法实施机构的题内之义与应有之责，关键在于审查自己。一些学者认为，审查自己触犯法治国家之大忌，即“个人不能做自己案件的法官”，有违自然公正，断不可取。这一认识亦是有局限性的。一则，审查自己是议会主权的固有内涵。议会主权包含四方面内容：只有议会有权制定法律；其他机构无权撤销议会法律；议会有权撤销、废除和修改自己制定的法律，或者制定新法；后法优于前法。我国实行人民代表大会制，宪法规定全国人大是最高国家权力机关，民主集中制与议会主权的内在原理具有相似性，宪法授权全国人大常委会解释宪法包含自我审查。二则，我国宪法监督的目的在于体现人民性与民主性的统一，由具有相对独立地位的宪法委员会运行宪法审查权力，审查全国人大常委会颁布法律的合宪性。如果依据《宪法委员会法》，则审查具有法律保障。三则，其他国家机关亦有类似先例，如审计机关隶属于国务院，但相对独立，其依然可以依其独立地位审查所有公权力机构的财务运行情况，确保这些机构遵守国家财务法规和纪律，实践中其审计效果颇为可观，独立性和有效性均得到较大保障。四则，2009年改革前的英国上议院长期作为最高法院，负责监督议会法律的执行情况。具有政治性的宪法监督不同于普通审判，自然公正于此并不必然适用。
2.集中而非分散型审查机制。学界有一种较为普遍的观点，认为应赋予地方各级人大常委会合宪性审查的权力。其依据之一在于我国宪法规定地方各级人大常委会负有保证宪法的遵守和执行的职责，之二在于地方各级人大常委会是代表机关，理应负有与全国人大相同职责。这一认识缺乏严密论证。
其一，根据无解释即无审查的原理，地方人大常委会无权作为监督宪法实施的主体。监督宪法实施的权力属宪法审查，须进行宪法解释，地方人大常委会没有进行解释宪法的权力，不能通过解释宪法裁决违宪行为。“保证”不等于解释，也不等于监督宪法实施。其二，地方各级人大常委会是地方民意机关的常设机关，常委会组成人员是地方人士，由地方选举产生，代表的地方性限制了其作为监督宪法实施和审查机关的视野与作为，难以体现人民性。其三，我国行政区划层次众多，县级以上的地方各级人大常委会机构济济，由为数众多的机构行使监督宪法实施与合宪审查的任务，不仅标准难以统一，且有损其严肃性，削弱宪法监督的权威性。其四，监督宪法实施是通过解释宪法进行的一项活动，属于宪法决策，既带有高度政治性，也带有很强的专业性。地方各级人大常委会组成人员难以胜任，应设立集中而非分散型的审查机构。
3.主动兼被动、具体兼抽象。主动审查还是被动审查取决于宪法解释体制。宪法规定由全国人大常委会行使解释宪法之职，说明我国的宪法解释是立法解释体制，服从立法的一般原理和程序，可以主动提起解释。且如果解释宪法被激活，宪法委员会解释宪法运行常态化，还可以在特定问题上替代宪法修改，推动我国的宪法变迁模式由“修宪”型向“释宪”型转变，稳定宪法秩序。同时，由于宪法审查在总体上具有被动性质，遇有争议之时，由有权主体提出申请之后方于解释，亦属于宪法解释之常态。我国《立法法》第90条已规定若干主体向全国人大常委会提出解释宪法的申请，这一规定即属于被动式的宪法审查。
具体审查还是抽象审查亦与解释体制有关。司法解释体制多采用具体审，立法解释体制则可以二者兼用。具体审查是指在发生争议的情况下对通过解释某一宪法条文审查系争法律，又称为附带或者附随审查；抽象审查是指在不发生争议的情况下通过解释宪法对裁决系争法律。司法审查体制即适用具体审查模式，当事人可就案件适用法律是否合宪提起申请，法院通过解释宪法审查系争法律。特定机构如德国宪法委员会虽然属于司法机构，但并未排除抽象审查。60名以上的众议院议员、联邦政府、州政府，皆可就某一法律提起抽象的司法审查。1975年的第一堕胎案即属此例，议员联名向宪法法院提出申请，要求对刑法堕胎条款的合宪性进行审查。我国监督宪法实施亦可兼顾抽象审查与具体审查双重模式。
四、最终解释权
监督宪法实施需要解释宪法。宪法解释权专属于全国人大常委会，还是与其他国家机关共享，需要在理论上区别宪法实施与监督宪法实施两个概念。
宪法实施和监督宪法实施是两个不同的概念。宪法实施是指各国家机关在运行宪法赋予的权力时将宪法的精神、原则和规范贯彻其中；监督宪法实施是由特定主体监督有权实施宪法的机关履行宪法职责的过程，与宪法监督同义。它既是一个学术名词，也是一个规范术语。我国宪法分别在序言、第62条、第67条三处规定了宪法实施。这些规定蕴含了宪法实施与监督宪法实施的区别，也是一般宪法解释与特殊宪法解释的差异。
广义上的宪法实施包含宪法解释，实施宪法是解释宪法的过程。各国家机关都有权在自己的职权范围内，依据法律规定的程序解释宪法的权力、能力和空间。该意义上的解释宪法权力并非宪法明示，而是一种默示权力，属于一般解释。狭义上的实施宪法主体仅限于立法机关，原因在于限权宪法最初的拘束对象仅为立法权，美国宪法的最大贡献在于其立法权受宪法限制的思想超越了奉行议会至上的英国宪法。德国宪法第22条规定的立法权受宪法拘束，行政权和司法权受法律和法的拘束，也是对限权宪法的规范注解。美国宪法诸项修正案之后规定的，国会有权实施本条，说明实施宪法既是立法机关的权力，也是立法机关的职责，还表明立法权受宪法限制。监督宪法实施或者宪法监督属于特殊解释。享有宪法监督权的机关依据法定程序通过解释宪法监督有权实施宪法的机关运行宪法职责和权力的过程。宪法解释的机构、职责、人员、程序、效力等是特定的，有权监督宪法实施的主体享有最终的宪法解释权，此即谓特殊解释。
最终解释或者特殊解释并不排除一般解释，不排斥各国家机关在实施宪法过程中自行解释宪法的权力。只有当一般解释明显不符合宪法，或者各国家机关在实施宪法的过程中就宪法条款的内容、含义发生争议之时，依据特定程序，提请全国人大常委会进行解释。该权力为全国人大常委会独有，也是排他的、最终的解释权，具有终局效力。
结语
宪法始于解释，终于解释。宪法解释既是运行监督宪法实施的不二法门，也蕴含在宪法实施过程中。人民性与民主性的统一需要通过激活宪法解释条款，确保法律及下位规范与宪法一致，维护宪法权威与法制统一。依宪治国中的“宪”不仅仅是精神、原则，还是规范与文字，意味着监督宪法实施的模式与机构选择不能脱离宪法设计，除非修宪。
注释:[①] 詹姆斯・布拉德雷・塔耶尔（J.B.Thayer）在《美国宪法学说的起源和范围》一文中指出：“一部制定法，只有当那些有权制定法律的人士不仅犯下了一个错误，而且犯下了一个非常明显的错误，该错误如此明显，已经经不起合理地质疑，只有此时，它才可宣布为违宪而无效。”转引自：[美]亚历山大・M・比克尔：《最小危险部门，政治法庭上的最高法院》，姚中秋译，第37页，北京，北京大学出版社，2007。
[②] [美]亚历山大・M・比克尔：《最小危险部门，政治法庭上的最高法院》，姚中秋译，第38页，北京，北京大学出版社，2007。
[③] 四中全会全面推进依法治国战略重大决定提出，依法治国须坚持人民主体地位，人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。
[④] “当违宪的法律不能被宣布为无效之时，无异于代表的地位反高于所代表的主体，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身。行使授予权利的人不仅可以越出其被授予的权力，而且可以违反授权时明确规定禁止的事。”[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，第393页，北京，商务印书馆，1980。
[⑤] “代议机关的立法如果违反委托其行使的代议权的根本法自当归于无效是十分明确的一条原则。违宪的立法自然不能使之生效。与法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民的意志为准。如果立法机关通过立法表达的意志与宪法所代表的人民意志相违反，法官应受后者而非前者的约束，应根据根本大法而不应非根本大法做出裁决。”[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，第393页，北京，商务印书馆，1980。
[⑥] “当冲突的法律有高下之分，有基本法与派生法之分，在时间上较早的高级法的效力优于从属于高级法的低级法，即上位法优于下位法；如果冲突的法律具有同等效力，应以表达最后意志的法律为准，即后法优于前法；如果个别法案与宪法违背，法院应遵循后者，无视前者。”“当两种在整体或者部分相互矛盾的法律存在，并且没有可能撤销或者失效的情况下，应由法院加以澄清和调和；如果不能调合，法院应在二者之间选择适用其一。”[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，第393页，北京，商务印书馆，1980。
[⑦] 宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。
[⑧] He did not believe the United Atate would come to end if the Supreme Court lost his power to strike down acts of Congress ,but he did believe that the Union would be imperiled if the Supreme Court did not seriously its responsibility to strike down unconstitutionly state laws. See Thomase E.Baker,Jerre S.Williama :Constitutional Analysis ,Thomson west 2003, P86.
[⑨] Dred Scott v. Sandford，60 U.S. 393 (1857）。
[⑩] Marbury v. Madison，5 U.S. 137 (1803)。
《立法法》第88条第一项的规定与宪法不符，有违宪之嫌。该项(一)规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。”该条规定与宪法第62条第(十一）抵触。
宪法委员会的具体设立可与全国人大常委会法工委的法规审查备案相衔接。根据《立法法》第90条，法规审查备案的职能包括对行政法规、地方法规、自治条例和单行条例的违宪、违法审查。法规审查备案之所以不能单独胜任监督宪法实施的职责，除地位较低、独立性较差之外，还在于其并无解释宪法之权，法规审查备案仅为立法程序，而非宪法审查。作者注。
实际情形是，司法独立是晚近的事情。作为议会之母，英国立法权与司法权的关系提供例证。作为人民主权的体现，英国议会长期独大，不仅司法权依附议会，且行政也与议会不分，议会多数党组阁。作为主权的所有者，民意机构具有终局裁判权。美国殖民地时期马萨诸塞州最高法院和议会属于同一机构。权力分立具有多种表现形态，不可将美国体制奉为圭臬，无视我国宪法、立国理论、宪法传统与制度。作者注。
集中审查的工作负担无需多虑，可借鉴美德等国，仅选择具有政策性和影响法律统一适应的案件作为审查对象，解释宪法。作者注。
《立法法》第90条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”
序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。
参见郑贤君：《宪法实施：解释的事业――政治理论的宪法解释图式》，载《法学杂志》2013年第6期。 作者简介：郑贤君，首都师范大学政法学院教授，博士生导师。 文章来源：《人民法治》，2015年第2.3.号。 发布时间：2015/8/20