宪政视野中的民主监督
宪政视野中的民主监督
――纪念人民政协成立60周年
朱世海
[内容摘要]人民政协赋有民主监督职能，人民政协民主监督是以公权力为主要内容，民主监督的性质从学理上说是权利监督，民主监督的最高组织形式是“两会”。
[关键词] 宪政；人民政协；民主监督；公权力；权利监督；“两会”
宪政（constitutionalism），从动态意义来说，就是以民主为基础、以法治为保障、以人权为目的政治过程，其要义是“限权”，即监督约束公权力。宪政是公共理性的体现，也是人类对充满苦难的生活经验的批判和总结。人民政协与新中国宪政密切相关，60年前召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“共同纲领”）等法律文件，从而开启新中国宪政建设的序幕，成为新中国宪政史上的第一个里程碑。第一届全体会议后的人民政协，虽然没有再代行全国人人民代表大会的职权，但作为统一战线组织仍然对中国的宪政进程有重要贡献，这主要得益于人民政协的民主监督职能。
一、公权力是人民政协民主监督的主要内容
“共同纲领”规定,“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权” （p279）。中国人民政治协商会议全体会议在历史上只召开一次，会后最高国家权力就转移到中央人民政府。从此，人民政协就不再代行最高国家权力，仍然保持统一战线组织的性质。1982年宪法第一次以国家根本法的形式对人民政协的性质和作用加以确认，宪法规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。” ( p61-62)有的同志在这次宪法修改草案(讨论稿)征求意见中提出，应写上政协要起“政治协商、民主监督”的作用，这个建议最后没有被采纳。但人民政协要进行民主监督的宪政精神在1982修订的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称“政协章程”）中得以体现、落实。根据“长期共存、互相监督”多党合作方针，"政协章程"赋予人民政协民主监督的职能，但监督对象限于“国家机关和国家机关工作人员” (p214)。1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，把民主监督的内容明确为“国家宪法和法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。” (p258) 1994年修订"政协章程"时吸收上述有关内容,在1982年“政协章程”有关内容基础上把民主监督的对象扩大为“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作”(p214)。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称2006年《意见》)对人民政协监督对象专门作出规定，在“政协章程”有关内容的基础上增加“参加政协的单位和个人遵守“政协章程”和执行政协决议的情况”，并明确要求“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。” ( p262-263)实质是自觉把中共的各级组织纳入人民政协的监督范围。将来修订“政协章程”时，应根据此对人民政协民主监督的范围加以调整。
对执政党的监督，在相当长时期内是人民政协民主监督的最重要内容。在监督执政党问题上，有关方面还存在顾虑。其实，人民政协监督共产党是有充分正当性和必要性的,主要体现为：其一，监督共产党是民主党派的职能，人民政协是多党合作的重要机构,因此，在这种意义上说人民政协可以监督共产党。在20世纪50年代，一些共产党干部对民主党派监督共产党很不理解。对此，周恩来说：“民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话。” (p260)周恩来对这个问题的解释其实就是依据人民主权原则，人民主权原则在我国宪法第2条得以体现。其二，共产党作为执政党拥有能够影响社会其他主体权利、并可支配公共资源的公权力，属于政治国家的范畴，而人民政协内部拥有工会、妇联等众多社会团体，从国家与社会的关系来说，人民政协自然拥有监督共产党的权利。其三，根据“政协章程”等有关制度规范，人民政协可以监督作为其组成单位的共产党遵守“政协章程”和执行政协决议的情况。随着民主政治的发展，“政协章”程关于监督对象的内容会逐步完善，执政党也会纳入人民政协民主监督的范围。人民政协对执政党的监督，对于推动中国宪政具有非同寻常的意义。①“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。” (p270)邓小平等领导人记取“文化大革命”的经验教训，十分重视法制建设，特别强调共产党及党的领导干部要带头守法。在邓小平等领导人法制思想的影响下，1982年宪法在序言中强调，“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则” (p62)。宪法在其正文第5条第4款再次强调，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第5条第5款指出，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” (p64)中共十六大创造性地提出坚持“依法执政”，这是顺应法治国家建设的重大举措。人民政协对共产党的监督，使宪法的上述规定对共产党来说一定程度上不再是自律性要求，也使“依法执政”一定程度上不再是宣示性口号。
权力必须在监督下运行，才能避免滥用和异化。我国宪法第41条确认公民对国家机关和国家工作人员监督的权利，并明确国家机关及其工作人员的相应义务。根据宪法的要求，我国逐步构建起监督制约权力的制度和机制。2004年中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，把“支持和保证政协依照章程开展民主监督” 纳入社会主义监督体系。政协的民主监督已经与中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督有机结合起来，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体系。人民政协监督对象比较广泛，包括中共党组织及其工作人员、国家机关及其工作人员、民主党派组织，以及参加政协的各人民团体及政协委员。在这些监督对象中，中共组织及其工作人员和国家机关及其工作人员掌握公权力，因而应成为人民政协民主监督的主要内容。
二、人民政协民主监督的性质是权利监督
关于人民政协民主监督的性质，有关方面认为人民政协的民主监督是“政治监督”(p262)。这样的定性可能基于以下三点考虑：一是借鉴1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中的“政治监督”的表述；二是强调人民政协民主监督不具有强制力，区别于具有强制力的法律监督；三是表示人民政协民主监督是一种高层次、有组织的监督。多党合作中的民主监督与人民政协中的民主监督有密切关系，人民政协的民主监督职能很大程度上就是直接来源多党合作的“长期共存、互相监督”方针；人民政协民主监督与多党合作中的民主监督都是属于不具有强制力的柔性监督；人民政协是多党合作的重要载体，多党合作中的民主监督通过人民政协运行就成为人民政协中的民主监督，两者有时是重合的。考虑到多党合作中的民主监督的主体都是政党，监督的内容也具有政治性，这种监督可以说是政治监督，但其实质是权利监督②。人民政协中的主体除了民主党派、无党派人士等政党类界别，就全国政协而言还有共青团、全国总工会、全国妇联以及经济界、宗教界、民族界等其他24个界别，因此虽然人民政协的监督与民主党派的监督有密切联系，但不完全一样，根据多党合作制内民主党派监督既定的性质来套人民政协民主监督的性质是欠妥的。全国政协提案中涉及方针政策、组织人事等内容的意见、批评可以说是政治监督，但如果一个县级政协的委员就某街道的路灯问题所提的意见、批评就难以说得上是政治监督。
人民政协对公权力的监督权，是人民政协各参加单位、政协委员的社会性权利。社会性权利是“指社会中自发形成和独立存在的非法定权利”(p91)。这种社会性权利正逐步实现制度化，在党的文件、政协的规章制度中也已经得以体现。在对第三部宪法修改草案(讨论稿)征求意见中，有的同志提出，应写上政协要起“政治协商、民主监督”的作用。但这个建议没有被采纳，原因是高层担心这样会把人民政协也变成最高国家权力机关。③其实，宪法写上人民政协的“民主监督”只是把民主监督由社会性权利提升为法定权利，在没有改变人民政协作为统一战线组织性质的前提下，人民政协民主监督的性质仍然是权利监督，而没有变成权力监督。人民政协对国务院等的监督仍然是不具有强制力的，也谈不上会影响全国人大及其常委会的决定的效力。
人民政协民主监督是柔性监督，不宜刚性化。人民政协作为重要政治主体和政治体系的重要组成部分，不是国家机关，不具有公权力，因此人民政协对公权力的监督是以权利(right)监督权力(power)的柔性监督。人民政协监督的权利已经成为制度化的权利，有党的文件和“政协章程”作为支撑，对监督对象虽不具有强制力但具有影响力。现实中很多人基于人民政协监督的力度欠佳的状况，提出要把人民政协柔性的民主监督变成刚性的法律监督。人民政协的民主监督刚性化，其实就是把人民政协搞成国家权力机关或权力机关的一部分。虽然把人民政协搞成国家权力机关不是姓“资”姓“社”的问题，但我国实现民主化仍然是任重道远，“在民主政治尚处于艰难起步阶段的时候，即过分强调宪政制度的建设，有可能对民主政治的建设起到过分的消极抑制作用。”(p206)人民政协权力机关化，是涉及宪政体制改革的重大问题。中国的政治体制改革在相当长时期内的重要任务是促使人民代表大会切实能够发挥权力机关的作用，而不是让另一组织来分享其实际拥有的少得可怜的权力。事实表明，人民政协不具有强制力的民主监督的存在有很大的意义，并不是一些人所说的“不说白不说，说了也白说”。只要建议合理、批评正确，还是能够得到有关方面重视、并产生积极效果。人民政协柔性的民主监督，与人民代表大会的法律监督等刚性监督恰好可以实现刚柔相济、相辅相成。这种柔性监督，在保证决策科学化、防止权力异化和遏止腐败等方面发挥着越来越重要的作用。
三、“两会”是人民政协民主监督的最高组织形式
关于人民政协民主监督的形式，2006年《意见》列举了向党委和政府提出建议案、委员视察、委员提案、反映社情民意、政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等众多形式，在实践中有的地方还创立了对政府部门工作进行民主评议等民主监督的新形式。其实，人民政协民主监督在政治实践中还有十分重要的组织形式，那就是“两会”，这可谓是人民政协民主监督的最高组织形式。
人民政协与人民代表大会每年大致同期举行会议，因此，人们称此政治生活的盛事为“两会”。“两会”具有悠久的历史， 1959年4月，出席全国政协三届一次会议的政协委员列席全国人大二届一次会议，听取政府工作报告，并参加讨论。从此，政协委员开始列席全国人民代表大会。其实中国“两会”的历史可以溯源到1957年。全国人大常委会与全国政协常委会于1957年10月举行联席会议讨论1956年到1967年的《全国农业发展纲要（修正草案）》，这虽不具有今天“两会”的形式，却具有“两会”的实质：政协委员对人民代表大会审议事项发表意见。1966年“文化大革命”开始，政协工作停顿。1978年停止活动13年的人民政协开始恢复，同年2月，全国政协五届一次会议在北京举行，出席这次会议的政协委员列席同年2月举行的全国人大五届一次会议，从此恢复政协委员列席人民代表大会、并对人大的审议事项发表意见的作法。“两会”的运作已有40多年的历史，已成为宪法惯例，发展为制度。
选举民主和协商民主相结合是中国“两会”制的理论基础。2006年《意见》第一次明确地提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。” (p260)据此，2007年《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出“选举民主和协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点” (p15)。选举民主与协商民主不是割裂的，而是有密切结合的。两者的结合在运行制度上主要体现在人民代表大会与人民政协所结合所形成的“两会”制。我们说“两会”成为人民政协民主监督的最高组织形式，不仅因为“两会”已成为宪法惯例的事实，还考虑到上述文件所列举的民主监督形式基本上是政协自己组织或政协委员作为“客人”受邀请才参与其中的，而在“两会”制下，人民政协首先就与人民代表大会发生工作关系，并与参加人民代表大会会议的政府等公权力机关发生关系。在“两会”制下，人民代表大会的工作就成为人民政协民主监督的首要对象，在“两会”期间，政府等公权力机关的工作也要接受人民政协的监督(主要是通过列席同级人大会议听取这些部门工作报告并提出意见实现)。对人民政协监督政府、法院和检察院，各方都没有异议，但对人民政协监督人民代表大会，政协内部有人认为应维护作为国家最高权力机关全国人民代表大会的权威，人民政协不应对其监督。这种认识有失偏颇，其实越是要维护全国人大的权威就越应对其进行监督以防止、减少其决策失误。从人民代表大会制度的运作来看，对人民代表大会的监督是十分必要的。因为人民代表大会是以少数服从多数为原则，该原则是出于效率的考虑，而不是出于是非的考虑，即多数不一定代表正确，少数不一定代表错误。同时，在目前人大代表产生民主性不充分的情况下，人民代表大会中经投票所产生的多数与少数的关系难以准确反映真实民意。无论在哪种情况下，人民代表大会所体现的民主都并非无瑕疵的，故必须加以监督。需要注意的是，“两会”制内人民政协对人民代表大会的监督,不是西方两院制之间权力与权力之间的牵制,而是权利对权力的监督。人民代表大会对人民政协意见、建议和批评只有听取的义务，而没有听从的义务。但基于人民政协的地位和政协委员的真知灼见，这种监督虽不具有强制力但有影响力，对人民代表大会正确决策、科学立法大有裨益。
“两会”早已成为宪法惯例，成为现实政治运做的经常的行为模式，但还没有实现制度化，人民政协民主监督的这个最高组织形式还需要一些列运行机制来落实。中央及各地这些年来每年定期召开“两会”，但“两会”会期结束后，人民代表大会、人民政协两家基本上就没有工作上的联系。中国共产党第十六次全国代表大会提出社会主义政治文明建设要“借鉴人类政治文明的有益成果” ，这是正确总结社会主义政治发展实践的经验和教训得出的科学结论。其实，我们在坚持人民代表大会制度一院制的同时，也可借鉴两院制国家在操作上的有益作法，来完善我们的“两会”制，加强人民代表大会与人民政协的工作联系，促进我们的“两会”切实实现制度化、规范化和程序化。完善的“两会”制，既能具有一院制决策高效等优势，又能具有两院制防止草率立法、有利于从不同的角度代表不同的利益等优势等。“两会”制的完善，必然加强人民政协与人民代表大会的工作关系，人民政协因此能够参与人民代表大会的决策、立法和监督等各项工作，并能够对“一府两院”的报告发表意见，从而有利于人民政协民主监督的落到实处。
结语
人民政协对公权力的监督不仅有人民民主理论的有力支持，还有宪政主义④的考量。在处理民主主义与宪政主义关系问题上，最理想的模式是实现两者的平衡。因为没有受到有效监督的民主难以健康发展，并容易泛滥导致暴政而侵犯人权。基于中国民主不够发展的客观事实，中国在相当长时期内是优先发展民主，不断完善人民代表大会制度，确保属于人民代表大会的职权切实落到实处。同时，鉴于“我们今天社会里最严重、最可怕、也最恶劣的暴力，恐怕既不是私人的暴力，也不是黑社会的暴力，而是各级公权力直接间接使用的非法暴力” 的认识，对宪政主义应有必要的、前瞻性的考虑。在国家机构内制约公权力的制度不健全情况下，可考虑处于国家机构外、政治体制内的人民政协充分发挥民主监督的作用，担负起监督可能失控的公权力的重任。这是一种大胆的尝试，这种尝试的重要根据是罗伯特·达尔等人的“新宪政论”，新宪政论者主张“对政治权力的行使加以控制的真正保证不可能从政府的内部安排中找到�E�E�E最重要的是，多种自治组织的存在。” (p32)虽然作为政治体系重要组成部分的人民政协不是自治组织，但其本身包括自治性日趋增强的工会、工商联等众多准自治组织，它们会发展成为中国市民社会的重要组成部分，并会利用人民政协这个重要载体对公权力予以必要的监督。
注释：
①虽然监督共产党是民主党派的重要职能，但由于中国民主政治发展水平、民主党派所处的地位和历史上的不幸遭遇及信息不对称等因素，民主党派在主观上对民主监督往往是“敬而远之”，在客观上也确实不能肩负此重任。鉴于“文化大革命”的教训，同时借鉴法治发达国家的经验，我国1982年宪法完善宪法监督制度，但就全国人大及全国人大常委会能否监督执政党的行为一直是有争议的问题。在民主、法治还比较颇欠发展的中国，在相当长时期内还不可能把执政党纳入国家权力体系监督的范围。在这种情况下，人民政协就成为政治体制内唯一能够承担监督执政党重任的组织。
②本文中的权利监督与权力监督相对应，权利监督，如民主党派、人民政协、新闻媒体等的监督，对监督对象来说不具有强制力。而权力监督，如共产党党内纪律监督、人大的法律监督、政府的行政监督等，对监督对象而言具有强制力。这涉及权利与权力两概念的区别，可参见拙文《权力还是权利――对民主监督的理论思考》，《新视野》2006年第6期。
③1982年4月12日，胡乔木同志在宪法修改委员会第三次会议上说明未采纳的理由。他说：这个话是完全正确的，可是写到宪法里就变成一个法律性的问题了，政协同人大、政协同国务院的关系，在法律上就复杂化了。国务院要受人大和人大常委会的监督，这是国家的基本结构。如果宪法上同时规定，政协也实行“民主监督”，国务院要同时受人大和人大常委会及政协的监督。这样，国务院的工作要发生很多困难。另一方面，人大和人大常委会的决定就不具有法律上最高权力机关决定的意义了，还要在政协就同样问题再作决定，结果国家就变成两个最高权力机关了。见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第416页。
④这里的宪政主义近似香港大学法学院陈弘毅先生所说的立宪主义，陈弘毅先生认为立宪主义是一种关于人类社会应如何组织其国家及其政治生活的规范性思想,其精髓在于以宪法和法律来规范政府的产生、更替及其权力的行使,藉以防止人民的人权受到政权的侵害,并进而确保政权的行使能符合人民的利益（参见陈弘毅:《法理学的世界》,中国政法大学出版社2003年版,第108页）。宪政主义与立宪主义有所不同，宪政主义不仅主张对国家权力进行监督，而且主张对执政党的权力等其他公权力也予以监督。
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文章来源：《中国人民政治协商会议成立60年论文集》，中国文史出版社2010年版。
作者简介：朱世海，中央社会主义学院副教授。