近日，在中央统一要求下，财政部、审计署发出8月专项整治通知，对各地、各部门落实“八项规定”的财经纪律执行情况与“小金库”治理情况进行专项监督检查。从法治角度看，这也是关于《党政机关厉行节约反对浪费条例》的执法检查。该条例颁布于2013年底，由中央和国务院联合发布并共同解释，既属于党内立法，也属于行政法规。此次党政协同进行专项治理，是中央反腐败法治化、长效化、严厉化的重要体现。

其中，小金库治理已经是反腐的“老大难”问题。中央之前已连续发布过政策性文件并开展过专项治理行动，但都无法收取“全功”。“小金库”是单位制社会福利与腐败逻辑下的必然产物，在预算管理与审计法治化程度日益提升的今天，尽管“小金库”遭遇到严格的制度化监控压力，但对“小金库”福利功能的依赖性与敏感性反而因其“朝不保夕”之法制处境而更加强烈。“小金库”是单位制腐败的病灶，其治理难度甚大，但中央的反腐力度与意志从“周老虎”落马中已确证无疑，相信可取得较以往更大的成效。

“小金库”，顾名思义，就是单位或团体的“私房钱”，与单位的具体福利水平息息相关。在计划体制时代，成为“公家”的人就意味着获得了“铁饭碗”，这里的“铁”不仅意味着明面上的工资福利，还意味着对具体单位“小金库”福利的索取与分享的权利。这是一个只有进入“单位制社会”逻辑及其组织网络才可能分享的身份性权利。在计划时代的“低工资、低福利、高积累”的体制约束下，“小金库”的福利功能便成为单位制得以维系和弥补职员福利不足的重要补偿机制，具有一定的时代特征与合理性。

然而，改革开放以来进行的市场化与法治化进程逐步打破了这种集体主义式的“单位制”逻辑：第一，公务员工资保障与事业单位管理体制改革逐步正规化，工资福利保障获得制度化解决，“小金库”的合理补偿性功能已不突出；第二，国企改革与转制将大量“工人”推向社会与市场，使之通过劳动法与企业建立规范的劳动合同关系，“小金库”已不承担对他们的延伸保障责任；第三，反腐败法治化与依法治国的整体进展，其国家主义逻辑正在于打破“单位”阻隔，实现国家法制对公务员的规范性穿透与改造，破除“小金库”与领导意志、小团体主义之间的利益支撑关系。这些改革时代破除“单位制”藩篱、重建公务员与国家法制的直接联系的制度性努力，也是国家治理能力现代化的重要组成部分。如今，对“小金库”的连续治理，正体现了这一制度性努力作为国家理性的彻底性与坚定性。

“小金库”存在的体制基础与合理性早已不存，但其作为“单位制”的遗产以及隐含的作为领导意志之物质基础与本单位团结凝聚力的功利机制，依然强烈支配着各级政府和部门采取各种“对策”来应付中央的法制、政策与专项治理。对于单位领导而言，“小金库”的存在至少不会遭到本单位成员的明确反对，因为这一机制的运作逻辑尽管是领导垄断的，但利益的具体分配却是按照权力等级在单位范围内层层覆盖和扩散的，这也是“小金库”必须依赖外部的法治强力予以根除而很难依靠单位内部力量予以自动消解的根本原因。    

中央早在十五大就提出了“依法治国”原则，而即将到来的十八届三中全会将重点规划这一法治主题。“小金库”的隐性存在在严格意义上违背了公共利益和依法治国要求：第一，“小金库”的资金来源是政府性资产、政府公共职能的创收或违法违规内部挪用或摊派所得，这些资金本来姓“公”，是违规操作才变性为“私”，成为单位的“私房钱”；第二，“小金库”的来源和性质决定了这部分资金不可能用于公共利益或支持单位的公共职能，只可能用来满足领导腐败要求和单位集体福利改进需要，甚至隐性支持地方政府或部门采取“非法治”方式维稳；第三，“小金库”的存在是单位制对抗现代理性官僚制的重要屏障，不加以破除就不可能建立起真正的法治国家；第四，“小金库”将单位福利分配权垄断性地配置给主要领导，将滋长领导意志和家长制作风，导致决策和管理独断专行，同时将单位职员牢牢束缚于传统的“单位制”窠臼之中，其依法行政、内部制约与监督以及执政为民的正当功能与创新意识都将遭到压抑。因此，治理“小金库”，挖除单位制腐败病灶，就是弱化公务员对单位的身份依附关系，重建公务员与国家间的契约（法律）关系，从而也构成了一种“从身份到契约”的官僚制革命。

总之，从过去大半年反腐经验来看，巡视制度和选择性“打老虎”初见成效，现在即将开展的“小金库”治理则具有“釜底抽薪”式的效果，如果能够再结合官员财产申报与公开这样的反腐“终端机制”，则反腐法治化与治理现代化的综合效果及其巩固可能性将大大提升。 

作者简介：北航高研院讲师，法学博士。 文章来源：《法制晚报》2014年8月1日。发表时标题改为“治理小金库，斩断腐败聚宝盆”，略有删节。 发布时间：2014/8/5