这些年，城管问题一直备受关注，其中负面消息居多。以最近这段时间来说，网络上影响比较大的当属夏俊峰刺死城管案。2009年5月16日，夏俊峰和妻子在马路上摆摊被沈阳市城管执法人员查处，双方发生争执，夏用随身携带的切肠刀刺死城管队员两名，重伤一人。2011年5月9日，辽宁省高级人民法院作出终审裁定，维持夏俊峰的死刑判决。这并非第一起小贩与城管之间的暴力命案。2006年8月11日，北京市海淀区城管大队海淀分队副队长李志强查抄无证小贩崔英杰经营烤香肠的三轮车时发生争执，被后者刺死，后崔被判处死刑缓期二年执行。

    面对城管执法，小贩不惜以命相搏――他们生性绝非亡命之徒，崔英杰是复转军人，夏俊峰则是摆摊赚钱改善儿子学习条件。促使他们挥起凶器的，表面上是执法人员的简单粗暴、没收营业工具让他们感到无法承受，而实际上肯定是制度出了问题。

    目前，从机构组成上说，各地城管机构要么是由地方政府决定成立的，要么由政府的某一行政机关组建和管理。这缺乏足够的法律依据。城管的前身是“城乡建设管理监察大队”，它是为了配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而由各地自主成立的，只能算作行政机关的内部机构。真正在全国范围内推广城管的，是国务院2002年8月22日发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定指出：“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”该决定援引《行政处罚法》第16条作为法律依据：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自此以后，各地城管综合执法机构大量建立。

    如果按照国务院的这一决定，由新的综合执法机构对外行使处罚权，那么它应当遵循“职权法定”原则。这就要求通过立法的形式，至少是行政法规，来明确综合执法机构的地位、职权范围和法律责任。然而时至今日，城管综合执法机构依然缺乏规范上的正当性。即使只按照《行政处罚法》第16条的规定操作，城管综合执法机构也必须符合下列三方面要求：首先，决定实施相对集中处罚权的主体是国务院或经授权的省级政府，省级以下政府或各级政府的具体部门均无权决定实施相对集中处罚权。由此，未经省级政府批准的城管综合执法机构就不具有合法地位，其工作人员自然不具有执法资格。其次，相对集中处罚权是将将其他行政机关的某些处罚权集中到一个行政机关行使，接受集中的机关本身就属于行政机关，而现实中的很多城管综合执法机构原本不属于行政机关序列，是为了集中处罚才新成立的单独的机构，这在资质上也已经是违法的。再次，法律明确规定，能够集中行使的处罚权不包括限制人身自由，这表明，除了公安机关之外，政府其他任何机关、机构或部门都不能对公民人身自由进行限制。如果城管综合执法机构“带走”摊贩，那么这一行为已经超越了法定权限，属于越权处罚。

    尽管“先天不足”，却未见后天如何努力弥补，很多城管综合执法机构屡屡遭到暴力、野蛮的指责。这两天刚出现的一条消息是，某县“双创办”执法人员在强行没收水果摊时，将看摊的两名即将参加高考的孩子打伤了。且不论该机构是否有权没收公民合法私有财产，其工作人员打伤他人，难道不已构成违法甚至犯罪了吗？类似执法方式体现出的思维是，城管工作不是为广大市民服务，无需对广大市民负责，因为这些小摊贩也是市民的一部分，而且，试问有多少市民会对摊贩施以暴力呢？

    有人分析过城管的网络形象，认为部分城管人员在执法中的行为失当造成其网络形象妖魔化，这一形象在网民中有固化趋势，建议“城管人员可利用多种媒介手段，主动传达亲民态度，以诙谐、幽默的方式改善其公众形象”。可是，以这种方式传达“温柔”，要么只能依靠某些地方的自觉，要么就是看上去很美的海市蜃楼。所以当北京城管部门以各种方式宣传其“人民城管爱人民”的公益广告时，人们在感到“意外”的同时，便有网友尖锐地表示，“人民城管爱人民”的要求实在太高，也只适合出现在广告上，还不如“人民城管不打人民”这种口号来得实在。

    制度和行为的本源在理念。城市的决策者们，是否需要反思你们的管理理念？得承认，城管队员们很辛苦，城管工作在很大程度上维护了整洁、有序的城市环境。但是，城市秩序的维护不应以牺牲某些人的生存和尊严为代价。城市是全体人民的城市，而不只是城里人的城市，更不只是决策者的城市。如果让每一名市民都表达自己的意见，恐怕支持目前这种城管模式的人们不会是绝大多数。城市是一个开放的生活空间，公民有权进入城市生活和工作，享受城市提供的公共服务和各种资源。任何限制其他公民进入某个城市的决定，都必须经过民主的过程，并且符合宪法精神才能获得正当性，否则就有可能侵犯其平等权。当然，这些人也许会给他人和公共利益带来一定的损害，但是惩罚绝不能以取消其生存基础，否则不但是违宪违法的，也是不人道的。

    思考城管问题要置之于社会总体背景之下。在社会快速转型时期，各种利益纠纷和矛盾凸显，社会治理难度剧增，民众极度需要政府践行并维护公平、公开和正义的价值观。创新社会管理方式，根本的一条是把握管理社会是为了谁。济南城管曾提出一个工作理念：“为人民管理城市。”这一理解凸显了城管工作的受众是广大人民，目标是让人民满意，这值得充分肯定。但也要指出，城市是由不确定的人们构成，管理城市说到底就是管理人民，所以它其实是意味着“为人民管理人民”，这依然是传统的管制逻辑。城管执法人员要有人权意识，执法方式要充满人性化理念，以提供广泛、丰富的公共服务作为其直接和最重要的工作目标。城管应该跳出狭隘的管制思维，将自身职责定位为服务，所谓的“城市管理综合执法局”有必要改称“城市服务综合执法局”。

    城市管理需要法律。《行政处罚法》出台后，有效地改变了处罚乱状。《物权法》生效后，法律界人士曾期待它能保护流动摊贩合法的私有财产权，然而现实不容乐观，过于强大的行政权力让人们难以对抗。这凸显制定《行政强制法》的必要性和紧迫性，期待它能真正克服野蛮执法，维护行政相对人的合法权益。同时，制定一部规范城市管理的法律也具有必要性。

    城市管理需要艺术。同样是实现一个政策目标，简单的激励手段往往比所谓强有力的惩罚措施更有效果，更具有和谐价值。城市管理是系统工程，头痛医头脚痛医脚，往往是捡了芝麻却丢了西瓜。试想，一个充满了禁令的城市，一个到处提醒这个不许那个不许的城市，怎么会让大家对它产生亲切感和归属感呢？培育市民精神，比如自主意识和责任感，让社会自我循环起来，这才是一个城市魅力的根本所在。

    城市管理需要境界。城市是一个立体、综合、循环的生态和社会系统，小摊贩之所以存在，之所以受到一定的欢迎，既有其自身的生存需要，也有合理的现实需求。我们可以引导，但不应打破这个有机循环的系统。“猫捉老鼠”式的城市管理，只能增加相互间的不信任，扭曲人们的观念与心灵，甚至累积暴戾之气。如果我们的城市管理能够更加理性，更为人性，我们的城市就不会是暮气沉沉的僵硬秩序，而将是充满人文气息的大城风度。