“会议决定”竟能否定法院判决

近日全国人大常委会启动修法程序，从目前透露出的信息看，将“红头文件”即规章以下的规范性文件纳入受案范围基本达成共识。

在我国的立法体制中，在宪法之下，存在着法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等立法形式，只有少数机关才能制定颁布，并且要遵循一定的立法程序。而“红头文件”，各级各类行政机关都可自行颁布，没有统一的制定程序，对不特定的相对人具有普遍适用的效力，即具有所谓的抽象性。

长期以来，“红头文件”被排除在行政诉讼受案范围之外。不受理抽象行政行为的逻辑原因在于，当时认为抽象行政行为对相对人权益不直接产生影响，属于行政机关的自主决定，法院不应代替行政机关行使权力；现实原因在于，当时的行政法体系相当不完备，法院的行政审判庭不健全，而且“民告官”体制甫立，观念需要更新；规范上的原因在于，行政诉讼法为相对人提供的救济，是建立在其权益受到行政机关直接的、特定的侵犯基础之上的，也就是建立在具体行政行为基础之上的。换句话说，行政诉讼法认为抽象行政行为是行政权自我决定的范畴，超出了司法权控制的疆域。

这种状况是合理的吗？可以说曾经合理过，但受案范围狭窄的弊端逐渐暴露，远不能满足保护公民权利的需要。在公民权利方面，行政机关“善于”通过规范性文件规避上位法的要求，给公民权利设定不合理的限制。比如，曾有地方政府发文要求“没有初中毕业证，不能办理结婚证”，还有地方发文要求机关干部的手机铃声全部更换为宣传当地的统一彩铃。

由于缺乏畅通的审查机制，而且“县官不如现管”，这些文件经常畅通无阻，甚至比法律还有效。在司法功能方面，法院对不合法、不合理的“红头文件”不能审查，对行政机关滥用权力束手无策，监督行政机关依法行使行政职权的功能大打折扣，行政机关不在意法院的权威，也不在意法律的权威。曾经就有这样的事例：某省国土资源厅不但不执行法院的生效判决，而且居然以“会议决定”否定了法院判决。

红头文件可诉 愿成撬动依法行政杠杆

在这样的背景下，“红头文件”可诉的意义值得期待。其一，这增强了司法权控制行政权的密度和力度，关闭了行政机关逃避法院审查的一条通道。其二，这有助于提高行政行为的规范程度，减少随意性。无论是“红头文件”还是具体行政行为，都进入法院审查的视野，要想合法有效，就必须努力依法办事，依程序行政。其三，这能够促使行政行为公开透明。若想避免规范性文件被诉，行政机关至少要改变制定程序上的暗箱操作、单边主义，而一旦进入诉讼环节，行政机关又负有举证责任。以上种种，都是以更好保障公民权利为价值指向的。

当然，我们还要明白，“红头文件”可诉的意义值得期待，但不应无限期待。“红头文件”可诉，不足以从根本上解决行政诉讼制度面临的困境。要消除民众信访不信法、行政机关败诉率奇低、受理立案执行三难等问题，还需要若干制度的配合。

还应当正确看待法院的审查职责与审查能力。并不是所有的“红头文件”都要由法院审查一遍才好，也不是所有存在合法性问题的“红头文件”都必须经由法院审查才能纠正。否则，既使法院面临沉重的办案负担，也会阻塞常态的纠错渠道，因为法院亲力亲为不一定是对权利最佳的保障，行政机关的主动纠错应起到主要作用。

要发挥好“红头文件”能被起诉的意义，就应使之成为撬动依法行政的杠杆，通过这种机制的有效运行，使行政机关事前不出台不合法的规范性文件，事后能够主动、及时纠正。不仅是公民权利的事后救济者，而且是行政侵权的事前防范者，这才是行政诉讼制度需要秉持的更高的价值追求。

作者简介：中央财经大学法学院讲师，法学博士 文章来源：《法制晚报》2013年12月25日A60法家论坛 发布时间：2013/12/26