历时近一年的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称信息公开条例）已于今年的5月1日起正式实施，可以说，这是用法律打造透明政府，加快推进服务型政府建设的一个重大举措。信息公开条例确立了诸如公开原则、平等原则、服务原则、便民原则、法治原则等一系列基本原则，但正如中国人民大学法学院教授莫于川所说，“其中的服务原则特别具有中国特色和当代行政法治特色，它要求我们建立的政府信息公开法制不仅能够提高政府行为的透明度，展现阳光、廉洁的政府形象，而且能够通过提供政府信息促进行政相对人的经济社会发展，展现出服务型政府的形象，体现了我国由管理行政、秩序行政转变为服务行政、法治行政的行政体制改革方向和行政法制发展方针。”

  建设服务型政府是我们党在新的历史条件下从建设中国特色社会主义全局出发提出的一项重要任务，对于深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会具有重大意义。今年百姓所关注的“两会”热点问题也主要指向关乎民生和社会公平的公共服务领域，比如就业、就医、住房、教育、社保等主题，这都表达了公众获得公共服务的渴望。由于历史方面的原因以及经济的快速发展，公共服务的需求已趋于膨胀，而政府在从传统的大包大揽的全能政府向有所为、有所不为的有限政府转变时，没有同步实现从管理政府向服务政府的转变，形成公共服务漏洞，导致了公共服务的供不应求。而要全面、有效、长期地解决公共服务问题，治本之策便是加速从管理政府向服务政府转变，建设服务政府。服务政府首先应当是法治政府。正因为如此，依法行政、建设法治政府，就成为提升公共服务能力、建设服务政府的必然要求。这也成为了新一轮行政管理体制改革（如今年进行的大部制改革）的重要目标和主要内容，如人力资源与社会保障部和住房与城乡建设部的设立等就体现了服务型政府的理念。有目共睹的是，政府近年来也一直在致力于解决就业、住房、就医、教育、社保等公共服务难题，行政管理方式也日趋多元化，越来越多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等柔性手段来服务公众、管理社会。可以说政府转型已经开始，服务政府已经端倪初现。

  在传统的行政理念之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务。所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征，主要表现为行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为，这种行政方式被称为规制行政或警察行政。因此传统行政法学基于控权理论，主要关注于采取什么措施控制行政权对公民权利的侵犯。但是在现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种时代趋势。行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。正如狄骥所言：“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律、组织必要的公用事业。”在这一理念下，行政指导、行政合同、政府采购等非强制性行政方式被广泛运用于各个行政领域，它标志着政府的行政方式已由“单一化”走向“多样化”。

　就我国而言，在传统的计划经济体制下，以“公共权力”为核心的，具有单方命令属性的行政手段在行政管理中一直占主导地位，由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端，严重制约了社会发展的生机与活力。随着改革开放的深化、经济的全球化、社会公共需求的扩大以及政府职能的调整，单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。在这一形势下，一些新的不具有单方命令属性的非权力性行为大量涌现，如行政指导、行政合同等。这些“非权力行为”的出现对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破传统的单方命令属性的单一管理方式，从而改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本发挥着重要的作用。

行政许可（审批）制度的改革就是一个典型的例子。长期以来，行政审批都是流程复杂、手续繁琐、时限冗长、重审批轻服务等等，在这次改革中，从中央到地方都大幅取消调整了行政审批项目。一些地方还对行政审批制度大胆创新，形成了一窗式、一站制、告知承诺制、全程代办制等模式，突出服务性，大大方便了行政相对人。比如福建省泉州市行政服务中心推行“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”，审批时速明显加快，连最复杂的投资项目审批时限也仅需37个工作日。

另外，一些地方的行政执法机关也在行政服务理念的指导之下，实施行政指导措施等柔性管理方式，采用指导、劝告、建议、说服等非强制性手段来弥补强制手段的不足，取得了积极效果。例如北京、沈阳、泉州等地工商行政机关尝试运用行政指导，就取得了提高监管功效、构建和谐工商的积极效果。

  可以看出，行政管理体制改革的目标就是建设服务型政府。在这一过程中，从采用单一命令性、强制性的行政手段转向更多采取行政指导、行政合同等多样性的柔性行政手段则是构建服务型政府的体现和重要保障。当然，服务型政府也是法治政府，只有将这些行政手段纳入法治的轨道才能避免行政权力在更多涉及公民的私人权利领域时走向滥用，真正实现为人民服务的初衷和目标。而近期不管是全国性的《政府信息公开条例》的正式施行还是地方性的《湖南省行政程序规定》的公布都让我们感受到了法治化的服务型政府的阳光已然照到我们身上，尽管还是服务型政府的早春，但已是春风拂面。我们相信，早春之后，一个春意盎然的服务型政府的阳春必将翩然而至。

 

 （本文原载《青年文化评论》2008年第16期，“行政民主与政府治理”专题）

 

 

 

 

 

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/9/8