提高铁路旅客运输服务质量，有待监管机构发力
随着中国高铁事业的迅速发展，国人普遍享受到了可以媲美航空的旅行速度。然而事物发展永远是矛盾的集合体，一边是万千宠爱集于一身的高铁，一边是日益下降的传统旅客运输服务。笔者在前几日去北京站二楼中央候车大厅送人时，发现这个供特快及其以下级别列车候车的所谓大厅，只是宽约5米的狭窄通道，不仅没有椅子等候车设施，而且本就狭小的大厅中央被多个占地10余平米的商业柜台占据。炎热的天气和拥挤的环境，使旅客很容易产生烦躁情绪。其实，北京站的情况还是比较好的，高铁开通后，许多地方的既有线车站不仅变得破旧不堪、缺乏维修，无处不在的商业柜台和广告，也令人怀疑是否来到了闹市区。过度的商业化，削弱了车站作为旅客乘降场所的本位功能，而频繁晚点的列车，更让旅客体验变得糟糕。作为消费者的旅客，在购买了车票之后不能获得正点到达的应有权利，并因此打乱正常的工作和生活安排时，只能无奈接受。
应该说，这种情况是与铁路政企分开改革的初衷相背离的。2013年3月，为了使国民获得更好的铁路运输服务，国家撤销了铁道部，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建由交通运输部管理的国家铁路局，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。在传统的政企合一模式下，兼具运动员和裁判员职责于一身的铁道部饱受诟病，无论是官方还是民间，都对改革寄予了厚望。然而，此次改革只是实现了初步的政企分开，而绝非追求铁路企业的自由竞争。中国铁路依然强调全路运输调度的集中统一指挥，中国铁路总公司不仅垄断了铁路运输市场，而且其旗下的18个铁路局在各自辖区内独占经营，相互之间基本上不具有市场竞争关系。在此情况下，处于弱势地位的旅客几乎没有选择权，出现问题时只能被动接受现状，而很难向铁路方提出有效的异议。如今，旅客候车时依然还要面临沙丁鱼般的拥挤，对常态化的列车晚点问题，铁路方至今没有启动任何赔偿计划。而在德国，列车晚点时旅客不仅会获得一定比例的晚点赔偿，在有些情况下还可以获得提供食宿或列车升级等补偿措施。日本的列车晚点时不仅要全额退票，铁路公司还要向旅客支付退票补偿费。
政企分开之后，我国铁路产业建构了可以称之为“一对一”的监管格局。国家铁路局成为我国铁路运输的专业监管机构，其监管对象则是中国铁路总公司及其下属运输企业。市场化的取向并非是取消监管，而是意图实现对铁路企业更有效地监管。旅客运输服务质量始终应该是监管机构关注的重点，我国《铁路法》第5条规定：“铁路运输企业必须坚持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨，改善经营管理，切实改进路风，提高运输服务质量。”根据《国家铁路局内设机构、机关处室主要职责和人员编制暂行规定》，由国家铁路局运输监督管理司具体承担组织监督铁路运输安全、铁路运输服务质量等职责。然而，鉴于以往频繁发生的安全事故，对铁路运输安全的监管始终是监管机构的重中之重，而旅客运输服务质量则成为了相对被忽视的领域。为了促进国民对监管机构履职活动的了解与支持，国家铁路局应当根据《政府信息公开条例》的要求，以适当方式公开其监管信息。然而，笔者通过对国家铁路局网站的检索，并没有查询到有关铁路旅客运输服务质量的监管信息。与之形成鲜明对比的是，在美国地面运输委员会官网上可以查询到自其1996年成立以来的所有年报及其相关监管信息。
其实，铁道部在2002年就发布了《铁路旅客运输服务质量标准》，该标准包括车站和列车两部分标准。高铁开通后，铁道部于2012年发布了《动车组列车服务质量暂行标准》。提高铁路旅客运输服务质量，不仅是铁路企业自身的义务，更是监管机构的职责；不仅需要科学合理的服务质量标准，更要得到有效的执行。政企分开后，监管机构应当对这些标准进行审查、修订。首先，监管机构应当以良好的乘客体验和普遍服务为要求，修订完善相应的旅客运输服务质量标准，特别是车站空间标准、单个旅客空间标准、车站及列车设施标准、车站及列车商业广告投放标准、列车晚点通报及赔偿标准等。在市场条件下，铁路企业可以制定自身的企业标准，监管机构应对企业标准进行审查和认定。其次，监管机构应当把握好市场与政府的界限，既要做到不越位，更要做到不能缺位。监管机构应当以监管标准为依据，综合运用多种手段如行政指导、责令整改乃至行政处罚等，对铁路企业的旅客运输服务质量进行有效监管。当然，铁路企业也应该积极主动地提高运输服务质量，建构合理的自我规制机制，改善旅客的出行体验。
在铁路旅客运输服务中，旅客与铁路企业之间是平等的民事主体，旅客应该受到《消费者权益保护法》的保护。监管机构为了保护旅客接受准点、便捷和舒适服务的权利，应当制定科学合理的监管规则，并在适度的距离审视铁路企业的经营活动。而只有监管机构的发力，才会促使铁路企业改善旅客运输服务质量，才会真正实现“人民铁路为人民”的良好愿景。